PJL transport aérien
COLLIN (Yvon)
AVIS 44 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES
Table des matières
- AVANT-PROPOS
-
CHAPITRE PREMIER
DES LACUNES DU SYSTÈME, DES LIMITES DES BUDGETS ANNEXES ET DES DÉCONVENUES AUXQUELLES ON S'EXPOSE À NE PAS ÉCOUTER LE PARLEMENT- I. LA COMMISSION A DONNÉ L'ALERTE ET PRIS UNE INITIATIVE
- II. UNE CONCLUSION FORTE : LA COEXISTENCE D'UN SYSTÈME DE REDEVANCES INADAPTÉ ET DE NOMBREUSES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL DANS LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE NUIT A LA PÉRENNITÉ DE CE BUDGET ANNEXE
- III. FACE À LA VULNÉRABILITÉ DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE, VOTRE COMMISSION A DESSINÉ DES SOLUTIONS
-
CHAPITRE II
UNE VALIDATION ACCEPTÉE "DU BOUT DES LÈVRES" - CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 44
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 29 octobre 1998
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, relatif à l'organisation de certains services au transport aérien ,
Par M.
Yvon COLLIN,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir le numéro
:
Sénat
:
7
(1998-1999).
Transport aérien.
AVANT-PROPOS
Par
arrêt du 20 mai 1998, le Conseil d'Etat a annulé l'article 4
de l'arrêté du 21 février 1996 et l'article 2 de
l'arrêté du 16 avril 1996 fixant les taux de la redevance
pour service terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) l'un pour le
passé, l'autre pour l'avenir.
Le présent projet de loi dans son article 2, de validation
législative, demande au législateur de bien vouloir
résoudre les problèmes nés de cette décision.
En préambule, il convient d'observer que l'article sus-dit est la copie
conforme d'une disposition introduite en toute hâte par le gouvernement
à l'occasion de l'examen par le Parlement du récent projet de loi
portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF).
Cette introduction, par voie d'amendement gouvernemental déposé
après la réunion de la commission mixte paritaire avait
soulevé quelqu'émoi au sein de la commission des finances du
Sénat. Celle-ci avait articulé deux motifs de
désapprobation, le premier, de fond, sur l'atteinte portée
à l'autorité judiciaire, le second, de procédure, sur le
traitement pour le moins cavalier réservé au Parlement.
Le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 98-402 DC du
25 juin 1998 devait donner une suite, attendue par elle, aux
réserves expresses de la commission des finances. Resserrant quelque peu
sa jurisprudence en matière de droit d'amendement, le Conseil
Constitutionnel déclara non-conforme à la Constitution l'article
du DDOEF introduit par la voie qu'on a décrite. Ce faisant, le Conseil a
rétabli beaucoup du sens de l'article 45 du texte constitutionnel mais
il a contraint le gouvernement à remettre l'ouvrage sur le métier.
C'est ce qu'il fait aujourd'hui en réintroduisant l'article portant
validation de diverses décisions relatives à des redevances
aéronautiques.
L'article 2 du présent projet de loi est articulé en deux
alinéas qui, chacun, comporte une disposition de
validation
portant,
la première
, sur les décisions des exploitants
d'aérodromes prises "en application des articles R224-1, R224-2 et
R224-3 du code de l'aviation civile", c'est-à-dire les décisions
relatives aux tarifs des
redevances aéroportuaires
et,
la
seconde
, sur les titres de perception émis au titre de la
redevance pour services terminaux de la circulation aérienne
(RSTCA).
Ces deux dispositions ont été introduites à la suite d'un
arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998. Par cet arrêt, le
Conseil d'Etat a annulé l'article 4 de l'arrêté du
21 février 1996 et l'article 2 de l'arrêté du
16 avril 1996 qui fixaient tous les deux les taux de la RSTCA
Il faut rappeler que l'arrêté du 21 février 1996
avait été pris sur le fondement de l'article 97 de la loi de
finances pour 1996 qui habilitait le gouvernement à fixer
rétroactivement le tarif de la RSTCA. Cette habilitation avait
été nécessitée par un précédent
arrêt du Conseil d'Etat du 10 février 1995 qui avait
prononcé l'annulation d'un arrêté fixant ce tarif
-v.infra-. Quant à l'arrêté du 16 avril 1996 il avait
pour objet de fixer les tarifs de la RSTCA pour l'année en cours.
Votre commission des finances a depuis longtemps souligné les
éléments de fragilité du système de financement du
budget annexe de l'aviation civile (le BAAC). Elle avait en outre l'an dernier
dénoncé la dérive au terme de laquelle des exploitants
d'aéroport avaient recours aux redevances pour financer des missions
d'intérêt général.
Les gouvernements successifs sont restés sourds à ces
observations.
Néanmoins, un début de réaction est, cette année,
perceptible. Ce fait nouveau ainsi que des considérations
d'équilibre ont conduit la commission des finances à accepter,
mais du bout des lèvres, la validation demandée.
Il est impératif, faut-il le souligner, que le gouvernement, et
l'occasion lui en est donnée avec la prochaine discussion en loi de
finances de la réforme introduite par lui, par voie d'amendements,
peut-être un peu hâtifs, soit plus à l'écoute des
propositions du Sénat.
CHAPITRE PREMIER
DES LACUNES DU SYSTÈME, DES
LIMITES DES BUDGETS ANNEXES ET DES DÉCONVENUES AUXQUELLES ON S'EXPOSE
À NE PAS ÉCOUTER LE PARLEMENT
La
commission des finances a de façon constante alerté le
gouvernement sur les problèmes posés par les redevances et par
l'inclusion dans les dépenses du budget annexe de l'aviation civile, de
missions d'intérêt général en extension.
Elle s'est en outre inquiétée de la cohérence d'un
système sous tension.
Enfin, elle a proposé des solutions.
I. LA COMMISSION A DONNÉ L'ALERTE ET PRIS UNE INITIATIVE
A la suite de différents contentieux tranchés en 1995, la commission des finances avait mis en garde le gouvernement contre des prolongements contentieux éventuels et pris une initiative importante.
A. L'ALERTE A ÉTÉ DONNÉE
L'arrêt du 10 février 1995 sur la RSCTA
Rendu par la Section du Contentieux du Conseil d'Etat à la demande de la Chambre Syndicale du Transport Aérien, un arrêt du 10 février 1995 a annulé l'arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre des transports daté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.
Les motifs retenus par le Conseil ont été les suivants :
Le
premier, technique, a consisté à reprocher aux auteurs de
l'arrêté de n'avoir pas établi la liste des
aérodromes où les services de circulation aérienne rendus
donnaient lieu à rémunération en considération du
seuil d'activité des bases aéroportuaires. En somme,
l'administration se serait affranchie d'exercer son pouvoir
d'appréciation qui est aussi, en droit public français, un devoir.
Le second a consisté à estimer qu'en imputant de
façon forfaitaire une partie de l'ensemble des coûts
supportés par la DGAC comme des coûts générés
par le contrôle d'approche, l'administration n'étant pas en mesure
de justifier que la fraction des coûts ainsi imputée correspondait
bien à des charges auxquelles l'expose ledit contrôle.
Par cet arrêt dont votre commission avait rendu compte, le Conseil
d'Etat rappelait que les redevances devaient trouver une
contrepartie
directe et proportionnelle dans un service rendu
à ceux priés
de les acquitter.
Le même jour, un autre arrêt du Conseil d'Etat sur la redevance de
contrôle technique apportait la confirmation d'une jurisprudence
constante. Votre commission en avait également rendu compte en ces
termes :
L'arrêt du 10 février 1995 sur la redevance de contrôle technique
Par
un
arrêt du 10 février 1995
, le Conseil d'Etat a
considéré que les dépenses de contrôle technique
étaient des dépenses liées à une mission de service
public d'intérêt général. Il en a conclu qu'elles ne
pouvaient être financées par des redevances pour service rendu.
Le sens de l'arrêt du Conseil d'Etat est dépourvu
d'ambiguïté :
les missions exercées par la DGAC au
service de l'intérêt public ne sauraient être
financées par redevances.
Sans préjuger des solutions juridictionnelles qui n'ont pas
été sollicitées à ce jour, il est loisible de
penser que cette règle trouve à s'appliquer dans d'autres
domaines d'activité de la DGAC et, en particulier, dans l'un, dont le
développement pourrait s'accélérer à l'avenir, la
sûreté -v. infra-
1(
*
)
."
Il apparaissait alors à votre commission comme un fait très
probable que d'autres difficultés surgiraient à partir des
mêmes causes.
B. UNE INITIATIVE A ÉTÉ PRISE
Il
était également apparu à votre commission qu'une source
importante de contentieux venait de ce que les comptes à partir desquels
étaient fixés les tarifs des redevances de transport
aérien manquaient de transparence. Cette situation nourrissait à
l'évidence le soupçon que les coûts des missions
d'intérêt général exercées par la direction
générale de l'aviation civile (DGAC) étaient, au moins
partiellement, financés par les redevances. C'est la raison pour
laquelle votre commission prit l'initiative de proposer un amendement,
devenu l'article 99 de la loi de finances pour 1996
, qui prescrivait que
soit remis chaque année au Parlement un état récapitulatif
présentant la répartition des coûts et des dépenses
budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de
services rendus aux usagers et ceux résultant des missions
d'intérêt général public assumés par la DGAC.
Cette initiative avait évidemment d'abord pour objet de favoriser le
contrôle parlementaire du budget annexe de l'aviation civile.
Mais, il s'agissait aussi, d'une part, de traduire l'exigence d'une meilleure
transparence des opérations conduites par la DGAC et, d'autre part, un
effort de pédagogie et d'ouverture ayant été
réalisé à destination des redevables, de faciliter le
dialogue entre ceux-ci et l'administration.
Dans l'ensemble, ces objectifs ont été atteints et d'ailleurs les
conclusions du commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat produites à
l'occasion de l'examen du contentieux qui devait donner lieu à
l'arrêt du 20 mai 1998 pouvaient indiquer :
"
L'administration a, par ailleurs, accompli d'importants efforts de
clarification et d'information, comme le lui impose d'ailleurs l'article 99 de
la loi de finances pour 1996. Ainsi le rapport établi à ce titre
à l'automne 1996 fournit d'utiles explications sur le mode de calcul
actuel de la RSTCA. Et de manière générale, c'est à
notre avis à juste titre que le rapport du sénateur Collin sur le
budget annexe de l'aviation civile dans le projet de loi de finances pour 1997
salue (p. 28) les efforts réalisés dans le sens de la
transparence.
"
Toutefois, malgré ce satisfecit décerné à notre
initiative, on doit déplorer très vivement deux
phénomènes susceptibles d'en réduire la
portée :
- le premier concerne la qualité inégale du dialogue entre
certains usagers et l'administration ; il appelle de la part de tous un
effort d'apaisement ;
- le second consiste dans la persistance d'approximations dans le rapport
évoqué plus haut, caractéristiques que souligne le
commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat à propos des coûts
d'administration de l'école nationale de l'aviation civile
(ENAC).
