Projet de loi de finances pour 1996 : rapatriés

Avis n° 81 (1995-1996) de M. José BALARELLO , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 27 novembre 1995

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N° 81

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1996 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XII

RAPATRIÉS

Par M. José BALARELLO,

Sénateur.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 2222, 2270 à 2275 et TA. 413.

Sénat : 76 et 77 (annexe n°37) (1995-1996).

Lois de finances.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Claude Huriet, Charles Metzinger, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Eric Boyer, Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Fancis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguet, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 22 novembre sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. José Balarello sur le projet de loi de finances pour 1996 (rapatriés).

Après avoir rappelé que, dans la structure gouvernementale, M. Roger Romani, ministre chargé des relations avec le Parlement exerçait les attributions relatives aux rapatriés, M. José Balarello, rapporteur pour avis, a indiqué que si les crédits afférents ne faisaient pas l'objet d'un fascicule budgétaire, ils représentaient néanmoins au total 6,6 milliards de francs.

Il a rappelé les caractéristiques de la population rapatriée. Elle se compose en 1994 de 1,4 million de personnes auxquelles il convient d'ajouter les descendants qui, s'ils n'ont pas vécu les mêmes événements, ressentent très fortement leur identité de rapatrié.

Évoquant les missions traditionnelles du budget des rapatriés, il a Présenté tout d'abord l'évolution des crédits relatifs à l'indemnisation des biens dont les rapatriés ont été spoliés dans les pays ayant accédé à l ' indépendance après avoir rappelé la succession des lois prises en ce domaine.

Il a souligné l'incidence du raccourcissement de l'échéancier de remboursement des titres d'indemnisation accordés au titre de la loi du 16 juillet 1987 qui entraînera un montant de dépenses supplémentaires de 2 milliards de francs en 1996.

Il a rappelé l'importance de l'effort demandé à la collectivité nationale depuis 25 ans en matière d'indemnisation et le souhait du Président de la République qu'un débat au Parlement soit organisé en 1996 sur le bilan d'application de la loi du 16 juillet 1987.

Il a présenté ensuite les dépenses relatives à la garantie et la prise en charge des divers régimes de retraite locaux instaurés avant l'indépendance ainsi que l'augmentation, due au vieillissement de la population rapatriée, des dépenses budgétaires au titre du dispositif de soutien au rachat de cotisations de retraite mis en place en 1985.

Il a constaté enfin que ce budget enregistrait les conséquences des décisions prises depuis 1994 concernant l'aide aux rapatriés non salariés et la mise en oeuvre des dispositions relatives aux harkis.

Il a commenté les mesures engagées depuis 1977 pour faire face au surendettement des rapatriés indépendants ainsi que la mise en place, par décret du 28 mars 1994, des commissions départementales d'aide aux rapatriés réinstallés (CODAIR) qui vise à assurer un traitement individualisé des quelque 800 cas de surendettement toujours existants.

Il a indiqué qu'à la suite des engagements pris par le Président de la République au cours de la campagne électorale, les crédits gérés par les CODAIR avaient été augmentés sur l'exercice 1995 afin que tous les dossiers en cours puissent être traités avant la fin de l'année.

Par ailleurs, au titre des mesures nouvelles, il a évoqué la mise en oeuvre de la loi du 11 juin 1994 relative aux rapatriés, anciens membres des formations supplétives en Algérie.

Il a regretté enfin le retard pris par la réalisation du Mémorial de la France d'outre-mer sur le site du Fort Saint-Jean à Marseille.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a souligné l'importance en volume des crédits actuellement consacrés aux rapatriés, même si ces dépenses étaient réparties entre différents ministères.

M. Jean Madelain a souligné que les événements qui justifiaient ces dépenses remontaient maintenant à 33 ans. Il s'est demandé si ces mesures étaient applicables aux Français qui quittent aujourd'hui l'Algérie ainsi que sur les moyens de fonctionnement des administrations relatives aux rapatriés.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est interrogé sur le bilan des aides au logement instaurées par la loi du 11 juin 1994.

M. Jean-Pierre Vial a regretté que la loi du 11 juin 1994 ne soit pas toujours suffisamment connue sur le terrain et s'est interrogé sur le bilan des aides à l'emploi en faveur des enfants de harkis.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a souhaité une relance de l'information sur la loi du 11 juin 1994 relative aux harkis et sur le plan d'action qui la complète.

En réponse, M. José Balarello, rapporteur pour avis, a rappelé que les aides au logement et les aides à la formation pour les fils et filles de harkis ne pourraient faire l'objet d'un bilan complet qu'en fin d'année mais que cette évaluation était bien prévue par le ministère. Il a noté cependant que l'aide spécifique pour l'acquisition d'une résidence principale par les harkis connaissait une montée en charge au cours de cette année et que 21 millions de francs avaient été demandés à ce titre par les préfets au 30 septembre 1995.

S'agissant des services administratifs, il a rappelé l'existence de l'Agence nationale d'indemnisation des Français d'outre-mer, du service central des rapatriés et du service de coordination des actions en faveur des rapatriés.

Puis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux rapatriés dans le projet de loi de finances pour 1996.

RAPPORT

Mesdames, Messieurs,

Ce projet de budget est le troisième que présente devant nous M. Roger Romani depuis qu'il a pris en charge la question des rapatriés.

