III. LA CLARIFICATION DES CONDITIONS D'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES DEMEURE UNE PRIORITE MAJEURE
A. LA CLARIFICATION DES RELATIONS AVEC L'ETAT
Dans un contexte économique et budgétaire qui favorise une contraction des ressources locales, la clarification des relations financières entre l'État et les collectivités locales doit être impérativement recherchée.
Après la première avancée qu'ont constituées les réflexions menées, en 1994, par la commission présidée par M. François Delafosse, la mise en place d'un observatoire des finances locales, formation spécialisée au sein du Comité des Finances locales, dont la création a été prévue -sur l'initiative du Sénat- par l'article 75 de la loi d'orientation du 4 février 1995, constitue une étape importante dans une meilleure évaluation de la situation financière des collectivités locales.
Outre le rapport, déjà évoqué, de notre collègue Joël Bourdin, l'observatoire a adopté, en 1996, le rapport de notre collègue Paul Girod sur la compensations financières des transferts de compétences. Cet important rapport permet de clarifier la situation en ce qui concerne ces compensations financières.
Il rappelle, en premier lieu, le principe de la compensation intégrale des charges transférées, fixé par l'article 94 de la loi du 7 janvier 1983 désormais codifié à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales. Les ressources attribuées aux collectivités locales doivent être équivalentes aux dépenses effectuées à la date du transfert, par l'État, au titre des compétences transférées. Cette compensation est couverte pour au moins la moitié par transfert de fiscalité indirecte (vignette et droits de mutation pour les départements, carte grise pour les régions) et, pour le solde, par des crédits budgétaires (dotation générale de décentralisation, dotation régionale d'équipement scolaire, dotation départementale d'équipement des collèges).
Le rapport de M. Paul Girod met en évidence que les calculs initiaux avaient été faits assez correctement pour les départements et, sur une base un peu moins satisfaisante pour les régions, l'effort de l'État en faveur de l'enseignement du second degré ayant été inférieur aux besoins dans la période qui a précédé la décentralisation. Mais une rupture s'est très rapidement opérée entre l'évolution forte des dépenses des collectivités locales liées à leurs nouvelles compétences et celles des ressources transférées qui n'ont plus permis une véritable compensation.
Cette rupture s'opère, à compter de 1991, pour les départements et dès 1987 pour les régions (avec un léger tassement à partir de 1992). Plusieurs facteurs permettent d'expliquer cette situation.
D'une part, dans les domaines de l'action sociale et des transports scolaires, la décentralisation a entraîné la fin des financements croisés qui prévalaient jusque là, ce qui a eu des conséquences sur la compensation. Avant la décentralisation, en effet, l'État contribuait aux dépenses des départements à hauteur de 65,11 % pour l'action sociale et de 62,65 % pour les transferts scolaires. Or, la compensation a été limitée au niveau de ces participations.
D'autre part, les ressources transférées se sont caractérisées par un faible dynamisme. Ainsi les impôts transférés ont subi trois années de contraction de leur produit (1991, 1992, 1993). 1994 n'aura été qu'une simple parenthèse avant un nouveau mouvement de baisse notamment sous l'effet de la réduction des droits de mutation.
De plus, les indexations retenues pour fixer l'évolution des dotations de compensation des transferts de compétences- à savoir la DGF pour la dotation générale de décentralisation et la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques pour la DRES et la DDEC- ont été peu favorables aux collectivités, compte tenu notamment des modifications d'indexation opérées pour la DGF avant 1996.
Cette contraction des ressources transférées a été d'autant plus préjudiciable aux collectivités locales que, parallèlement, leurs dépenses ont subi un « dérapage », pour une grande part -comme l'illustre le domaine de l'aide sociale- indépendant des décisions prises par les élus locaux.
Le rapport de M. Paul Girod dresse ainsi une liste de compétences mal compensées au moment du transfert (l'enseignement en est le parfait exemple) et de charges nouvelles non compensées. Ces dernières peuvent résulter de modifications directes de la compétence transférée. Cette situation résulte, par exemple, de la loi du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion qui a imposé aux départements de participer au financement des actions d'insertion à hauteur de 20 % des dépenses exposées par l'État au titre du versement de l'allocation RMI. Les dépenses réelles des départements au titre du RMI ont ainsi atteint 3 milliards de francs en 1994.