II. UNE CONCLUSION FORTE : LA COEXISTENCE D'UN SYSTÈME DE REDEVANCES INADAPTÉ ET DE NOMBREUSES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL DANS LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE NUIT A LA PÉRENNITÉ DE CE BUDGET ANNEXE
Grâce à la production du rapport issu de l'article 99 de la loi de finances pour 1996, le rapporteur spécial formule chaque année les observations sur les problèmes posés par les modes de fixation des tarifs des redevances. Ces observations qui dénoncent la complexité de ce système de financement et des difficultés récurrentes d'imputation de certains coûts à l'assiette servant à calculer le tarif des redevances ont conduit votre rapporteur à mettre en évidence un écueil portant sur le financement de la navigation aérienne.
A. L'ÉCUEIL DU FINANCEMENT DE LA NAVIGATION AÉRIENNE...
1. Rappel de quelques principes et du mécanisme de détermination des redevances
Le tableau ci-après, tiré du rapport déposé au mois d'octobre 1998 en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 est, à soi seul, éloquent.
Tableau des coûts inclus dans l'assiette des redevances pour 1999
(En millions de francs)
|
Catégories |
Coûts |
|
Charges incorporables |
5.144 |
|
Coûts calculés |
1.447 |
|
Coûts supplétifs |
291 |
|
Assiette totale |
6.882 |
|
Recettes accessoires |
- 11 |
|
Mécanisme correcteur |
- 15 |
|
Exemptions et exonérations |
- 708 |
|
Assiette réduite (facturée) |
6.148 |
On peut
relever que l'estimation figurant dans le tableau ci-dessus tient compte de la
décision du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, qui place les services
de sécurité incendie et sauvetage (SSIS) et de gardiennage parmi
les missions d'intérêt général ne pouvant être
mises à la charge des usagers au moyen des redevances.
Un principe s'impose, celui selon lequel les redevances doivent être
la contrepartie directe et proportionnelle d'un service rendu aux usagers.
Il faut ajouter que l'évaluation du service rendu aux usagers est
conduite à partir du coût de revient de ce service. D'autres choix
sont théoriquement envisageables, comme par exemple de se
référer au surplus de productivité général
par le service offert, amis c'est bien la référence au coût
de revient qui a été privilégiée jusqu'à
présent.
On doit, à ce stade, souligner qu'une telle
référence exclut "a priori" l'idée que le prestataire de
service puisse dégager une marge bénéficiaire du fait de
son activité.
Pour fixer le tarif des redevances, il faut donc évaluer tous les
coûts mais aussi seulement les coûts liés à la
prestation de service qu'elles sont appelées à financer.
Cela a une conséquence fort importante : on ne peut et on ne doit
pas inclure dans ces coûts les charges résultant de l'exercice
d'une mission d'intérêt général comme l'a
rappelé récemment (arrêt du 20 mai 1998) le Conseil
d'Etat. Il existe en effet une distinction de principe entre la notion de
prestation de service au profit d'un usager et celle d'exercice d'une mission
d'intérêt général qui n'a pas vocation à
être financée à travers des redevances mais, bien
plutôt, à travers l'impôt.
Techniquement, l'évaluation des coûts associés à
la navigation aérienne est une opération complexe
dont le
rapport élaboré conformément à la prescription de
l'article 99 de la loi de finances pour 1996 rend compte dans le
détail.
Une observation liminaire s'impose avant de démonter le
mécanisme : il est souvent fait mention dans ce document des
règles posées par l'Organisation de l'aviation civile
internationale (OACI). Ces règles qui constituent le code de bonne
conduite du transport aérien n'en ont pas pour autant une portée
juridique qui leur conférerait une prééminence par rapport
aux normes de droit interne de volume supérieure. Il est donc
périlleux de la leur conférer.
Le tableau ci-dessus rappelle que l'identification des coûts des
prestations de navigation aérienne suppose d'évaluer
trois
catégories de coûts
:
-
les "charges incorporables"
qui sont estimées à partir
des crédits budgétaires de la section d'exploitation du budget
annexe de l'aviation civile consacrés à la navigation
aérienne et incluent les charges de personnel et les prestations
payées à des organismes extérieurs évaluées
selon les dépenses effectives ;
-
"les coûts calculés"
qui regroupent les amortissements
sur immobilisations consacrés à la navigation aérienne
auxquels s'ajoutent les charges d'intérêt sur
immobilisations ;
- les
"éléments supplétifs"
qui représentent
des coûts non budgétisés mais exposés au service e
la navigation aérienne soit par Eurocontrol, soit par les
ministères de l'équipement et de la défense.
On doit ajouter
un poste de charges supplémentaires
constituées des charges d'intérêt sur fonds de roulement et
de la prise en compte des créances impayées.
L'addition de ces coûts aboutit à
une assiette totale, de
6.882 millions de francs en 1999.
Cette assiette n'est pas l'assiette
facturée aux bénéficiaires des prestations de navigation
aérienne. Il faut pour définir cette dernière assiette
déduire de l'assiette totale :
- les coûts supportés du fait des usagers exemptés ou
exonérés de redevances, les vols militaires, et de fait une
partie des vols outre-mer... ;
- les recettes accessoires de la navigation aérienne : dans la
mesure où elles sont produites grâce à des coûts
inclus dans l'assiette totale, il est normal que ces recettes viennent diminuer
l'appel à contribution par redevances ;
- les effets du "mécanisme correcteur" qui égalise les
contributions appelées calculées sur la base d'hypothèse
de trafic, et les coûts réellement supportés avec un
décalage de deux ans.
Au terme de ces opérations, on aboutit à
une assiette taxable
qui serait en 1999 de 6.148 millions de francs, soit 89,3 % des
coûts de la navigation aérienne.
2. Un système contesté
La décomposition du mécanisme qui
aboutit
à la fixation des redevances conduit d'abord au
constat d'une
très grande complexité
qui ne favorise pas la gestion du
système et, en particulier, sa compréhension par les redevables.
Cela est une première conclusion forte qui devrait inciter à
réfléchir à un système alternatif.
En outre, chacune des étapes du processus peut être un objet
de contestations.
L'identification des coûts de la mission de navigation aérienne
n'est pas simple.
Elle suppose, en premier lieu, de disposer d'une
comptabilité analytique fiable permettant d'isoler les coûts
effectifs attachés à cette mission. Les difficultés les
plus sensibles rencontrées dans cet exercice concernent l'identification
des dépenses d'administration générale résultant de
l'exercice de la mission de contrôle aérien dont 57,1 % des
charges sont considérés comme relevant de cette mission sans
qu'on soit toujours sûr que cette évaluation soit
étayée sur des bases entièrement solides. Seul un
contrôle minutieux permettrait d'accréditer ou de contester ce
chiffre.
Les contentieux tranchés récemment par les juridictions
administratives rappellent en outre que
la qualification des missions
exercées par la DGAC
est susceptible d'appréciations
contraires
. On mentionnera à ce propos la divergence apparue en
matière de lutte contre l'incendie considérée comme
relevant d'une prestation de service par l'administration tandis que le Conseil
d'Etat a été conduit à la qualifier de mission
d'intérêt général après avoir
considéré qu'elle n'était pas exercée au
bénéfice des compagnies, mais pour protéger les passagers.
Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'évaluation des
coûts de la navigation aérienne puisse être jugée
convenable.
Il faut, en particulier, que le calcul des charges à
incorporer dans ces coûts soit pertinent.
Deux questions sont à évoquer qui concernent les "coûts
calculés" :
- celle des investissements ;
- celle du calcul des intérêts.
S'agissant des investissements
, on ne peut en effet retenir l'ensemble
des charges budgétaires exposées dans l'intérêt du
contrôle aérien pour établir le montant des coûts du
contrôle. En effet, les recommandations de l'Organisation de
l'administration civile internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point,
conformes à notre droit public précisent que la valeur d'origine
des immobilisations doit être amortie sur l'estimation de leur
durée de vie utile et que
les coûts d'amortissement ne doivent
commencer à courir qu'une fois l'installation mise en service
. Il
convient donc de vérifier que cette condition est toujours remplie avec
sincérité.
C'est assez peu douteux s'agissant des investissements directement
financés par la BAAC. Ce l'est davantage s'agissant des investissements
effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le
parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la
totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait
alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation
tiennent elles-mêmes compte des recommandations de l'OACI.
S'agissant du calcul des intérêts
, on rappelle que l'OACI
considère que les intérêts doivent être
calculés sur la base de la
valeur nette des immobilisations en
service au cours de l'exercice.
Cette règle est contestable en ce que l'application du taux
d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des
immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur
emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.
Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le
choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois
le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables
des redevances.
Surgit alors l'écueil du calcul des coûts
dénommés dans le
rapport
"
éléments
supplétifs d'assiette
"
et dont l'essentiel consiste dans les
coûts des prestations d'organismes extérieurs à la DGAC aux
premiers rangs desquels, le ministère de l'équipement et celui de
la défense. Leur prise en compte intégrale, alors même que
la DGAC ne supporte pas de dépenses à due proportion au profit de
ces deux ministères, est conforme au principe qui veut que l'ensemble
des coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif. On
doit cependant observer que, de ce fait, le budget annexe perçoit des
ressources qui excèdent les coûts propres exposés par la
DGAC et qu'ainsi, tout se passe comme si le ministère des transports
bénéficiait, du fait de ce mécanisme, d'une subvention de
la part des ministères de l'équipement et de la défense.
S'ajoutent enfin deux difficultés supplémentaires.
La première concerne le "
mécanisme correcteur"
.
Les
taux des redevances de navigation aérienne sont établis sur la
base de prévision de la façon suivante. Une fois
déterminées les assiettes des redevances, leur tarif
découle de prévisions portant sur le niveau des unités de
service taxables. Si une erreur survient sur l'un ou l'autre nombre de ce
rapport, il se peut que les produits appelés soient inférieurs ou
supérieurs aux coûts effectivement engagés pour satisfaire
la mission de contrôle aérien. Le déficit ou
l'excédent de produit est alors ajouté ou déduit de
l'assiette des redevances, avec un décalage de 2 ans. Par exemple,
en 1999, un surcroît de produits de 11 millions de francs
constaté en 1997 serait déduit des coûts de la mission de
navigation aérienne.
Sans doute conviendrait-il d'améliorer ce mécanisme, qui peut
concerner des montants bien plus importants, en affectant aux sommes qu'il
concerne un taux d'intérêt représentatif du coût
d'opportunité que l'immobilisation de ces montants suppose.
Une deuxième difficulté constamment relevée concerne le
sort des
créances impayées
. En les intégrant
dans la base de calcul des coûts de la navigation aérienne,
l'administration choisit de prélever auprès des "
bons
payeurs
" des sommes représentatives, par définition, de
coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement dit, une partie, certes
minime, du tarif des redevances apparaît, non pas comme la contrepartie
d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la conséquence d'un
mécanisme de solidarité collective entre les usagers. Cette
option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de calcul des
redevances rappelées par le juge administratif, pourrait constituer,
pour l'administration, un élément désincitatif à un
recouvrement diligent de créances auprès des mauvais payeurs.
Elle devrait être abandonnée.