Devenu ministre chargé des relations avec le Parlement, dans le Gouvernement formé par M. Alain Juppé le 18 mai dernier et reconduit dans ses fonctions, le 7 novembre dernier, M. Roger Romani est chargé par le décret d'attribution du 1er juin 1995 ^{1 ( * )} d'exercer les attributions relatives aux rapatriés.

A ce titre, il a autorité sur le service de coordination des actions en faveur des rapatriés et sur le service central des rapatriés et fait appel, en tant que de besoin, à l'Agence Nationale pour l'indemnisation des Français d'outre-mer (ANIFOM).

Pour l'exercice de cette mission, M. Roger Romani présente la particularité de n'avoir pas de budget en propre puisque les lignes de crédits le concernant sont rattachées à différents ministères.

Même sans « bleu » budgétaire, la réalité financière des actions en faveur des rapatriés n'en est pas moins incontestable puisqu'elle recouvre au total 6,6 milliards de francs en hausse de 7,51 % sur l'année dernière.

Après avoir rappelé les caractéristiques de la population rapatriée nous distinguerons au sein de ce budget les dépenses qui correspondent aux engagements anciens de l'État, de celles qui résultent des mesures prises depuis mars 1993.

I. LA RÉALITÉ COMPOSITE DE LA POPULATION RAPATRIÉE

Tributaire de circonstances historiques diverses, la qualité de rapatriée, même si elle ne fait pas l'objet d'une définition législative précise, recouvre aujourd'hui une population d'approximativement 1,4 million de personnes.

A. UNE DÉFINITION LARGE QUI RECOUVRE UNE RÉALITÉ DIVERSIFIÉE

Aucun texte législatif ou réglementaire ne définit exhaustivement les critères qui conditionnent la qualité de rapatriés : celle-ci ne résulte pas de l'attribution d'un statut particulier mais se déduit plutôt de l'exercice du droit à bénéficier de la solidarité nationale.

Ainsi, l'article premier de la loi n° 61-1439 du 26 décembre 1961 relative à l'accueil et à la réinstallation des Français pose-t-il un principe : « les Français ayant dû ou estimé devoir quitter, par suites d'événements politiques, un territoire où ils étaient établis et qui était antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France pourront bénéficier du concours de l'État, en vertu de la solidarité nationale affirmée par le Préambule de la Constitution de 1946, dans les conditions prévues par la présente loi ».

Pour procéder à l'ouverture d'un dossier de rapatriement et éventuellement à la délivrance d'une attestation de rapatrié au vu de cet énoncé de principe, l'Administration tient compte de plusieurs éléments d'appréciation : le territoire d'origine du demandeur, sa nationalité, son installation dans le territoire qu'il a quitté avant l'accession à l'indépendance de celui-ci, la date de son retour, son âge au moment du rapatriement et sa domiciliation en France.

Deux catégories de rapatriés peuvent ainsi être distinguées :

- les personnes françaises de souche européenne qui ont choisi après l'indépendance de se réinstaller en France métropolitaine ;

- les personnes françaises nées dans des territoires devenus depuis lors indépendants et qui se sont installées en France métropolitaine.

Cette dernière catégorie recouvre notamment les harkis qui, aux termes de l'article premier de la loi n° 94-488 du 12 juin 1994 relative aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie, se caractérisent à la fois par leur engagement, aux côtés de l'armée française, dans les forces supplétives en Algérie, par la jouissance de la nationalité française conservée après l'indépendance ou acquise par déclaration récognitive en France et, enfin, par la domiciliation en France ou, par la suite dans un autre pays de l'Union européenne.

En définitive, si l'on devait tenter de définir de la manière la plus synthétique possible la population rapatriée, il conviendrait de se référer à l'ensemble des personnes de nationalité française installée outre-mer dans d'anciens territoires placés sous l'autorité de la France et qui ont pris la décision de les quitter définitivement après que ces territoires eurent accédé à l'indépendance.

B. UNE POPULATION HÉTÉROGÈNE

L'évaluation la plus récente du nombre de français rapatriés au sens de la loi du 26 décembre 1961 précitée, date du 31 décembre 1994 et résulte de l'actualisation des données du dernier référendum : elle fait état de 1 483 048 personnes.

La mise en oeuvre de la loi « informatique et libertés » limite les possibilités de suivi de cette population. La répartition en fonction de son territoire d'origine permet néanmoins de mesurer son caractère hétérogène marquée par une certaine prévalence des personnes originaires d'Afrique du Nord.

Que l'on se place sur le plan démographique ou politique, cette population a un poids important, parce qu'elle représente, au-delà du nombre, une communauté soudée par un passé : que son père soit « pied noir » ou venu d'Indochine, le fils ou la fille de rapatrié né en métropole se considère souvent comme appartenant aussi à ce groupe et revendique cette « identité ».

POPULATION RAPATRIÉE PAR TERRITOIRE D'ORIGINE

* Les population de ces deux territoires ayant été cumulées jusqu'en 1977, cette méthode a été poursuivie.

Source : Service Central des rapatriés

Sur la base des déclarations de résidence faite par les bénéficiaires de la loi du 16 juillet 1987, il apparaît que les rapatriés indemnisés, au nombre total de 410 000, sont implantés de manière globalement plus dense dans la moitié sud de la France, avec des zones de concentration particulièrement fortes sur le littoral méditerranéen, la vallée de la Garonne, Paris et la région parisienne ainsi que les départements proches du Rhône.