D'autres exemples de décisions de l'État ayant ainsi grevé les budgets locaux peuvent être donnés notamment : les nombreux changements de normes en matière de sécurité (en particulier pour les équipements sportifs) ; le rôle accru des commissaires enquêteurs dans le cadre de la mise en place des POS.
Par ailleurs, certaines orientations générales de la politique de l'État ont des incidences sur les finances locales : l'aménagement des rythmes scolaires et la fermeture des écoles ou la création de regroupements pédagogiques intercommunaux qui ont des effets en matière de transports scolaires ; le relèvement du taux de cotisation employeurs à la CNRACL ; la titularisation des contractuels ; les revalorisations nationales décidées unilatéralement par l'État, le coût pour les collectivités locales du protocole d'accord du 9 février 1990 pouvant être estimé à 6 milliards de francs sur la période 1991-1992 ; la mise en place de la nouvelle bonification indiciaire qui entraîne un supplément de charges de 500 millions de francs ; les politiques contractuelles mises en place par l'État, notamment les contrats de plan État-régions qui ont donné lieu au versement de 106 milliards de francs entre 1989 et 1993, dont 58 milliards par l'État et 48 milliards par les collectivités locales (les 4/5è ayant porté sur les infrastructures routières, essentiellement au profit des routes nationales) ou encore le plan Université 2000 pour lequel 32,5 milliards de francs devaient être dégagés de 1991 à 1995 dont la moitié à la charge des collectivités locales appelées ainsi à intervenir pour une compétence en principe exclusive de l'État.
Votre commission des Lois relèvera également les charges très lourdes qui résulteront pour les collectivités locales de certaines prescriptions en matière d'environnement.
Pour ce qui est des déchets, la loi du 13 juillet 1992 interdit à compter de 2002, la mise en décharge sans traitement. Cette prescription impliquera l'installation d'un nombre important d'usines de traitement et le développement des systèmes collectifs de collecte. Les collectivités locales devraient ainsi investir, à ce titre, environ 3 milliards de francs en 1996.
Au total, les prescriptions fixées par la loi de 1992 pourraient justifier des investissements d'un montant d'environ 60 milliards de francs.
Dans le domaine de l' eau, pour lequel les collectivités locales investissent près de 20 milliards de francs par an pour l'eau potable et l'assainissement des eaux usées, les investissements nécessaires au respect de la directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines ont été estimés à 83 milliards de francs.
Enfin, les infrastructures publiques imposent des charges très lourdes aux collectivités locales, notamment pour la suppression de l'amiante dans les bâtiments publics.
Le bilan des compensations financières liées aux transferts de compétences -établi par la commission consultative sur l'évaluation des charges, réactivée par la loi d'orientation du 4 février 1995- corrobore très largement les observations consignées dans le rapport de M. Paul Girod.
Votre commission des Lois tire deux conclusions de ces analyses fort utiles. En premier lieu, la question des compétences des collectivités locales ne peut être envisagée indépendamment de celle de leurs ressources. L'État ne peut confier unilatéralement des charges nouvelles aux collectivités locales sans les mettre, dans le même temps, en position d'assumer financièrement ces charges.
Dans ces conditions, et c'est la seconde conclusion de votre commission des Lois, la notion de pacte de stabilité ne saurait se limiter à la seule évolution des concours de l'État mais doit également couvrir les charges imposées aux collectivités locales.
Votre commission des Lois se félicite, en conséquence, que, lors de son audition, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, ait précisé que le Gouvernement avait donné aux administrations la consigne d'évaluer, dans le cadre d'études d'impact, le coût financier des mesures intéressant les collectivités locales.
Les normes de sécurité de plus en plus nombreuses ainsi que les différentes dates butoirs fixées pour la mise en oeuvre de certaines réglementations devraient, en outre, être adaptées en fonction du contexte économique et budgétaire qui entraîne une contraction des ressources locales.
Les perspectives de la CNRACL constituent également un sujet qui devrait être intégré dans l'objectif de stabilité des relations entre l'État et les collectivités locales.
Enfin, au-delà du cadre financier, les différentes mesures engagées ou envisagées en vue de réformer les administrations de l'État -qui ont été rappelées au début du présent avis- auront nécessairement des effets sur les conditions d'exercice des compétences locales. La redéfinition des missions de l'État et de son organisation apparaît, en effet, comme un préalable à toute amélioration du processus de décentralisation.