B. ... ABOUTIT À UNE IMPASSE DE FINANCEMENT
Il
existe d'abord un écart significatif -734 millions de francs- entre
les coûts de la mission de navigation aérienne et les coûts
facturés via les redevances. Cet écart provient pour l'essentiel
des exemptions et exonérations, pour 708 millions en 1999, soit
10,3 % de l'assiette totale des coûts.
On peut en déduire le tableau suivant qui récapitule les
coûts de la mission de navigation aérienne en 1999 en distinguant,
par catégories, les coûts facturables par redevance et les
coûts non facturables.
Distinction entre les coûts finançables par
redevances et les
coûts non finançables par redevantes
(en millions de francs)
|
Catégories |
Facturables par redevances |
Non facturables par redevances |
|
Charges incorporables |
4.614,2 |
529,8 |
|
Coûts calculés |
1.298 |
149 |
|
Coûts supplétifs |
261,8 |
29,2 |
|
TOTAL |
6.174 |
708 |
S'il
apparaît justifié de réduire les coûts
associés à ces prestations pour calculer les coûts
facturantes par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces
coûts n'existent plus " ipso facto ".en réalité,
ils subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.
Un autre écart minime par nature
doit être
signalé
entre l'assiette facturée aux usagers et les
prévisions de recettes des redevances
. Cet écart, de
35 millions en 1999, découle d'un décalage temporel entre
facturation et enregistrement des recettes au tournant des années
budgétaires dans lesquelles s'inscrit l'exercice retracé en loi
de finances.
Mais, il y a plus grave : le système de financement par
redevances ne garantit en effet aucunement l'équilibre entre les
recettes et les charges budgétaires d'un exercice donné.
A supposer même, ce qui, compte tenu de l'expérience de la
" vie contentieuse " du BAAC est une hypothèse importante,
que les recettes de coûts soient correctement calculées, un
décalage important peut exister entre les recettes facturables et les
dépenses budgétaires.
III. FACE À LA VULNÉRABILITÉ DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE, VOTRE COMMISSION A DESSINÉ DES SOLUTIONS
Les
difficultés juridiques auxquelles se trouve confronté le
financement des activités de la DGAC, les problèmes financiers
qui en découlent et une volonté de promouvoir des solutions
transparentes et solides ont été pris en compte par la commission
des finances.
Le gouvernement propose enfin une voie conforme dans son principe aux
recommandations de votre commission. Mais, il faut approfondir la
réforme proposée.
A. LA FRAGILITÉ DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE
1. Aspects juridiques
a) Qu'est-ce qu'un budget annexe ?
L'article 20 dispose que "
les opérations financières de
services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité
morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des
biens ou rendre des services
donnant lieu au paiement de prix, peuvent
faire l'objet de budgets annexes
."
La formule du budget annexe, exception aux principes d'universalité et
d'unité budgétaire et à son corollaire le principe de
non-affectation, permet donc
deux formes d'affectation distinctes
:
l'affectation directe de certaines recettes à certaines
dépenses ;
l'affectation par procédure particulière.
Cette deuxième catégorie d'affectation est
décidée par voie réglementaire dans les conditions
prévues à l'article 19 de l'ordonnance.
Ce dernier article
précise que
les procédures particulières d'affectation
sont la procédure de fonds de concours et la procédure de
rétablissement de crédits.
Des définitions précises de ces procédures sont
données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les
procédures particulières d'affectation et, par conséquent,
l'entorse qu'elles apportent au principe général de
non-affectation des recettes. Il va de soi que l'actuelle taxe de
sécurité et de sûreté, comme d'ailleurs toute autre
taxe venant s'y substituer, n'entre pas dans ce cadre réservé, on
le sait, aux ressources non fiscales.
Un problème majeur avait été mis en
évidence par votre commission, celui de l'interprétation à
donner aux termes de l'article 21 de l'ordonnance organique.
Celui-ci précise que "
les budgets annexes comprennent, d'une part,
les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les
dépenses d'investissement et les ressources spéciales
affectées à ces dépenses".
En fixant le contenu et la structure des opérations
budgétaires retracées par un budget annexe, il semblait que
l'article 21 jetait les principes à partir desquels on pouvait
définir le champ de l'affectation directe de recettes à certaines
dépenses ouvert par la formule du budget annexe.
Suivant cet article, deux types de ressources semblaient, seules,
pouvoir être affectées au BAAC : des ressources d'exploitation et
des ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces
ressources n'étant donnée par le texte, il fallait tenter une
exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre
ce que peuvent être ces ressources. Au terme de cette exploration, les
conclusions suivantes s'imposaient.
L'article 20 mentionné plus haut invite à considérer que
les recettes d'exploitation visées par l'article 21 sont les
recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix
censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux
bénéficiaires des prestations de la DGAC soit, pour l'essentiel,
les recettes tirées des redevances.
Cette interprétation est confortée par l'accolement des termes
"d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour le budget
général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun
élément de précision. De plus, le texte concernant les
budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où,
pour le budget général, sont visées les dépenses
ordinaires.
On peut constater que le lexique des budgets annexes diffère donc de
celui du budget général et trouver cette situation logique dans
la mesure où les budgets annexes retracent les opérations
financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations
"donnant lieu au paiement d'un prix", ce que ne fait pas le budget
général.
On peut conclure que les recettes d'exploitation du BAAC sont
principalement les redevances de navigation aérienne, d'autres
ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y
être ajoutées comme des recettes issues des autres prestations de
service.
Dans cette acception, le concept de recettes d'exploitation diffère
profondément de celui de recettes de fonctionnement. Il s'agit en effet
d'un concept économique et non d'un concept purement comptable.
Cette lecture du texte de l'article 21 de l'ordonnance n'est pas la seule
mais elle paraît plus heureuse que celle qui considérerait comme
d'étroits synonymes les termes "recettes d'exploitation" et "recettes de
fonctionnement".
En effet, si cette dernière interprétation purement juridique
devait être privilégiée, les recettes d'exploitation ne
pourraient couvrir aucune des charges d'investissement du budget annexe.
Celles-ci devraient toutes être financées à partir des
"ressources spéciales" visées par l'article 21 de
l'ordonnance. Dans cette hypothèse, les deux sections du budget annexe,
la section d'exploitation et celle des opérations en capital, devraient
être, chacune, équilibrées par des recettes propres sans
possibilité de transfert d'une section à l'autre.
Mais, il s'ensuit que ni des recettes purement fiscales ni des ressources
d'emprunt ne sauraient être assimilées à des recettes
d'exploitation.
Par conséquent ces recettes ne pouvant être
considérées comme des recettes d'exploitation ne sauraient, au
terme de l'article 21 de l'ordonnance organique, couvrir les
dépenses d'exploitation du BAAC, c'est-à-dire les dépenses
liées à la mission de navigation aérienne alors que, dans
la réalité, elles y contribuent.
Le même écueil se retrouve du côté des
dépenses : que sont les dépenses d'exploitation du budget
annexe ?
L'article 21 de l'ordonnance distingue clairement les dépenses
d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles
dépenses peuvent figurer à un budget annexe
2(
*
)
.
Ce faisant, l'ordonnance apporte plus de confusion que de clarté
puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses
d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser
que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des
dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne.
Dans cette hypothèse, les dépenses d'investissement devraient
n'être financées que par les ressources spéciales
qu'évoque l'ordonnance.
On sait bien qu'il n'en est rien -v. supra- et que, si les crédits
budgétaires d'investissement doivent être distingués des
dépenses d'exploitation, celles-ci sont néanmoins tributaires
pour partie des dépenses d'investissement.
En bref, la notion de dépenses d'exploitation devrait être
distinguée de celle de dépenses de fonctionnement : pour la
cerner, il faut ajouter aux dépenses de fonctionnement liées au
service offert aux usagers les charges des opérations en capital qui
concourent à rendre possible l'exploitation du service rendu aux
usagers.
Une autre interprétation qui retiendrait l'idée
d'équivalence entre dépenses d'exploitation et dépenses de
fonctionnement serait ruineuse pour le budget annexe. On sait que,
dans la
pratique, la part des recettes dites d'exploitation qui excède les
besoins de fonctionnement courant du BAAC, est virée en recette de la
section d'investissement. Si une conception des recettes d'exploitation tendant
à les assimiler aux recettes de fonctionnement courant devait
prévaloir les principes d'affectation posés par l'article 21 de
l'ordonnance devraient interdire cette pratique
qui reviendrait à
affecter à des dépenses d'investissement d'autres ressources que
les ressources spéciales mentionnées par l'ordonnance.
Face à une lecture purement juridique des budgets annexes,
l'interprétation juridique et économique qu'on propose de retenir
conduit à ceci que, les dépenses d'exploitation seraient
constituées de l'ensemble des coûts d'exploitation du service de
la navigation aérienne et les recettes d'exploitation, des redevances et
autres recettes directement tirées de l'exploitation du service.
Ce n'est pourtant pas cette voie qu'à suivie le Conseil Constitutionnel
dans sa décision sur la loi de finances pour 1998.
Par cette décision, le Conseil a affirmé le principe
d'universalité des budgets annexes. Il en a conclu que les ressources
fiscales affectées au budget annexe n'avaient pas à être
affectées à une dépense plutôt qu'à une autre
et qu'elles pouvaient ainsi sans contrarier la Constitution ni l'ordonnance
organique concourir aux conditions de l'équilibre général
du budget annexe.
On observera que cette décision a pour effet d'atténuer
considérablement la portée de l'article 21 de l'ordonnance
organique qui semblait, par dérogation aux principes rappelés par
le Conseil et à la règle de non affectation posée par
l'article 18 de la même ordonnance, articuler des règles
d'affection de recettes à certaines dépenses.
Il est bien possible que le Conseil en négligeant une disposition
spéciale au profit d'une référence à des
règles d'ordre général ait souhaité neutraliser un
article qui, à l'évidence, relève d'une conception un peu
vague et est entaché d'une rédaction plutôt floue et
ambiguë.
Il n'empêche que la décision du Conseil, simplificatrice, a pour
effet de réduire la spécificité des budgets annexes et, au
fond, d'atténuer également la portée de l'article 20 de
l'ordonnance.
Il sera sans doute utile à l'avenir d'apporter quelques
précisions au texte de l'article 21 de l'ordonnance
organique.
b) De quelques compromis peu satisfaisants
C'est peut-être parce qu'il a été conscient de ce
problème que le Conseil s'est attaché à commencer à
régler
une difficulté considérable sur le plan des
principes.
On sait que le budget annexe de l'aviation civile abrite des opérations
qui n'ont pas vocation à y être retracées et reçoit,
du coup, des financements qui ne devraient pas lui être affectés.
Ce problème lassant avait été perçu lorsque le
BANA
3(
*
)
avait été
transformé en BAAC.
Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute
Assemblée avait considéré que :
"
Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en
ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports,
ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des
services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine
le législateur a créé la taxe définie à
l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces
activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en
personnel que des charges financières,
qu'une part très faible
de l'ensemble de l'activité
de la direction générale
de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ;
il s'ensuit
que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction
générale les conditions définies à
l'article 20 resteraient remplies
; par suite, il est loisible au
législateur de créer un budget annexe pour les opérations
financières de la direction générale de l'aviation civile
correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de
décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de
sûreté sur les aéroports seront affectées à
ce budget".
Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter
complètement la conviction.
La Haute Assemblée se référait en effet à
l'article 20 de l'ordonnance et négligeait l'article 21.
Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire,
même si le choix de conférer à l'adverbe "essentiellement"
le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus
philosophique de "naturellement" peut être contesté,
le
défaut de référence à l'article 21,
décidément peu prisé par nos juristes, posait
problème
.
Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le
budget annexe ne peut être assimilée soit à une
dépense d'exploitation, soit à une dépense
d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces
dépenses ne peuvent donc être retracées par le budget
annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de
l'ordonnance.
Il y a sans doute une contradiction entre cet article 21 et
l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en
privilégiant celui-ci plutôt que celui-là, comme le Conseil
Constitutionnel l'a, semble-t-il, plus récemment, fait. Ce compromis peu
satisfaisant n'a pas réglé toutes les difficultés.
Depuis, le problème est resté pendant et s'est trouvé
aggravé par l'ampleur prise par la part des dépenses
régaliennes dans le budget annexe et par celle du financement
trouvé dans les taxes affectées à ce budget.
Sur ce sujet, il faut souligner que, dans son avis, le Conseil d'Etat avait
considéré que ses observations ne pouvaient valoir que pour
autant que les activités autres que de prestations de service conservent
une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et
que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part
très faible des recettes du budget.
Votre rapporteur avait fait valoir que tel n'était plus le cas et
que, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des
recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.
Il avait ajouté qu'on ne pourrait "sauver" l'affectation à
ce budget annexe des taxes qu'en considérant celles-ci comme appartenant
à la catégorie de ces ressources spéciales que vise
l'article 21 de l'ordonnance organique.
Mais, il avait précisé alors que son produit devrait être
affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin
d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe
puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes
destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service
faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".
La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998
allait globalement confirmer le bien-fondé des observations de votre
rapporteur en indiquant que, de la combinaison des articles 20 et 21 de
l'ordonnance organique, il résultait "
que, pour l'essentiel, les
recettes des budgets annexes doivent être constitués de
rémunérations pour services rendus et que la part des ressources
fiscales qui leur sont affectées doit demeurer réduite
". Le
Conseil devait conclure que tel était encore le cas.
Mais, le rappel
des principes a été compris par chacun comme une sorte de mise en
garde devant le renforcement d'un risque constitutionnel
substantiel.
2. Aspects financiers
La
combinaison de la montée en charge des dépenses
d'intérêt général inscrites au budget annexe de
l'aviation civile, des contraintes de financement associées au
régime juridique des redevances et de l'existence d'un plafond,
juridique mais aussi économique, sous lequel il faut contenir la
fiscalité spécifique affectée au BAAC a
débouché sur une dérive de l'endettement de ce budget
annexe.
Celle-ci se traduit par une évolution préoccupante des
dépenses d'amortissement financier supportées par le BAAC. Ces
dépenses correspondent au remboursement en capital des dettes du BAAC.
Leur progression est considérable : de 17,6 % l'an dernier, elle
passe à 33,8 % cette année et cette charge
s'élève à 446,2 millions de francs. Cette tendance au
terme de laquelle les dépenses d'amortissement constituent la
catégorie de dépenses la plus dynamique du budget annexe
reflète l'endettement passé.
Le tableau qui suit retrace la progression du capital restant dû au
31 décembre de chacune des dernières années connues.
(En millions de francs)
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
1.852,9 |
1.668,9 |
1.861,3 |
2.439,4 |
3.098,1 |
3.798,8 |
4.507,8 |
De
1992 à 1998, l'endettement net aura été multiplié
par plus de 2,4. En dépit d'une forte progression des remboursements,
l'endettement nouveau qui se situait autour du milliard de francs par an se
traduirait par une situation de dette alarmante. 1999 traduit une inflexion
avec un niveau d'emprunt de 830 millions de francs. Mais, son
caractère durable est douteux puisqu'elle est complètement due
à des produits exceptionnels -la vente d'un ensemble immobilier- pour
125 millions de francs et qu'elle s'inscrit dans un contexte de
réduction des investissements qui ne sera pas durable -voir
ci-dessous.
Toute tension sur les taux d'intérêt exercerait un effet à
la hausse des charges d'intérêt compte tenu de la portée du
stock de dettes contractées à taux variable. Elle se traduirait
en outre par un renchérissement des nouveaux emprunts qui, avec un
décalage, exercerait le même effet.
En outre, à terme, les charges d'amortissement financier annuelles
tendent vers le niveau d'endettement supplémentaire contracté
chaque année, soit 1 milliard de francs.
L'évolution enregistrée de ce point de vue depuis 1992 rend
partiellement compte de ce phénomène.
Evolution des charges d'amortissement
(en millions de francs)
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
174,9 |
183,9 |
187,7 |
261,9 |
252,3 |
283,5 |
333,5 |
446,2 |
De 1992 à 1999, ces charges sont multipliées par 2,5. Sans que l'échéance puisse être précisément établie puisqu'elle dépendra des mesures d'étalement des amortissements, la dérive vers un niveau de charges de 1 milliard de francs est en cours. Elle exercera un fort effet d'éviction sur les investissements physiques de la DGAC qu'on commence à percevoir cette année.
Il faut donc réfléchir à un système financier différent, ce qui posera peut-être la question d'ensemble de l'organisation budgétaire des activités de la DGAC.
B. LES SOLUTIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION
Au-delà de ces problèmes juridiques, il faut bien
reconnaître que
le
versement indifférencié du
produit d'une taxe au BAAC n'est pas satisfaisant sur le fond
.
La sûreté du transport aérien doit être une
priorité
compte tenu des graves enjeux qui s'y attachent tant pour
les passagers que pour la Nation. Or, le programme de sûreté ne
bénéficie que médiocrement des produits de la taxe
versée au BAAC et dont le régime est sans cesse modifié.
Son utilisation à des usages alternatifs prive ce programme des
financements nécessaires.
Instituée en 1987, au taux de 5 francs par passager pour les vols
internationaux et de 3 francs par passager pour les vols commerciaux
domestiques, la taxe de sûreté est devenue, en 1992, ce qu'elle
est aujourd'hui : la taxe de sécurité et de
sûreté.
Entre-temps, son tarif avait été doublé en 1990.
En son temps, la commission des finances avait exprimé les plus grandes
réserves sur la transformation opérée en 1992, craignant
un certain mélange des genres. En effet, la décision alors prise
conduisait à ce que la taxe désormais prélevée
cesse de ne financer que ce pourquoi elle avait été
créée, à savoir la mise en place d'équipements
servant à assurer la sûreté dans les aéroports.
L'évolution ultérieure de la taxe devait confirmer le
bien-fondé de ces alarmes. Le produit de la taxe a
considérablement augmenté. Il est passé, entre 1987 et
1995, de 62 à 652,5 millions de francs, soit plus qu'un
décuplement. Cette tendance s'est poursuivie ces dernières
années à mesure que des relèvements de son taux
étaient proposés.
Produit estimé de la taxe de sécurité et de sûreté
(en millions de francs)
|
1996 |
1997 |
1998 |
Ecarts |
|
728,6 |
848 |
1.182,8 |
+ 454,2 |
En deux
ans, entre 1996 et 1999, le produit de la taxe s'est accru de 62,3 %. Peu
de prélèvements obligatoires paraissent aussi dynamiques. Les
investissements réalisés en matière de sûreté
n'ont, loin s'en faut, pas évolué parallèlement et sont
très inférieurs au niveau atteint par les recettes issues de la
taxe.
C'est en fait l'équilibre financier du budget annexe qui a
nécessité principalement l'alourdissement de cet
élément de fiscalité.
Cette situation traduit une dilution des actions destinées à
améliorer la sûreté du transport aérien. Or, ces
actions devraient constituer une priorité.
C'est pourquoi votre rapporteur suggère tous les ans, malgré
les refus des différents ministres, que le gouvernement, qui en a seul
le droit, prenne l'initiative d'isoler les dépenses devant concourir
à la sûreté aéroportuaire en créant un fonds
spécial voué à cela
.
On rappelle que les propositions de votre commission suggéraient que ce
fonds soit financé partiellement par une taxe de sûreté et
partiellement par une contribution du budget général. Celle-ci
devait manifester l'engagement financier de la collectivité nationale au
service d'une cause qui la concerne, puisqu'elle dépasse la seule
collectivité des usagers du transport aérien. Il était
précisé que ce fonds devait contenir un chapitre destiné
au financement des équipements et un chapitre regroupant des moyens
servant au soutien du fonctionnement des systèmes.
De cette réforme, votre commission attendait qu'elle apporte une
clarification bien nécessaire qui permettrait à l'Etat d'afficher
sans détours sa volonté de conduire une politique volontaire
d'amélioration de la sûreté aéroportuaire.
Votre commission ajoutait qu'elle :
"permettrait, en outre, d'éviter
certaines dérives actuellement constatées, au terme desquelles
les exploitants d'aéroports lèvent des redevances
destinées à financer des équipements de
sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des
initiatives.
Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour
services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des
dépenses qui sont effectuées essentiellement dans
l'intérêt général des usagers du transport
aérien, des populations survolées et, au fond, de la
collectivité nationale toute entière.
Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la
sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence,
une action coordonnée et des solutions financières
réalistes.
Que n'a-t-elle alors été entendue !
Il faut alors se réjouir que le gouvernement, sous la contrainte des
juges malheureusement et non pas, semble-t-il, du fait d'une attention
particulière portée aux sages recommandations du Sénat,
s'inscrive enfin dans la démarche constamment souhaitée par votre
Haute Assemblée.
Le gouvernement propose en effet une extension du compte d'affectation
spéciale n° 902-25 intitulé "Fonds de
péréquation des transports aériens" (FPTA).
Ce fonds, créé par l'article 46 de la loi de finances pour
1995 afin de financer les déficits d'exploitation de certaines lignes
aériennes dites "d'aménagement du territoire" prendrait une autre
dénomination et s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention
pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA).
Le FIATA continuerait à assumer cette dernière charge mais il
serait en outre appelé à financer :
a) les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital
concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la
sûreté, à l'exception des dépenses de
personnel ;
b) les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de
sécurite-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le
péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des
contrôles environnementaux ;
c) les frais de gestion ;
d) les restitutions des sommes indûment perçues ;
e) les dépenses diverses ou accidentelles.
Le FIATA serait financé au moyen d'une part du produit d'une taxe
d'aviation civile (TAC) qui se substituerait à la taxe de
sécurité et de sûreté.
On n'entrera pas ici dans le détail du projet du gouvernement mais
quelques observations générales doivent être faites.
L'idée d'un fonds budgétaire voué à abriter
les dépenses d'intérêt général liées
au réseau aéroportuaire peut être approuvée dans son
principe.