Les rapatriés indemnisés sont le plus présents dans les départements des Bouches-du-Rhône (44 269), des Alpes-Maritimes (35 968), du Var (28 168), de l'Hérault (26 288) ainsi qu'à Paris (23 617).

L'analyse par strate d'âge montre des données distinctes selon que l'on considère les auteurs (ou personnes dépossédées) au nombre de 161 737 ou les ayants droit (231 791).

44,5 % des auteurs ont aujourd'hui plus de 75 ans : cela s'explique par le fait qu'ils étaient propriétaires de leurs biens au moment où se sont produits les événements ayant conduit à leur spoliation, ce qui supposait une aisance financière liée à la maturité. En revanche, les ayants-droit sont sensiblement plus jeunes puisque les plus de 75 ans ne représentent que 11,8% de leur population et que les moins de 55 ans représentent une proportion de 41,6 %.

Comme on le verra, le vieillissement progressif de la population rapatriée n'est pas sans incidence budgétaire compte tenu des dispositifs mis en place pour le rachat des cotisations de retraite.

II. UN BUDGET QUI ENREGISTRE LES CONSÉQUENCES DES ENGAGEMENTS DÉJÀ PRIS EN MATIÈRE DE VERSEMENT DES DROITS A INDEMNISATION ET DE SOUTIEN A L'AMÉLIORATION DE LA RETRAITE

Les postes de ce budget les plus importants par leur volume et par leur progression sont ceux qui portent sur le financement de dispositifs mis en place depuis longtemps : il s'agit du remboursement des certificats d'indemnisation au titre de la loi du 16 juillet 1987 et de la contribution de l'État aux régimes de retraite des rapatriés.

A. UN BUDGET QUI TIENT LES ENGAGEMENTS PRIS EN MATIÈRE D'ACCÉLÉRATION DU REMBOURSEMENT DES CERTIFICATS D'INDEMNISATION

1. L'amélioration progressive des mécanismes d'indemnisation

Les spoliations de biens consécutives à l'indépendance ont fait l'objet de lois successives destinées à réparer le préjudice subi.

• La loi du 15 juillet 1970 pose les bases du système d'indemnisation notamment quant à son champ d'application.

Sont indemnisables les personnes physiques françaises ^{2 ( * )} dépossédées avant le 1er juin 1970 par suite d'événements politiques et qui ont résidé au moins pendant trois ans dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France.

Les territoires concernés visés par la loi sont l'Algérie, la Tunisie, le Maroc, les États de l'ex-Indochine et la Guinée.

Les biens indemnisables s'entendent des biens agricoles et immobiliers, des éléments corporels et incorporels constituant l'actif des entreprises commerciales, industrielles, artisanales ainsi que des professions libérales.

La valeur d'indemnisation est fixée par décret en fonction de la nature du bien et de son lieu d'implantation. Elle est en outre affectée d'un coefficient dégressif par tranche de patrimoine et le montant total de l'indemnisation est plafonné par rapport à la taille du ménage.

• La loi du 2 janvier 1978 fixe le principe d'une indemnisation totale en créant un « complément d'indemnisation » calculé par différence entre la valeur d'indemnisation actualisée des biens spoliés et la contribution nationale définie par la loi du 15 juillet 1970.

La valeur d'indemnisation demeure toutefois plafonnée à un million de francs par ménage et à 500 000 francs pour les autres bénéficiaires.

• La loi du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés corrige certaines insuffisances du régime d'indemnisation précédent en appliquant notamment des coefficients de revalorisation distincts par catégorie de biens aux valeurs d'indemnisation initialement calculées (biens agricoles, biens immobiliers, bien commercial ou artisanal, professions libérales). En outre, le bénéfice du droit à complément d'indemnisation est étendu aux héritiers des personnes déjà indemnisées lorsque celles-ci sont décédées.

Pour être complet, on précisera que le délai de forclusion pour le dépôt des dossiers est rouvert jusqu'au 20 juillet 1988 et que le champ d'application de la loi de 1970 a été étendu à certains agriculteurs rapatriés du Maroc et de Tunisie qui en étaient jusqu'alors écartés.

2. Le raccourcissement de l'échéancier d'indemnisation prévu par la loi du 27 janvier 1993 a une incidence budgétaire significative

L'article 80 de la loi du 27 janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social a prévu d'accélérer le calendrier de remboursement des certificats d'indemnisation détenus par les personnes dépossédées ou leurs ayants-droit. L'objectif est de solder au plus tard en 1997 (au lieu de 2001) tous les certificats et, dès 1996, ceux des personnes nées entre 1920 et 1929.

Le projet de budget pour 1996 enregistre au budget des charges communes l'impact budgétaire du raccourcissement de l'échéancier d'indemnisation qui a été de 55 millions de francs en 1993, 465 millions de francs en 1994, 912 millions de francs en 1995 et atteindra 2,03 milliards de francs dans le projet de budget pour 1996.

Le chapitre 46-91 du « bleu » des charges communes passe de 4,06 milliards de francs à 4,27 milliards de francs faisant apparaître une hausse de 5,17 % par rapport à l'année dernière. L'indemnisation représente à elle seule près de 64 % de l'enveloppe budgétaire versée aux rapatriés.

L'année 1997 devrait voir la fin du processus d'indemnisation relancé par la loi du 16 juillet 1987. Nombreuses sont les associations de rapatriés qui font valoir le caractère insuffisant des mesures d'indemnisation jusqu'ici retenues par rapport à la réalité des préjudices subis. Elles s'interrogent notamment sur les exclusions maintenues en matière de biens indemnisables, sur le plafonnement en valeur du montant de l'indemnisation et sur le niveau d'indexation retenu pour l'actualisation de la valeur des biens transférés.

Force est pourtant de constater que, depuis 1970, le transfert opéré par la collectivité nationale au titre de l'indemnisation des rapatriés représente 52,2 milliards de francs qui se répartissent comme suit :

- 9,9 milliards de francs au titre de la loi de 1970 (101 000 bénéficiaires),

- 18 milliards de francs au titre de la loi de 1978 (238 000 bénéficiaires),

- 26,5 milliards de francs au titre de la loi de 1987 (410 000 bénéficiaires).

L'effort demandé à la collectivité nationale depuis 25 ans est indéniable. Le légitime souci de maîtriser la dépense publique ne pourra que rendre très difficile la reconduction de tels dispositifs.

Toute amélioration ultérieure du niveau de l'indemnisation mériterait aujourd'hui d'être examinée à la lumière de ses effets réels au regard de la lutte contre l'exclusion sociale qui devrait être l'objectif prioritaire de toute politique de distribution de fonds publics.

Enfin, il convient de rappeler qu'au cours de la campagne électorale, le Président de la République a souhaité, avant que ne s'achève l'application de la loi du 16 juillet 1987 susvisée, qu'une grande réunion soit organisée avec les associations représentatives des rapatriés, suivie d'un débat au Parlement, afin d'établir un bilan de l'exécution de ce texte.

B. UN BUDGET QUI ASSUME LES ENGAGEMENTS PRIS PAR L'ÉTAT POUR ASSURER AUX RAPATRIÉS DES PENSIONS DE RETRAITE SATISFAISANTES

S'agissant des retraites, il faut distinguer les sommes versées par l'État au titre de la garantie et de la prise en charge de divers régimes de retraite locaux mis en place avant l'indépendance, qui représentent environ 1,137 milliard de francs, de la contribution de l'État relative à l'amélioration des retraites par le rachat de cotisations, qui s'élève à 791 millions de francs pour 1996.

1. Les dépenses relatives aux garanties et à la prise en charge des régimes de retraite locaux

Les crédits consacrés à la compensation par l'État des défaillances ou des insuffisances des régimes de retraite auxquels cotisaient les Français avant leur départ d'Algérie, sont en légère diminution, en raison de la diminution démographique de la population bénéficiaire.

Les crédits en question sont pris en charge par le budget des charges communes ou par les ministères de rattachement des caisses de retraite concernées et portent sur :

- le versement de l'État à la Caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) au titre des rapatriés, qui compense le non-versement par les caisses de retraite d'Afrique du Nord des contributions perçues au titre des services effectués par les agents employés avant l'accession à l'indépendance de l'Algérie, de la Tunisie et du Maroc ;

- la participation de l'État aux dépenses de la Caisse de retraite des régimes ferroviaires d'Outre-mer (CRRFOM) ;

- la prise en charge et la garantie de retraite des agents publics ou des anciens agents français des établissements publics, offices et sociétés concessionnaires des services publics d'Algérie, du Maroc, de Tunisie et d'anciens territoires d'Outre-mer (inscrits sur les budgets des ministères des Affaires étrangères, des Transports, de l'Industrie, de l'Agriculture et de la Santé publique) ;

- la subvention à la Caisse de prévoyance des cadres d'exploitation agricole rapatriés (CPCEA) ;

- les crédits d'action sociale (inscrits au budget du Premier Ministre) qui sont consacrés à la prise en charge des retraites des anciens personnels du service des eaux d'Oran et des manufactures de tabac d'Algérie.

2. L'augmentation des aides à l'amélioration des retraites

Depuis quelques années, le budget enregistre la montée en charge des mécanismes d'aide au rachat de cotisations qui sont venus compléter les mesures prises en matière de validation de période d'activité.

Dans la première moitié des années 60, ont été prises les mesures de régularisation de la situation des salariés anciennement installés dans les territoires ayant accédé à l'indépendance au regard des régimes de sécurité sociale en France.

L'accession au régime de l'assurance volontaire vieillesse pour les salariés ayant travaillé dans des territoires anciennement placés sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France, a été reconnue par la loi du 22 décembre 1961. S'agissant de l'Algérie, ce droit a été reconnu aux personnes affiliées à un régime de sécurité sociale obligatoire sur ce territoire par la loi du 13 juillet 1962.

Le principe de la validation, à titre onéreux, des périodes d'activité accomplies hors de France, et en particulier dans les anciens territoires d'Outre-mer, est posé par la loi du 10 juillet 1965. Pour l'Algérie, la validation gratuite de certaines périodes d'activité est reconnue par la loi du 26 décembre 1964 : il s'agit des périodes d'activité salariée accomplies avant le I ^er juillet 1962 dans le cadre du régime d'assurance vieillesse algérien institué en 1953, des périodes d'activité comprises entre le 1 ^er avril 1938 et l'institution dudit régime et des périodes de présence dans les forces supplétives en Algérie.