La fusion des interventions du FPTA dans le FIATA présente le
risque d'un certain mélange des genres. Il faut donc vérifier
l'ampleur de ce risque.
Le recours à un compte d'affectation spéciale pour traduire
la politique d'intervention dans les aéroports au titre des exigences
liées à des motifs d'intérêt général
n'est envisageable qu'à la condition que lesdites interventions puissent
bénéficier d'un financement conforme à nos principes
généraux par ce truchement. Or, le Sénat est
attaché à ce que certaines dépenses, les dépenses
de sûreté destinées à prévenir les actes de
malveillance commis contre la Nation, soient financées par une
contribution générale. Les règles de l'ordonnance
organique -article 25- s'opposent à ce que les versements du budget
général dépassent 20 % des ressources d'un compte
d'affectation spéciale (CAS).
Loger les dépenses d'intérêt général dans un
CAS implique donc que 80 % des ressources soient trouvées ailleurs
que dans une contribution du budget général. C'est le maintien
d'une fiscalité spécifique qui résulte de cette
règle. Une solution alternative doit alors être recherchée.
L'objet du FIATA resterait ainsi réduit, par
nécessité. C'est une solution décevante alors que
l'occasion se présente de réformer en profondeur le financement
des missions d'intérêt général liées à
l'exploitation des aéroports.
Le fonds spécial que votre commission appelle de ses voeux ne
pouvant revêtir l'habit d'un compte d'affectation spéciale qu'au
prix d'un maintien problématique d'un financement spécifique de
missions de souveraineté, une rebudgétisation de telles missions
doit être envisagée. A ce sujet, une incidente doit être
faite à propos du d) visant les dépenses du FIATA
constituées des restitutions des sommes indûment perçues.
Ce d) renvoie aux sommes que pourrait devoir acquitter l'Etat concédant
du fait de la garantie des déséquilibres financiers des
concessions aéroportuaire. Il n'apparaît pas entièrement
cohérent de faire financer par la TAC de telles dépenses.
Cela illustre les confusions auxquelles on s'expose en recourant à des
débudgétisations systématiques mais mal
ordonnées.
CHAPITRE II
UNE VALIDATION ACCEPTÉE "DU BOUT
DES LÈVRES"
Les
validations législatives sont soumises à deux types de
conditions. Le Conseil Constitutionnel veille à leur conformité
à la Constitution. Mais, l'intervention du Conseil suppose remplie une
autre condition primordiale, la volonté du législateur d'adopter
la validation.
A cet égard, la considération d'importants enjeux financiers,
mais aussi une volonté de sagesse, ont inspiré les travaux de la
commission des finances. Celle-ci a en outre pris note des projets de
réforme du financement de certains coûts liés à
l'exploitation des plates-formes aéroportuaires.
Le gouvernement a, en effet, présenté une refonte des modes de
financement des dépenses d'aviation civile assortie d'une réforme
de leur imputation budgétaire.
Cet ensemble de mesures sera examiné à l'occasion du vote du
projet de loi de finances pour 1999. Aussi, votre rapporteur se
contentera-t-il, à ce stade, d'en faire une présentation simple
avec quelques observations d'étape pour ouvrir un débat qui
demande à être enrichi et qui doit déboucher sur une
réforme entièrement cohérente.
I. UNE VALIDATION À SITUER DANS SON CONTEXTE
Les enjeux financiers du dossier sont importants. Un refus de validation supposerait de dégager des financements alternatifs dans des conditions difficiles. En outre, le gouvernement a introduit une réforme des modalités de financement de certaines dépenses liées à l'exploitation des aéroports. Ce fait nouveau n'est pas à négliger. Il importe, au contraire, d'en faire une analyse précise et d'en tirer les conséquences en proposant un système plus cohérent qe celui introduit par le gouvernement.
A. LES PROBLÈMES FINANCIERS
La
validation demandée comporte des enjeux financiers très
importants qu'il n'est pas possible de préciser entièrement
puisque leur montant est dépendant d'hypothèses peu
maîtrisables.
Il faut d'abord essayer de cerner qui devrait supporter "in fine" les
coûts d'une non validation.
C'est chose aisée s'agissant de la RSTCA dont on sait qu'elle constitue
l'une des principales ressources du budget annexe de l'aviation civile
géré par l'Etat à travers la direction
générale de l'aviation civile (DGAC).
L'affaire est plus complexe s'agissant des redevances perçues par les
aéroports. En ce cas, c'est "a priori" chacun des aéroports dont
les décisions prises en la matière auraient été
annulées qui devrait rembourser les sommes indûment
perçues. Mais, une éventualité existe, confortée
par les déclarations de certains gestionnaires, qui verrait ceux-ci se
retourner en garantie contre l'Etat.
Le sort d'une telle démarche est, bien sûr, incertaine, mais le
risque existe, soit que les gestionnaires mettent en cause la
responsabilité de l'Etat, soit qu'ils dénoncent les concessions
et demandent à l'Etat d'en assumer les pertes.
De surcroît, confrontés à des difficultés
financières sérieuses, les gestionnaires d'aéroports
pourraient se tourner vers leurs financeurs de proximité, les
collectivités locales qui ont pris l'habitude de conforter des
situations financières dégradées.
Il faut ensuite tenter d'évaluer les sommes qui pourraient être
répétées.
S'agissant de la RSTCA, les évaluations fournies renvoient à un
montant d'indu de l'ordre de 50 millions de francs par an, soit une somme
total de l'ordre de 460 millions de francs compte tenu de la
période à rembourser et d'hypothèses de taux.
Trop-perçus au titre de la RSTCA
(en millions de francs)
|
|
Trop perçu SSIS |
Trop perçu GTA |
Total trop perçu pour l'exercice |
Trop perçu actualisé à fin 1999 |
(Dont intérêts sur trop perçu) |
|
1991 |
14,0 |
38,4 |
52,3 |
86,3 |
33,9 |
|
1992 |
17,7 |
39,4 |
57,0 |
85,7 |
28,7 |
|
1993 |
18,4 |
39,6 |
58,0 |
78,9 |
20,9 |
|
1994 |
22,3 |
39,8 |
62,1 |
78,0 |
15,9 |
|
1995 |
23,0 |
6,7 |
29,8 |
35,3 |
5,6 |
|
1996 |
22,9 |
8,0 |
30,9 |
34,4 |
3,5 |
|
1997 |
27,8 |
7,1 |
34,9 |
37,4 |
2,5 |
|
7 mois 1998 |
18,7 |
4,2 |
22,9 |
23,7 |
0,8 |
|
TOTAL |
164,8 |
183,2 |
348,0 |
459,8 |
111,8 |
S'agissant des redevances aéroportuaires, l'estimation
est
plus complexe. D'abord, les sommes à rembourser dépendent de
l'introduction, cas par cas, de contentieux.
Ensuite, compte tenu de la qualité moyenne des comptabilités et
des difficultés à établir comment les coûts sont
imputés et financés, il est parfois difficile d'identifier les
sommes en jeu.
A partir d'une approximation, l'évaluation des coûts des missions
en cause en 1999, on peut estimer à 1 milliard par an la somme
globalement due par les aéroports. A partir de là, la question se
pose de savoir combien d'années devront être
répétées. Quelque peu indifférente pour ce qui
concerne la sûreté dont les aéroports n'ont commencé
à assumer les coûts que, récemment, à partir de
1996, elle est plus significative pour les charges de SSIS estimées en
1999 à 414 millions de francs. Si la prescription quadriennale
n'était pas applicable, d'autres prescriptions plus longues seraient
retenues, ce qui alourdirait d'autant la "facture". En bref, ce chiffre
étant sujet à caution, une somme globale de plus de
2 milliards pourrait être en cause. Une précision importante
doit être énoncée : cette somme doit être
ventilée entre les différents aéroports, à supposer
qu'ils soient les débiteurs effectifs, si bien que l'atteinte aux
intérêts financiers résultant d'une non validation doit
être appréciée au cas par cas, en fonction des sommes dues
et de la situation financière des différentes plates-formes.
En toute hypothèse, les sommes globales en jeu sont
considérables.
Un troisième élément de problématique
financière doit être abordé
. Il est constant que les
débiteurs des sommes à rembourser en cas de non validation ont
financé les coûts des missions assumées par eux. Il ne leur
est pas reproché de l'avoir fait ; il leur est reproché de
l'avoir mal fait. Cette malfaçon, on l'a dit, aurait pu et du être
évitée si l'on avait suivi les sages conseils de votre commission
des finances. Mais, exposer les débiteurs à des remboursements
effectifs reviendrait à les appauvrir pour avoir exercé des
responsabilités réelles et utiles, qui ne leur incombaient pas,
par de mauvais moyens.
Ce serait évidemment un peu choquant, même si la validation qui
nous est demandée implique de renoncer, pour le passé, à
des solutions toujours réclamées et qu'il faut promouvoir pour
l'avenir.
En effet, en validant les arrêtés et décisions en cause,
tout se passe comme si une redevance assise sur les passagers pouvait
constituer une source de financement de missions d'intérêt
général admissible.
Ce n'est évidemment pas l'intention de votre commission qui souhaite
seulement "purger" le passé et a pris note de l'intention du
gouvernement de corriger son système à l'avenir.
Votre commission souligne, à ce stade, qu'elle souhaite très
vivement que le gouvernement la suive dans ses propositions
d'amélioration du système qu'il propose pour l'avenir.
En revanche, il faut dénoncer une idée fausse selon laquelle, en
l'absence de validation, les compagnies à qui seraient reversées
les sommes indues s'enrichiraient sans cause. Juridiquement, ce n'est en effet
pas à elles qu'un service a été rendu, mais à la
satisfaction de l'intérêt général. En revanche, il
ne serait pas réaliste de nier qu'elles ont
bénéficié concrètement des missions dont seul le
financement est contesté. En langage économique, on dirait
qu'elles ont bénéficié des externalités positives
de la production d'un bien public, en l'espèce la sûreté et
la sécurité.
B. L'INSTAURATION D'UNE TAXE D'AÉROPORT
Afin de
remédier aux difficultés posées par le financement des
missions d'intérêt général assumées par les
gestionnaires d'aéroports à travers les redevances perçues
par eux, le gouvernement propose de créer une taxe d'aéroport.
Il faut rappeler, à nouveau, que votre commission des finances avait,
dans son rapport sur la loi de finances 1998
4(
*
)
stigmatisé ces manières dans les termes suivants :
"
Il permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives
actuellement constatées, au terme desquelles les exploitants
d'aéroports lèvent des redevances destinées à
financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place
dans un contexte de dispersion des initiatives.
Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour
services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des
dépenses qui sont effectuées essentiellement dans
l'intérêt général des usagers du transport
aérien, des populations survolées et, au fond, de la
collectivité nationale toute entière.
Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la
sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence,
une action coordonnée et des solutions financières
réalistes
."
1. Présentation du projet
Le
dispositif proposé
qui s'appliquerait à compter du
1er avril 1999, consiste à classer les aéroports dont le
trafic dépasse les 1.000 passagers embarqués ou
débarqués en cinq grandes catégories en fonction du nombre
de passagers traités. Le tarif de la taxe serait échelonné
en fonction des cinq catégories d'aéroports ainsi
définies. En outre, il serait fixé par référence
à une fourchette.
Les classes d'aéroports et les limites de chacune des fourchettes
seraient fixées comme suit :
|
Classe |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
|
Trafic de l'aérodrome ou du système aéroportuaire en total des passagers, embarqués ou débarqués |
à partir de 10.000.001 |
de 4.000.001 à 10.000.000 |
de 400.001 à 4.000.000 |
de 50.001 à 400.000 |
de 1.001 à 50.000 |
|
Tarifs par passager |
de 16 à 20 F |
de 8 à 17 F |
de 17 à 32 F |
de 32 à 65 F |
de 65 à 99 F |
Le
dispositif proposé s'articule autour d'une
répartition des
rôles entre le législateur et l'exécutif.
Le législateur est appelé à fixer les dispositions
concernant l'assiette, le débiteur de la taxe, à préciser
les règles de détermination de son taux et à
aménager les responsabilités en matière de recouvrement.
Mais, c'est l'exécutif qui est chargé de fixer, par
arrêté, la liste des aéroports en fonction des
catégories définies par le législateur et le tarif
précis applicable pour chaque aéroport.
S'agissant de l'assiette
, il est prévu que la taxe s'applique au
nombre de passagers embarqués par un transporteur aérien sur
l'aéroport à l'exception :
des "professionnels" embarqués ;
des enfants de moins de deux ans ;
des passagers en transit direct repartant sans changement d'avion avec le
même numéro de vol qu'à leur arrivée ;
des passagers victimes d'un atterrissage forcé en raison
"d'incidents techniques ou de conditions atmosphériques
défavorables".
En outre, l'application de la taxe n'est exigible que pour les vols
commerciaux. Ne sont pas considérés comme tels :
les évacuations sanitaires d'urgence,
les vols locaux au sens du 2 de l'article premier du
règlement CEE n° 2407/92 du 23 juillet 1992.
S'agissant des règles concernant le débiteur et le
recouvrement de la taxe,
il est prévu que la taxe soit due par les
entreprises de transport aérien public et qu'elle s'ajoute au prix
acquitté par le passager.
Le recouvrement serait à la charge des comptables du budget annexe de
l'aviation civile sauf pour les établissements publics nationaux
dotés d'un comptable public. Dans ce cas, c'est à ce comptable
qu'incomberait la charge du recouvrement. Chaque mois, les transporteurs
adresseraient une déclaration mentionnant le nombre des passagers
embarqués le mois précédent et accompagnée du
paiement de la taxe due.
Les contrôles et les sanctions sont précisés, par
référence pour les uns, au texte organisant la taxe d'aviation
civile, et pour les autres à l'article 1729.
Le gouvernement aura la responsabilité de fixer le tarif de la taxe
par aéroport
. Cette compétence est doublement
encadrée :
par les limites de la fourchette applicable à chaque
catégorie d'aéroports qui sont fixées par le
législateur ;
et par l'édiction de principes devant guider l'exécutif
dans son choix final.
Il est ainsi précisé que le tarif est fonction du coût sur
l'aérodrome des services de sécurité-incendie-sauvetage,
de lutte contre le péril aviaire et de sécurité, ainsi que
des mesures effectuées dans le cadre des contrôles
environnementaux. Une importante précision supplémentaire est
apportée, relative à la façon dont ce coût doit
être apprécié. Il est indiqué qu'il l'est à
partir des prestations assurées en application de la
réglementation en vigueur et de l'évolution prévisible des
coûts.
2. Observations d'étape
Les observations qui suivent n'ont pas d'autre vocation que d'introduire un débat qui devra être enrichi avant l'examen du dispositif dans le cadre de la discussion budgétaire pour 1999.
a) Observations diverses
Le texte
présenté par le gouvernement suscite quelques observations sur le
détail de sa rédaction et quelques questions quant à sa
traduction concrète.
S'agissant du détail de la rédaction, on peut regretter
quelques choix malheureux.
On peut d'abord s'interroger sur un défaut
d'homogénéité entre le critère d'appartenance des
aéroports aux différentes catégories définies par
le texte -le nombre des passagers embarqués et débarqués-
et l'assiette de la taxe -le nombre de passagers embarqués. Comme le
tarif de la taxe est "construit" pour couvrir les coûts des missions
qu'elle est appelée à financer, cette dichotomie n'a pas de
justification évidente.
Le choix d'asseoir la taxe sur les passagers
embarqués
sur
l'aéroport est, quant à lui, plus discutable et n'est
probablement pas entièrement neutre. Un choix alternatif aurait pu
être fait d'asseoir la taxe sur les passagers embarqués et
débarqués. Il apparaît en effet que les missions à
financer concernent, de la même, manière, l'une et l'autre
catégories de passagers.
S'agissant des passagers exemptés
, on doit d'abord observer que
si l'on suit la logique du dispositif proposé, l'exemption des passagers
en transit direct ne va pas de soi. Si le système avait une vocation
nationale, on pourrait certes la comprendre comme un moyen d'éviter une
cascade d'impositions. Mais, comme il a vocation à financer chaque
aéroport, cette considération trouve mal sa place, même si
elle a pour effet d'éviter de pénaliser le fonctionnement des
"hubs".
L'exemption accordée aux passagers victimes de circonstances
exceptionnelles est, quant à elle, parfaitement admissible. Mais, la
rédaction choisie est malheureuse car trop limitative. Quel serait le
sort des passagers reprenant leur vol après un détournement
terroriste ou simplement parce que l'aéroport théorique de
destination serait momentanément fermé pour une cause non
atmosphérique et indépendante de la technique ? Il ne
bénéficierait pas d'une exonération qu'il entre
sûrement dans l'intention du législateur de lui accorder. Il faut
donc simplifier la rédaction et se référer au cas "des
passagers reprenant leur vol après un atterrissage causé par la
survenance d'un cas de force majeurs".
S'agissant du texte du II qui précise que la taxe s'ajoute au prix
acquitté par le passager, la formule retenue n'est pas
satisfaisante
. En matière d'impôts indirects, comme pour les
autres impôts, ce qui compte dans la définition d'une taxe, c'est
de déterminer son assiette, son taux et son fait
générateur.
Le fait générateur de la taxe d'aéroport sera la
délivrance gratuite ou onéreuse du billet. A partir de là,
le transporteur qui devra la taxe doit être libre de la répercuter
ou non sur le client. Indiquer que la taxe s'ajoute au prix -qui peut
être nul- acquitté par le passager, c'est supprimer cette
liberté. Cela n'est pas souhaitable.
Ce qui est souhaitable, en revanche, c'est que le client soit informé
qu'une taxe s'ajoute au prix acquitté par lui. On doit donc trouver une
formule qui satisfasse à cette seule exigence.
Il faut alors écrire que "la taxe est due par toute entreprise de
transport aérien public et s'ajoute, le cas échéant, au
prix acquitté par le passager".
La référence implicite aux "comptables du budget annexe de
l'aviation civile"
n'est pas satisfaisante. Il faut préciser la
rédaction, de même que celle qui renvoie sans plus à
l'article 1729.
Le dispositif proposé suscite au surplus à l'évidence
des questions sur sa mise ne oeuvre concrète.
Les problèmes pratiques posés par l'administration de la taxe
d'aéroport ne sont pas à négliger. Sa gestion supposera de
mettre en place un réseau de recouvrement sur le territoire puisqu'il
n'est pas envisagé de confier cette mission aux réseaux du
ministère des finances. On peut légitimement s'interroger sur les
raisons de ce choix.
En outre, il est loisible de s'inquiéter d'une éventuelle
multiplication des contentieux. Le système mis en place est assis sur
les déclarations des
transporteurs aériens dont
dépendront les allocations versées à chaque
aéroport
.
Il est à redouter que chacun de ces acteurs ne s'accordent pas toujours
sur les éléments constitutifs de l'assiette de la taxe et que des
contestations s'élèvent. On peut donc s'attendre à des
contentieux.
Ceux-ci alourdiraient encore le poids de la gestion de la taxe
d'aéroport qui nécessitera sans doute une forte activité
de contrôle.
En bref, l'administration de la taxe ne sera pas chose aisée.
La question du statut budgétaire de la taxe d'aéroport doit,
au demeurant, être posée.
La taxe d'aéroport serait, comme le rappelle très justement
l'exposé des motifs du gouvernement, à ranger dans
la
catégorie des impositions de toute nature
.
Par conséquent, son régime juridique devra obéir aux
règles qui, dans notre droit budgétaire, s'appliquent à de
telles impositions. Elle devrait être retracée dans les recettes
de l'Etat, sa perception devrait être autorisée chaque
année par la loi de finances et son affectation comptable devrait
respecter les dispositions prévues par le chapitre II de l'ordonnance
59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances. En particulier, il faudrait respecter la règle posée
à l'article 18 de cette ordonnance selon laquelle "
Il est fait
recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les
recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant
l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et
toutes les dépenses sont imputées à un compte unique,
intitulé budget général.
"
Le dispositif proposé par le gouvernement contrevient manifestement
à cet ensemble de contraintes constitutionnelles. Il n'est en effet pas
prévu de rattacher le produit de la nouvelle taxe au budget
général non plus d'ailleurs que de mentionner dans le budget les
charges qu'elle est appelée à financer. Mais, plus grave, la
mention du texte selon laquelle "
la taxe... est perçue au profit des
exploitants des aérodromes
" si elle s'inspire des dispositions
traditionnellement retenues en matière de taxes parafiscales n'a pas
lieu d'être s'agissant d'une imposition et soutient une affectation
contraire aux règles du droit budgétaire.
b) Observations de fond
Votre
commission des finances a, depuis longtemps, défendu une certaine
conception du financement des missions d'intérêt
général et, en particulier, des missions concourant à la
sûreté. Cette conception n'est pas compatible avec l'acceptation
du dispositif envisagé par le gouvernement.
Mais, avant d'exposer les raisons de principe, qui pourraient motiver son
refus de voter la disposition proposée, il faut mettre en
évidence un autre problème de fond, celui des problèmes
posés à notre réseau aéroportuaire du fait des
exigences de sécurité et de sûreté.
Ce réseau est, en effet, confronté en la matière à
des exigences croissantes.
Le tableau ci-après rend compte, par aéroport, des coûts
annuels des missions de sûreté et des "services chargés de
la sécurité incendie sauvetage" (SSIS).