La loi du 4 décembre 1985 franchit une étape en ouvrant aux rapatriés le droit de bénéficier d'une aide de l'État, calculée en fonction de leurs revenus, lorsqu'ils souhaitent procéder à un rachat de cotisations rétroactives ou solder un rachat effectué dans le cadre de la loi du 10 juillet 1965.

Entrent notamment dans le champ d'application de cette aide au rachat, les rapatriés ayant exercé une activité professionnelle dans un des territoires d'outre-mer devenus indépendant et n'ayant pu cotiser à un régime obligatoire de base ainsi que les personnes ayant exercé une activité professionnelle en Algérie avant le 1er juillet 1962 et n'ayant pas bénéficié de validation gratuite au titre de la loi du 26 décembre 1964.

Le taux de l'aide varie entre 100 %, pour les salariés dont les revenus sont inférieurs au SMIC et 50 % pour ceux dont le revenu est deux fois supérieur à celui du SMIC ; il correspond en moyenne à 88 % du montant des rachats proposés.

Concernant les retraites complémentaires, une convention conclue le 20 avril 1988 entre l'État et la société des organisations agricoles mutuelles pour l'assurance-vie (SORAVIE) permet aux anciens salariés d'outre-mer de bénéficier, sous certaines conditions, d'une rente destinée à compléter leur retraite. Cette opération qui s'effectue sur la base d'une validation gratuite de points a donné lieu au versement par l'État d'une somme forfaitaire de 620 millions de francs à la SORAVIE. Il reste qu'aucune nouvelle demande d'ouverture de droit ne peut être aujourd'hui instruite au titre de cette retraite complémentaire puisque la date de forclusion, fixée au 30 juin 1991, n'a pas été prorogée malgré les négociations engagées l'année dernière

Le mécanisme d'aide au rachat de cotisations, qui recouvre potentiellement un montant de cotisations susceptibles d'être rachetées de plus de 5 milliards de francs, rencontre un succès croissant à mesure que se rapproche l'âge de la retraite pour les personnes concernées.

Le montant des crédits, fixé à 450 millions de francs en loi de finances initiale pour 1995, devrait faire l'objet d'un abondement complémentaire de l'ordre de 142 millions de francs dans le collectif de la fin de l'année. En outre, ces crédits inscrits au chapitre 47-92 du budget des charges communes passent à 791 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1996, soit une hausse considérable de plus de 75 % par rapport à l'année précédente.

Cette mesure traduit la volonté du gouvernement d'éviter à l'avenir le renouvellement de mesures de régulation importante ; elle souligne aussi le poids croissant de la montée en charge des mesures d'aide au rachat de cotisations de retraite face auxquelles le budget ne peut qu'enregistrer les conséquences des demandes de rachat présentées par les rapatriés.

Il serait souhaitable, en tout état de cause, que les négociations déjà engagées soient poursuivies pour lever la date de forclusion en matière de souscription d'une retraite complémentaire au titre de la SORAVIE.

III. UN BUDGET QUI TRADUIT LE SUIVI DES DÉCISIONS PRISES EN FAVEUR DES RAPATRIES EXERÇANT UNE ACTIVITÉ INDÉPENDANTE ET DES ANCIENS MEMBRES DES FORMATIONS SUPPLÉTIVES EN ALGÉRIE

Le renforcement de l'activité des commissions départementales d'aide aux rapatriés réinstallés (CODAIR) ainsi que la mise en application de la loi du 11 juin 1994 en faveur des anciens supplétifs et de leur famille constituent les éléments nouveaux de l'action du Gouvernement.

A. L'ACTION DES CODAIR EN FAVEUR DES RAPATRIES NON SALARIES

Pour permettre aux agriculteurs, aux commerçants et aux artisans rapatriés d'Algérie de reconstituer en France des entreprises ou des exploitations comparables à celles qu'ils avaient dû abandonner, les prêts dits de reclassement ou de réinstallation, à taux bonifié, ont été mis en place par la loi du 26 décembre 1961 et le décret du 10 mars 1962.

Toutefois, les rapatriés ont été dans l'obligation, notamment pour pouvoir acquérir des exploitations agricoles dans les zones d'accueil qui leur étaient réservées, de contracter des prêts complémentaires importants aux conditions du marché.

Les mesures prises depuis 1977 pour remédier à la situation de surendettement de nombreux rapatriés exerçant une activité indépendante n'ont pu apporter de réponse aux cas les plus complexes qui appellent maintenant un traitement plus individualisé.

1. Les mesures prises depuis 1977 pour faire face aux situations de surendettement

Tout d'abord, le Gouvernement a mis en place des opérations partielles de remise des dettes de réinstallation. Ainsi, le décret du 26 septembre 1977 a-t-il permis d'effacer 62 millions de francs de dettes et la loi du 6 janvier 1982 de porter annulation de prêts à hauteur de 500 millions de francs. La loi du 16 juillet 1987 a ouvert une procédure d'effacement des prêts de réinstallation consentis par des établissements conventionnés par l'État et des prêts complémentaires à la réinstallation en intégrant les prêts à l'amélioration de l'habitat principal situé sur l'exploitation. Ces mesures de remise de prêt n'ont toutefois porté que sur une partie de l'endettement total des rapatriés concernés.

Ensuite, pour faire face à la situation des rapatriés dont l'exploitation se heurtait à de graves difficultés économiques et financières, la loi du 16 juillet 1987 a prévu une mesure d'aide à la consolidation des dettes contractées avant le 31 décembre 1985. Après examen du dossier par les commissions départementales du passif des rapatriés (CODEPRA), des prêts bonifiés sur 15 ou 20 ans, garantis le cas échéant par l'État, ont été consentis pour consolider les arriérés de cotisations sociales, les dettes aux fournisseurs et les encours bancaires non éligibles aux mesures de remise de prêts, à l'exclusion des dettes fiscales.

Enfin, pour conforter le dispositif, diverses mesures de suspension des poursuites ont été reconduites depuis le décret du 6 septembre 1977 et la loi du 6 janvier 1982, afin de laisser notamment aux CODEPRA le temps d'examiner les dossiers et de protéger les rapatriés contre d'éventuelles poursuites de leurs créanciers durant la période transitoire.

Le texte de référence en la matière est l'article 67 de la loi du 13 janvier 1989 qui institue la suspension de plein droit de toutes les poursuites dont les rapatriés réinstallés étaient susceptibles d'être l'objet dès lors qu'ils ont déposé un dossier de demande de prêt de consolidation dans le cadre de la loi du 16 juillet 1987.

La dernière mesure applicable en ce domaine résulte de l'article 22 de la loi du 31 décembre 1993 relative à la Banque de France, à l'assurance, au crédit et aux marchés financiers qui proroge jusqu'au 31 décembre 1995 le dispositif de suspension des poursuites pour les rapatriés qui ont déposé un dossier en vue de la consolidation de leurs dettes en l'étendant, de surcroît, aux rapatriés pour lesquels une demande de remise de dettes n'a pas fait l'objet de décision définitive au 31 octobre 1993.

Les procédures judiciaires suspendues sont les actions en justice, les voies d'exécution (ventes adjudicataires), les mesures conservatoires (saisies) et les procédures collectives (règlement judiciaire).

2. L'action individualisée des CODAIR

Malgré les diverses mesures déjà prises, un recensement effectué en mai 1993 a fait apparaître qu'il subsistait un nombre non négligeable de rapatriés réinstallées, recensés au nombre de 800 à 1 000, en grande difficulté et n'ayant pu bénéficier pleinement des mesures antérieurement prises en leur faveur.

C'est pourquoi ont été mises en place, par décret et circulaire du 28 mars 1994, les commissions départementales d'aide aux rapatriés réinstallés (CODAIR) qui visent à assurer l'examen, au cas par cas, des dossiers des rapatriés réinstallés encore en difficulté, en vue de parvenir à un désendettement professionnel définitif des intéressés dans la majorité des cas.

Actuellement opérationnelles dans 45 départements, les CODAIR se sont vues chargées, outre l'examen des demandes de prêts de consolidation, d'une mission nouvelle et complémentaire devant conduire à l'élaboration d'un plan d'apurement des dettes librement négocié avec les créanciers.

Sur environ mille dossiers enregistrés auprès des secrétariats des CODAIR, 600 dossiers ont été examinés dont 245 ont été déclarés éligibles et dont une centaine font l'objet d'un complément d'instruction pour statuer sur la recevabilité de la requête.

Il est à noter que suivant les engagements du Président de la République au cours de la campagne électorale, les préfets, en 1995, ont été spécialement mobilisés sur les opérations des CODAIR qui sont l'une des priorités d'action en faveur des rapatriés : il leur a été demandé de prendre toutes dispositions pour accélérer la vitesse de traitement des dossiers et pour que des « solutions humaines et équitables » soient trouvées pour l'ensemble des dossiers en instance et ce, avant le 31 décembre 1995, date d'expiration du dispositif de suspension des poursuites.

3. Les aspects budgétaires

Sur le plan budgétaire enfin, les crédits relatifs aux rapatriés réinstallés, s'ils n'ont pas été augmentés pour 1996, dans la perspective de l'arrivée à échéance de la période de suspension des poursuites et de la clôture du bilan d'activité des CODAIR, devraient connaître néanmoins une revalorisation significative dans le cadre du collectif de fin d'année pour l'exercice 1995.

Ces crédits portent sur deux chapitres :

- Le chapitre 46-91 du budget des charges communes assure le financement du moratoire des dettes, de la remise des prêts de réinstallation et du financement des prêts de consolidation. Cette dotation qui correspond au reliquat des engagements des anciennes mesures d'allégements de dettes passe de 150 millions de francs en 1995 à 120 millions de francs en 1996.

- Le chapitre 46-03 (article 50) dit « Action Sociale » du budget des services du Premier Ministre ne prévoit aucun crédit au titre de la procédure des CODAIR en 1996. En revanche, ces crédits fixés à 15 millions de francs en 1995, ont été abondes de 90 millions de francs supplémentaires par la loi de finances rectificative du 4 août 1995 en vue de financer les mesures d'accélération du règlement des dossiers et devraient encore faire l'objet d'une régularisation supplémentaire dans le collectif de fin d'année pour tenir compte de l'effort demandé.

B. LES IMPLICATIONS BUDGÉTAIRES DE LA LOI DU 11 JUIN 1994 RELATIVE AUX ANCIENS SUPPLÉTIFS

Lancée sous l'impulsion de M. Roger Romani alors ministre délégué aux relations avec le Sénat, chargé des rapatriés, la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie est un véritable plan d'action global sur cinq ans en faveur des harkis qui, trop longtemps, sont demeurés les « oubliés de l'histoire ».