Coût par aéroport des missions de
sûreté et
de sécurité incendie et
sauvetage.
|
|
|
Coût annuel sûreté -estimation 1999 en MF |
Coût annuel ssis - estimation 1999 en MF |
Coût annuel de missions en F/passager |
|
ADP
|
32.012.468
|
410.36
|
160.17
|
17.82
|
On
observe que les coûts des missions susdites sont variables selon les
plates-formes considérées -dans nombre d'aéroports, le
coût des missions de sûreté est nul, ces missions
continuant, en tout cas on l'espère, à être assumées
par les pouvoirs publics-. Elles ont en outre tendance à croître
avec la taille de l'aéroport. Mais
le coût annuel des missions
rapporté au nombre des passagers a, lui, tendance à croître
quand ce dernier diminue
. Cette donnée est totalement
indépendante, remarquons-le, du mode de financement choisi. Elle est
appelée à s'intensifier avec l'augmentation prévisible des
dépenses de sûreté. Il faut certes relativiser cette
perspective. Les problèmes posées par la sûreté dans
un petit aéroport ne sont pas les mêmes que ceux qui sont
posés dans un grand aéroport et ils peuvent recevoir des
solutions moins coûteuses. Mais, la remarque est dans l'ensemble
pertinente qui vise à faire observer que les coûts de la
sûreté augmenteront plus que le nombre des passagers dans la
plupart des aéroports. Comme ces coûts rapportés à
chaque passager sont d'autant plus élevés que la plate-forme est
moins fréquentée, l'avenir se traduira par une distorsion de plus
en plus grande entre les coûts des missions de sûreté et de
sécurité par passager dans les aéroports, en fonction de
leur fréquentation.
La dispersion des coûts par passager est d'ores et déjà
considérable, allant de plus de 600 francs à 8 francs.
Ainsi, tout système de financement construit sur l'idée
d'appliquer au passager un tarif représentatif des coûts
réels qu'il génère a nécessairement pour effet
d'épouser la dispersion de ce coût.
La perspective d'un élargissement de cette dispersion est
inévitable. Elle doit être clairement mise en évidence.
Elle contribuera à accroître les charges de financement de
certains aéroports à fréquentation réduite dans des
conditions telles qu'une imputation des coûts aux passagers embarquant
dans ces aéroports exposeraient ceux-ci à devoir supporter une
" facture " parfois très lourde. C'est ce qu'indique
déjà assez la dernière colonne du tableau ci-dessus.
Le tarif de la taxe d'aéroport tel qu'il est proposé par le
gouvernement est loin d'être calqué sur les coûts
réels.
Il ne dépasserait pas 99 francs alors que le
coût des missions que la taxe est appelée à financer peut
dépasser 600 francs par passager. Le tarif de la taxe suppose donc
une certaine péréquation, réalisée en
l'espèce à travers les interventions du FIATA (v. ci-dessus).
Cependant le tarif est modulé en fonction de la fréquentation
des aéroports si bien qu'un passager ne paierait pas la même somme
quel que soit son point d'embarquement.
Concrètement, un passager
embarquant à Nice acquitterait une taxe de 8,5 francs alors qu'un
passager embarquant à Cherbourg paierait 99 francs.
Que penser d'une telle situation ? L'on peut d'abord observer qu'
en
première analyse
elle ne se traduirait, dans l'immédiat,
par aucun changement notable si la taxe d'aéroport devait simplement
prendre le relais du financement par redevances aéroportuaires
jusqu'à présent en oeuvre. On peut même considérer
que le nouveau dispositif serait plus favorable que l'ancien pour les
" petits aéroports " puisque ceux-ci
bénéficieraient désormais d'une intervention du FIATA.
L'on doit également souligner que l'échelonnement d'un tarif
fiscal en fonction des coûts réels est conforme aux enseignements
de la théorie économique et, en particulier, au souci de
réunir les conditions d'une bonne allocation des ressources.
Enfin, rien ne permet d'affirmer que le tarif proposé serait de nature
à provoquer des détournements de trafic aux dépens des
aéroports où la taxe serait élevée. Si l'on fait
l'hypothèse que la taxe prendrait le relais des redevances, une telle
éventualité paraît même exclue. Il en irait autrement
si la taxe se substituait également à des subventions ou si le
tarif de la taxe devait, dans un souci de péréquation,
s'éloigner, pour certains aéroports, du tarif actuel des
redevances.
Cependant, à supposer cette équivalence vérifiée
pour l'heure, la perspective, mise en évidence plus haut, d'une
augmentation des dépenses de sûreté et de
sécurité pourrait à l'avenir susciter une distorsion du
tarif de la taxe plus importante qu'il n'est aujourd'hui proposé.
On
peut donc redouter que la logique du système ne revienne à
alourdir très sensiblement dans un futur proche le tarif pour les
" petits aéroports ". Cette évolution ne serait pas
à proprement parler antiéconomique mais elle pourrait condamner
certaines plates-formes. Il fallait le dire.
Cependant, l'essentiel est ailleurs.
Le dispositif proposé par le
gouvernement revient en fait à substituer une taxe qui a tous les
aspects d'une redevance au financement actuel de missions
d'intérêt général par les redevances
aéroportuaires.
Or, votre commission des finances s'inspirant de principes républicains
d'ailleurs enracinés dans l'article 13 de la Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen a toujours exprimé le souhait que les
dépenses de sûreté soient financées à partir
d'une contribution commune, générale. La taxation
spéciale, une redevance déguisée, est contraire à
cette logique.
Elle ne saurait être sans distinction justifiée par la
spécificité des missions à financer.
Sachant qu'en
tout état de cause lesdites missions relèvent de
l'intérêt général, sur ce point, une nuance peut
probablement être faite entre les missions de sécurité qui
sont destinées
essentiellement
à préserver
l'intégrité physique des personnes embarquées et les
missions de sûreté qui sont destinées à cela mais
aussi à contribuer à la défense de la Nation contre des
actes de malveillance susceptibles de l'atteindre.
On ne peut non plus se contenter de se référer aux
spécificités du transport aérien.
Cette justification
à laquelle renvoient les propos du ministre devant l'Assemblée
nationale s'inspire, semble-t-il, de deux considérations : le fait
qu'une proportion réduite de la population se transporte par la voie des
airs ; le fait qu'à l'étranger la taxation spécifique est
de pratique répandue et qu'elle soit consacrée par l'OACI.
On sait ce qu'il faut penser du second de ces arguments du fait du
décalage entre la logique des "règles" de l'OACI et la
philosophie de notre droit public. On peut ajouter que la France a
jusqu'à un récent passé offert l'exemple d'une implication
normale des pouvoirs publics à travers en particulier l'intervention de
la DICCILEC.
Quant au premier argument, on voit bien que sa généralisation
pourrait déboucher sur une révolution fiscale susceptible
d'anéantir l'idée même de contribution commune.
Appliqué à l'ensemble des dépenses publiques, il pourrait
déboucher sur un financement par voie de contributions
spécifiques imposées aux seuls bénéficiaires des
biens produits à l'aide de la dépense publique.
Ainsi, seuls les habitants des quartiers en difficulté seraient
appelés à financer les mesures destinées à
régler les problèmes qu'ils doivent affronter, seuls les clients
de la SNCF devraient financer les forces de police mobilisées par le
souci d'assurer la tranquillité du transport ferroviaire, etc. Une telle
argumentation suppose des ajustements tels qu'elle ne peut sans débat
sur ses conséquences et prolongements être produite à
l'appui de la solution proposée par le gouvernement.
II. LA CONFORMITÉ A LA CONSTITUTION DE LA VALIDATION DEMANDÉE
L'intervention du législateur est, quelle que soit sa
volonté, conditionnée au respect des textes constitutionnels.
Les éléments pertinents de la jurisprudence du Conseil
Constitutionnel doivent ainsi être rappelés avant que l'on examine
si le cas d'espèce réunit bien les conditions
posées.
A. RAPPEL DES ÉLÉMENTS PERTINENTS DE LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE
Les
validations législatives sont un moyen pour le législateur
d'encadrer l'activité de l'autorité judiciaire.
Il s'agit de donner "a posteriori" une base légale à des actes
juridiques qui, sans l'intervention du législateur, s'en trouveraient
dépourvus. Dans ces conditions, l'intervention du législateur,
pour être admise doit respecter les champs de compétence de chacun
des pouvoirs.
Une première condition en découle.
Le respect de l'équilibre des pouvoirs suppose d'abord que le
législateur ne puisse pas censurer une décision de justice
passée en face de chose jugée.
Les validations ne devant pas
porter atteinte à l'autorité de la chose jugée (C.E. Sect.
26 octobre 1984, Mammar),
elles ne sauraient non plus porter sur l'acte
même qui a été annulé.
Une deuxième condition est alors posée. L'intervention du
législateur, pour être légitime,
doit répondre
à des motifs d'intérêt général
(n° 85-192 DC du 24 juillet 1985). Le Conseil Constitutionnel a
eu l'occasion de préciser qu'un tel motif ne pouvait être
trouvé dans la seule considération d'un intérêt
financier dans sa décision 95-369 DC relative à la loi de
finances pour 1996. Il a toutefois laissé entendre qu'une telle
considération assortie de la démonstration d'un grave
péril financier pourrait, le cas échéant, être
appréciée comme constituant un motif d'intérêt
général. Il a même considéré dans une
décision n° 93-332 DL du 13 janvier 1994 que la
volonté d'éviter des constations financières
préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux
constituait une raison d'intérêt général
légitimant l'intervention du législateur.
Une troisième condition s'impose en matière pénale
,
celle selon laquelle les validations législatives ne doivent pas
conduire à violer le principe constitutionnel de non
rétroactivité de la loi répressive. Plus globalement, on
peut énoncer que la loi de validation ne doit pas contrarier la
Constitution. Cette dernière condition doit, rappelons-le, être
appréciée au regard de l'ensemble des normes constitutionnelles,
ce qui suppose, lorsqu'elles se heurtent, d'arbitrer entre elles.
B. LA QUESTION D'ESPÈCE DE LA CONFORMITÉ DE LA VALIDATION DEMANDÉE
Les
mesures de validation proposées répondent-elles aux conditions de
constitutionnalité rappelées ci-dessus ? Avant
d'évoquer les différents problèmes posés en
l'espèce, il faut répondre à une question
préalable : ces mesures de validation sont-elles
nécessaires ?
L'on prétend en effet parfois que tel n'est pas le cas en faisant valoir
deux considérations : d'une part, celle au terme de laquelle la
précédente disposition de validation de la RSTCA incluse dans la
loi de finances pour 1996 n'aurait pas épuisé tous ses
effets ; d'autre part, celle selon laquelle les principes
généraux du droit administratif permettraient à
l'administration de prendre des décisions de régularisation.
Face à ces objections, une première remarque conduit à
observer que ces arguments ne concernent pas le problème posé par
les redevances aéroportuaires qui mobilisent les enjeux les plus
importants.
En outre, l'on doit noter que si la disposition contenue dans la loi de
finances pour 1996 ouvrait au gouvernement la faculté de substituer des
titres de perception de la RSTCA conformes aux prescriptions de
l'article 134-4 du code de l'aviation civile à des titres
anciennement émis non conformes à cet article, cela n'ouvre pas
au gouvernement le loisir de méconnaître l'article 134-4 du
code de l'aviation civile non plus que les principes généraux du
droit.
La réserve selon laquelle le gouvernement aurait pu s'abstenir de
recourir à la validation législative en usant de sa
faculté de régularisation d'actes administratifs est passible
d'une appréciation analogue.
Par conséquent, des motifs de fait, mais aussi de droit imposaient le
recours à la validation législative pour "purger" le
passé.
Mais,
cela n'a pas pour effet de lever toutes les objections
constitutionnelles que suscite la validation entreprise
.