Ce plan comprend un volet législatif fondé sur la reconnaissance par la Nation de la dette contractée à l'égard des anciens membres des formations supplétives tant en raison des services rendus que des sacrifices consentis. Il est assorti d'un volet réglementaire destiné à faciliter l'insertion économique et sociale des enfants de harkis notamment par des mesures en matière d'emploi et de formation.

1. La mise en oeuvre du dispositif législatif en faveur des harkis

La loi du 11 juin 1994 précitée institue une allocation forfaitaire complémentaire, une aide pour l'accession à la propriété ou pour l'amélioration de l'habitat et un dispositif de résorption du surendettement.

La loi instaure également une aide en faveur des conjoints survivants et un statut des victimes de la captivité en Algérie.

• l'allocation forfaitaire de 110 000 francs (chapitre 46-91 du budget des charges communes) vient en complément de l'allocation de 60 000 francs instituée par l'article 9 de la loi du 16 juillet 1987.

14 500 dossiers avaient donné lieu au paiement de l'allocation forfaitaire, prévue par la loi du 16 juillet 1987, ce qui permet d'évaluer à 1,6 milliard de francs le coût direct de la nouvelle allocation réparti sur trois années de 1995 à 1997, compte tenu de la prise en compte des tranches d'âge retenues pour le versement.

A ce jour, 11 636 dossiers ont été instruits au titre de l'allocation forfaitaire complémentaire, dont 4 777 dossiers pour la tranche 1995 qui ont été mis en paiement à la date du 1er février 1995.

Il est à noter que 1 200 dossiers, concernant surtout des bénéficiaires de la tranche à régler en 1997 n'ont encore fait l'objet d'aucune demande. Les demandes sont recevables jusqu'au 31 décembre 1997.

• l'aide spécifique pour l'acquisition de la résidence principale

(chapitre 46-03 du budget du Premier ministre, article 60), dont le montant est fixé forfaitairement à 80 000 francs connaît une nette montée en charge qui s'explique par l'opportunité qui est offerte aux anciens supplétifs et assimilés de cumuler cette aide avec l'allocation forfaitaire complémentaire : 6 millions de francs avaient été délégués au titre de cette mesure sur l'ensemble de l'exercice 1994, alors qu'au 30 septembre 1995, 21 millions de francs ont déjà été requis par les services préfectoraux chargés de sa mise en oeuvre.

• l'aide à l'amélioration de l'habitat (chapitre 46-03 du budget du Premier ministre), destinée aux propriétaires occupants de leur résidence principale non imposables à l'impôt sur le revenu, a fait l'objet d'une délégation de crédits déconcentrés d'un montant de 10,3 millions de francs pour 1995.

• les secours exceptionnels de résorption du surendettement

(SERS) sont accordés pour permettre de faire face au surendettement consécutif à une opération d'accession à la propriété d'une résidence principale réalisée avant le 1er janvier 1994. Au cours des 9 premiers mois de 1995, 67 décisions d'octroi du SERS ont été notifiées pour un montant total de 2,4 millions de francs.

Pour l'ensemble des trois mesures précitées en matière de logement des anciens harkis, la date de clôture des dossiers est fixée au 30 juin 1999.

• Les conjoints survivants des anciens membres de formations supplétives bénéficient d'un complément de ressources dès l'âge de 50 ans pour leur permettre de vivre dans des conditions décentes.

Au 30 septembre 1995, 7 millions de francs ont été délégués à ce titre dans 61 départements (chapitre 46-03 précité, article 70)

• Le statut des victimes de la captivité en Algérie donne accès aux divers droits qui s'attachent aux pensions d'invalidité. Il relève du ministère des anciens combattants.

Il a été recensé 779 anciens captifs susceptibles de bénéficier de cette mesure dont le coût a été estimé pour 1995 à 56,2 millions de francs.

2. Le volet réglementaire en faveur des enfants de harkis

Le plan destiné à l'amélioration de l'insertion économique et sociale des descendants des anciens membres de formations supplétives en Algérie a fait l'objet de la circulaire du 25 octobre 1995 (Journal officiel du 20 novembre 1995).

Les aides interviennent, le plus souvent, en complément de celles déjà existantes, dans les domaines de l'emploi, de la formation et de la réservation de logements. Elles sont complétées par des mesures à caractère social et culturel.

• Concernant l'emploi, un effort particulier est engagé sur trois axes :

- dans le cadre de la convention-emploi, une subvention de 50.000 francs est proposée aux entreprises pour les engager à conclure des contrats à durée indéterminée en faveur des français musulmans rapatriés ^{3 ( * )} .

- une aide à la création ou à la reprise d'entreprise sous la forme d'une subvention limitée à 50% du coût de projet et plafonnée à60.000 francs donne lieu aux services de conseil et de suivi de gestion assurée par un organisme agréé dont la rémunération est prise en charge directement par l'État (dans la limite de 20.000 francs).

- une aide à la mobilité des jeunes d'un montant unitaire de 10.000 francs augmenté de 1.000 francs par personne à charge est accordée lorsqu'un changement d'emploi entraîne un changement de résidence.