Il faut d'abord concéder que ces objections dont votre rapporteur estime
devoir faire état n'ont vocation à être effectives que si
elles sont adressées au juge constitutionnel par voie de saisine. Une
telle démarche supposerait bien sûr de la part de ses promoteurs
un arbitrage d'opportunité.
S'agissant des éléments de fragilité juridique de la
validation, l'on doit les présenter en distinguant deux questions :
celle de savoir si l'intérêt général est en la
matière suffisamment établi ;
celle de savoir si la validation, acceptée par hypothèse par le
législateur, ne serait pas contraire à certaines règles de
valeur constitutionnelle.
En ce qui concerne la première question, il est délicat
d'apporter une réponse tranchée puisque la solution du
problème est de savoir si, au-delà de la recherche visant
à conforter des situations financières, la validation est
indispensable à la garantie de l'intérêt
général. On l'a dit, si la poursuite d'un simple
intérêt financier n'équivaut pas à celle d'un
objectif d'intérêt général, elle peut être
assimilée à une telle démarche lorsque l'absence de
validation se traduirait par une rupture d'équilibre financier telle que
la continuité du service public s'en trouverait menacée. Il
s'agit d'une appréciation délicate en général mais
qui, en l'espèce, l'est particulièrement du fait d'une
caractéristique importante du dispositif de validation des redevances
aéroportuaires. En effet, celui-ci est d'application
générale alors que le problème est spécifique
à chaque aéroport. Ainsi, en toute rigueur, la situation devrait
être examinée aéroport par aéroport. On peut ajouter
que les règles s'appliquant aux concessions aéroportuaires
ouvrent aux exploitants d'aéroports la faculté de se tourner vers
les concédants, ce qui du fait de la surface financière de l'Etat
devrait garantir contre l'interruption du service public.
S'agissant de la seconde question, on peut s'interroger sur la
conformité de la validation à certaines dispositions techniques
de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique
relative aux lois de finances. Mais, surtout, l'on doit redouter que la
validation ne contrevienne à des normes constitutionnelles de fond. L'on
pense en particulier à l'article 13 de la Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen qui dispose que " Pour l'entretien de la
force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution
commune est indispensable. Elle doit être également
répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs
facultés ".
S'il ne faut pas donner à cette disposition une portée absolue
qu'elle n'a pas -la diversification des ressources levées pour financer
les charges publiques invite à une appréciation relative de cet
article-, il faut toutefois affirmer que sa modernité n'est pas
totalement nulle non plus que sa pertinence dans le cas d'espèce. Elle
rappelle, en particulier, que l'effort consacré à assurer la
sécurité et la sûreté doit être assumé
par la Nation et faire l'objet d'une
contribution commune
répartie entre
tous
les citoyens. Cette idée
imprègne très fortement notre droit public -v. supra- et c'est
d'elle qu'au fond sont venus et l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai
1998 qui a suscité la disposition de validation ici examinée et
l'arrêt du 30 octobre 1996, Wajs et Monnier rendu à propos du
financement des effectifs de gendarmerie en service sur le réseau
autoroutier. C'est aussi cette idée forte qui pourrait inspirer les
propositions de votre commission des finances en matière de financement
des coûts nécessités par la sûreté
aéroportuaire.
CONCLUSION
Sous ces
importantes réserves, votre commission des finances s'est
inspirée de considérations d'équilibre pour décider
d'accepter de voter le texte de validation proposée par le gouvernement.
Elle a décidé de ne pas s'associer à une démarche
au terme de laquelle le Sénat pourrait parfaire le texte du gouvernement
estimant atténuer suffisamment la responsabilité de l'Etat par
son acceptation d'un texte qui n'aurait pas été nécessaire
si elle avait été écoutée plus tôt et qui
comporte des éléments de fragilité au regard de la
Constitution.
Elle a exprimé le souhait que le gouvernement soit attentif à ses
observations sur le futur dispositif et qu'un dialogue puisse aboutir à
une solution plus satisfaisante que celle acquise à l'issue de l'examen
du projet de loi de finances pour 1999 devant l'Assemblée
nationale.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 29 octobre 1998, sous la
présidence de
M. Alain
Lambert, président
, puis de
Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-président
, la commission a
tout d'abord procédé à l'examen du
rapport
pour
avis
de
M. Yvon Collin
sur le
projet de loi
n° 7
(1998-1999) relatif à
l'organisation de
certains services aux transports aériens
.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial
, a indiqué que la
question posée à la commission concernait la validation de
certaines décisions relatives à des redevances, les unes
perçues au profit du budget de l'aviation civile, les autres
perçues au profit des exploitants d'aéroports. Il a
rappelé que cette validation n'était pas inédite
puisqu'elle avait été examinée lors du récent
débat consacré au texte portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier (DDOEF). Il a précisé que cette
validation avait été présentée afin de
prévenir les conséquences financières de contentieux qui
pourraient intervenir à la suite d'une décision du Conseil d'Etat
du 20 mai 1998. Par cette décision, le Conseil d'Etat avait jugé
illégal le tarif de redevances aéronautiques au motif qu'il
retenait dans son calcul le coût de diverses missions
d'intérêt général. Ayant rappelé que les
validations posaient au législateur deux questions différentes,
celle d'abord d'en apprécier l'opportunité, et celle ensuite d'en
évaluer la constitutionnalité, le rapporteur spécial a
souligné que, dans le passé, la commission avait
systématiquement donné l'alerte sur les difficultés
posées par les redevances et qu'en particulier son rapport
consacré au budget annexe de l'aviation civile pour 1998
dénonçait le recours aux redevances par les exploitants
d'aéroports pour financer la mission de sûreté.
Indiquant que, par rapport à la situation rencontrée lors de
l'examen du DDOEF, un fait nouveau était apparu avec
l'élaboration par le Gouvernement d'une réforme partielle du
financement de l'aviation civile, il a considéré que ce nouveau
contexte justifiait que la commission réexamine son nouveau point de vue
sur la validation demandée. Il a toutefois souligné que le
dispositif élaboré par le Gouvernement était, en
l'état, imparfait et qu'il faudrait alerter le Gouvernement sur la
nécessité de le parfaire. Evoquant les grands traits du
dispositif proposé,
M. Yvon Collin
a d'abord
indiqué que la taxe d'aéroport, que le Gouvernement entend
instaurer, traduit une conception du financement des missions
d'intérêt général incompatible avec la philosophie
défendue constamment par la commission. Il a souligné que
celle-ci avait systématiquement formulé l'exigence que de telles
missions soient financées par la fiscalité générale
et non par des fiscalités mises à la charge de catégories
particulières de redevables. Evoquant le projet de transférer
à un compte d'affectation spéciale certaines dépenses
concernant les infrastructures et la sûreté aéroportuaires,
il s'est félicité que le Gouvernement adopte enfin une solution
proposée en vain par la commission depuis trois ans. Il a toutefois
indiqué que les modalités retenues devaient être revues
dans le sens d'une identification précise et complète des
interventions de l'Etat dans le domaine aéroportuaire. Il a alors
observé que la commission pourrait, dans les prochains jours,
bâtir un dispositif plus cohérent que celui retenu par le
Gouvernement.
Revenant à l'article 2 du projet de loi, il a alors
précisé qu'un refus de validation exposerait le budget annexe de
l'aviation civile et les exploitants d'aéroports à rembourser des
sommes très conséquentes dont, cependant, seule une estimation
imprécise pouvait être fournie : quelque 450 millions de
francs pour le budget annexe de l'aviation civile et un chiffre compris entre
un et trois milliards de francs pour les aéroports. Pour ces derniers,
il a remarqué que certains d'entre eux, s'ils devaient rembourser les
sommes indûment prélevées par eux, se trouveraient dans une
situation financière très difficile et se retourneraient sans
doute soit vers l'Etat, soit vers les collectivités locales. Il a
ajouté que, même si les modalités de financement choisies
avaient pu être à bon droit critiquées, les missions ainsi
conduites avaient concrètement favorisé l'exercice de
l'activité des transporteurs aériens. Il en a conclu que des
raisons de sagesse devaient conduire à accepter la validation
demandée " du bout des lèvres " mais que les
imperfections de détail du texte n'appelaient pas, de la part de la
commission, un effort particulier pour en améliorer la rédaction.
Il a conclu son propos en évoquant l'éventualité que le
texte rencontre quelques péripéties constitutionnelles. Il a
cependant souligné que ceci ne serait le cas que si un recours
était formé contre ce texte. Il a alors mis en évidence
deux fragilités constitutionnelles, parmi d'autres :
- l'une qui proviendrait du constat que l'intérêt
général poursuivi par le législateur ne serait pas
suffisamment patent ;
- l'autre qui proviendrait d'une appréciation aux termes de laquelle la
validation contreviendrait à une norme constitutionnelle, qu'il s'agisse
de l'article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ou
de dispositions techniques de l'ordonnance organique de janvier 1959.
M. Alain Lambert
,
président
, ayant remercié le
rapporteur pour avis de son exposé, a souligné combien la
commission voyait avec défaveur la multiplication des propositions de
validation. Il a rappelé que le summum des entorses au respect par le
Gouvernement de la séparation des pouvoirs avait été
atteint avec l'introduction de cet article lors de l'examen du DDOEF. Il a
insisté sur le fait que le Gouvernement serait toujours bien
inspiré de se référer aux travaux de la commission et
déclaré qu'il souhaitait travailler à rendre le
Gouvernement sensible à cette recommandation.
M. Philippe Marini
,
rapporteur général
, ayant
abondé dans le sens des propos du président de la commission,
s'est interrogé sur les conséquences de la taxe d'aéroport
sur la compétitivité des plateformes aéroportuaires
françaises. Il a confirmé tout l'intérêt qu'il y
aurait à ce que, dans les prochains jours, la commission puisse
améliorer les projets présentés par le Gouvernement.
M. Auguste Cazalet,
reprenant les propos du rapporteur
général, s'est inquiété des conséquences de
la taxe d'aéroport en matière d'aménagement du territoire.
En réponse,
M. Yvon Collin, rapporteur pour avis
,
reconnaissant qu'une taxation alourdissait toujours les coûts du bien
auquel elle s'applique, a cependant insisté sur le fait que les projets
du Gouvernement posaient pour l'essentiel des questions constitutionnelles et
de principe. Il a précisé que les solutions alternatives
auxquelles il réfléchissait auraient pour effet d'atténuer
les difficultés suscitées par le dispositif du Gouvernement au
regard de l'aménagement du territoire.
La commission a alors décidé de donner un avis favorable à
l'adoption de l'article 2 du projet de loi relatif à l'organisation de
certains services de transport aérien ainsi qu'à l'ensemble du
texte.
1
Rapport général 86 M.
Alain
Lambert, annexe n° 20 Aviation civile - M. Yvon Collin du
21 novembre 1996
2
Et, dans le même temps, indiquer les recettes pouvant
être affectées à chaque type de dépenses.
3
Budget annexe de la navigation aérienne.
4
Rapport général n° 85. M. Alain
Lambert. Annexe 23. M. Yvon Collin, du 20 novembre 1997.