• S'agissant de la formation, trois catégories de moyens sont mises en oeuvre :

- une aide dégressive à l'embauche versée à l'employeur qui recrute sous certaines conditions de durée du contrat, un jeune harki dans le cadre d'un dispositif de qualification ou d'apprentissage. Cette aide est complétée par une aide à l'entrée dans la vie professionnelle d'un montant de 5.000 francs versée au jeune stagiaire ;

- par ailleurs, un accès prioritaire est réservé aux jeunes harkis à divers établissements de formation professionnelle tels que le centre militaire de Fontenay-le-Comte, l'École de Dieppe et les écoles professionnelles de l'Office national des Anciens Combattants (ONAC) ;

- enfin, un financement privilégié est accordé en matière de stage de formation en particulier en matière de conduite de poids lourds.

ï En matière de logement, une aide à la réservation de logement, versée à l'organisme bailleur, d'un montant moyen de 50.000 francs et de 80.000 francs en région d'Ile de France, est destinée aux français musulmans rapatriés et à leurs enfants qui résident dans des secteurs à forte concentration ou qui sont locataires de logements inadaptés à leurs besoins et qui souhaitent se loger en secteur diffus ou améliorer leurs conditions de logement.

ï Sur le plan social et culturel, des subventions spécifiques peuvent être accordées aux collectivités locales (ville ou département) dans le cadre des contrats d'action sociale, éducative et culturelle (CASEC) ainsi qu'aux associations de dimension locale et nationale dont les activités intéressent la vie de la communauté.

Par ailleurs, à la demande des préfets, des appelés du contingent peuvent être affectés sur des postes spécifiques dans les départements caractérisés par une forte proportion de français musulmans rapatriés : ainsi 72 agents de coordination chargés de l'emploi (ACCE) interviennent sur 45 départements pour assurer la liaison avec les familles et apporter une aide en vue de trouver une solution aux problèmes rencontrés en matière d'emploi et 155 éducateurs du contingent implantés sur 43 départements, mènent une action spécifique en matière de soutien scolaire et d'animation socioculturelle.

• Les crédits destinés à financer les mesures prises en faveur du logement, de la promotion et de l'emploi sont inscrits sur le budget des services généraux du Premier Ministre à l'article 60 du chapitre 46-03. Ces crédits sont déconcentrés auprès des préfets chargés d'assurer l'instruction des demandes. Ces crédits s'élèveront en 1996, comme en 1995, à 15,48 millions de francs.

La progression très soutenue des crédits relatifs aux rapatriés, inscrits au budget des différents ministères concernés, témoigne de la volonté du Gouvernement de maintenir à un excellent niveau l'effort financier consenti envers ceux de nos compatriotes qui ont subi le plus durement cette période de notre histoire où les déchirements ont succédé aux affrontements.

Cet effort méritait d'autant plus d'être maintenu que ce budget marque une transition avant que soit dressé en 1996 le bilan de la loi d'indemnisation du 16 juillet 1987 sur laquelle M. Jacques Chirac, alors Premier Ministre, avait particulièrement veillé. Ce bilan devrait permettre de déterminer si plus de 30 ans après que se soient tournées ces pages douloureuses de notre histoire, la communauté rapatriée peut s'estimer légitimement quitte des préjudices matériels et humains dont elle a été la victime.

Les temps semblent venus aussi de reconsidérer avec un oeil plus juste l'oeuvre de la France outre-mer et de lui redonner toute la place qu'elle mérite.

A cet égard, qu'il soit permis d'exprimer un regret : aucune nouvelle autorisation de programme n'a été inscrite cette année au chapitre 66-04 du budget des services généraux du Premier Ministre pour la réalisation du Mémorial de la France d'Outre-mer dont l'implantation est envisagée sur le site prestigieux de l'enceinte du Fort Saint-Jean à Marseille.

Alors que dans le budget 1995, 3 millions de francs avaient été engagés pour que débutent les travaux de ce projet ambitieux, qui devrait être à la fois un musée et un espace d'expression de la mémoire vivante, l'opération semble marquer le pas. Les négociations semblent s'allonger excessivement autour des questions de la libération du Fort Saint-Jean par la Direction des recherches archéologiques sous marine (DRASM) du ministère de la culture, du statut juridique du Fort, de la convention-cadre qui associera l'État, le conseil régional, le conseil général et la ville pour la réalisation du Mémorial ainsi que de la structure juridique adaptée pour la gestion quotidienne du Mémorial.

Votre commission ne peut que souhaiter que l'absence d'inscription de crédits d'investissement ne soit pas le signe du renoncement ou d'un manque de volonté politique mais simplement un geste de bonne gestion.

Il importe que la politique en faveur des rapatriés dépasse les enjeux de la réparation matérielle des dommages subis pour redonner sa pleine dimension morale et historique au rôle des Français en outre-mer.

Sous réserve de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux rapatriés dans le projet de loi de finances pour 1996.

ANNEXE

Tableau récapitulatif des crédits ouverts dans le projet de loi de finances pour 1996

pour les rapatriés

(en millions de francs)

* ¹ décret n° 95-752 du 1er juin 1995 relatif aux attributions du ministre des relations avec le Parlement, JO du 2 juin 1995

* ² Pour les personnes morales, le droit à indemnisation naît dans le patrimoine des associés dans la mesure où ceux-ci sont des personnes physiques indemnisables

* ³ Cette aide n'est pas cumulable avec les aides de droit commun