N° 79
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1996. ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XIII
ROUTES ET VOIES NAVIGABLES
Par M. Jacques BRACONNIER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, vice-présidents ; Gérard César, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Minetti, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Georges Berchet, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Roger Husson, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10ème législ ) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413.
Sénat : 76 et 77 (annexe n°6) (1995-1996)
Lois de finances.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
L'année 1995, au terme de laquelle intervient la discussion du projet de loi de finances pour 1996, a été riche d'événements et d'enseignements dans le domaine des routes, de la sécurité routière et des voies navigables.
• Votre rapporteur pour avis a eu l'occasion de se
rendre à Bruxelles, en septembre, en compagnie du président de
notre Commission, pour y débattre, dans l'enceinte du Parlement
européen, de la question des
réseaux
trans-européens de transport.
Ce sujet revêt une importance décisive pour notre pays du triple point de vue de l'aménagement du territoire, de l'environnement et de l'emploi. L'obtention de financements européens pour la réalisation de nos grandes liaisons ferroviaires transfrontalières (TGV « Est », TGV Lyon-Turin, TGV France-Espagne), pour celle des liaisons fluviales inter-bassins à grand gabarit comme Rhin-Rhône, de même que pour certains axes routiers ou autoroutiers est essentielle. Il importe donc qu'un dialogue s'instaure entre la représentation nationale dans les États membres et les instances européennes que sont la Commission et le Parlement européen.
• L'article 37 de la loi n° 95-115 du 4
février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire a, par ailleurs, créé un
nouvel instrument financier,
le fonds d'investissement des transports
terrestres et des voies navigables.
Destiné à amplifier l'effort d'investissement, à réaliser des péréquations entre modes et à maintenir des liaisons nécessaires dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, le nouveau dispositif ainsi créé repose sur deux caractéristiques principales :
- l'unicité du fonds, qui marque la volonté d'une politique globale et équilibrée des transports en faveur de l'aménagement du territoire,
- l'intermodalité, qui se justifie par la volonté de rationaliser l'offre globale de transport, par l'exercice d'un choix rigoureux entre les investissements relatifs aux différents modes.
En termes juridiques et comptables, l'article 47 de la loi de finances pour 1995 a institué le fonds en compte d'affectation spéciale n° 902-26, destiné à regrouper les opérations liées à ce fonds, tant en recettes qu'en dépenses.
Le compte retrace en recettes le produit de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés ; le produit de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes ; les participations des collectivités territoriales et leurs établissements publics au financement des opérations visées ci-dessous ; les recettes diverses ou accidentelles.
Le compte retrace en dépenses les investissements routiers nationaux, particulièrement pour le désenclavement des zones d'accès difficile ; les investissements destinés aux voies navigables figurant au schéma directeur national des voies navigables ; les subventions d'investissement pour le financement du réseau ferroviaire à grande vitesse du schéma directeur national ; les subventions d'investissement pour le développement des transports ferroviaires régionaux de voyageurs, particulièrement dans les zones d'accès difficile ; les subventions d'investissement pour le développement des transports combinés ; les dépenses d'études et les frais de gestion afférents aux opérations financées sur ce compte ; les restitutions de fonds indûment perçus ; les dépenses diverses ou accidentelles.
Ainsi que le prescrit l'alinéa 2 de l'article 47 de la loi de finances pour 1995, un décret relatif à la composition du comité de gestion du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables a été pris par le précédent gouvernement : il s'agit du décret n° 95-522 du 4 mai 1995 publié au Journal Officiel du 5 mai 1995.
La rédaction du décret a suscité des réactions de notre Commission car l'une de ses dispositions, à savoir la définition du rôle dévolu au comité par le décret, ne lui apparaissait pas correspondre à celle prévue par la loi de finances pour 1995. Le Ministre en charge des Transports, pour tenir compte de ces observations, s'est engagé devant notre Commission à apporter au décret une modification en supprimant définitivement la disposition réglementaire contestée et en se conformant ainsi à l'esprit de la loi.
Cet engagement a été tenu par le décret n° 95-1107 du 13 octobre 1995.
• La loi n° 94-576 du 12 juillet 1994 relative
à l'exploitation commerciale des voies navigables a fait l'objet de
plusieurs mesures d'application. En particulier, le décret n°
95-512 du 27 avril 1995 et l'arrêté du 9 mai 1995 ont permis de
composer et d'installer
le Comité du transport par voie
navigable.
Votre Commission émet le voeu que les travaux du Comité permettent d'élaborer des solutions adaptées aux difficultés que connaît la profession du transport par voie navigable.
• L'année qui s'achève a, enfin,
été marquée par le rapport
« Pour une politique
soutenable des transports »
élaboré par la cellule de
prospective et de stratégie du Ministère de l'Environnement. Ce
rapport a eu le mérite de mettre en évidence les
«
pressions du transport sur l'environnement »
et le coût
environnemental à long terme des décisions concernant les modes
de transport.
Votre Commission juge -rejoignant en cela le Parlement européen- que toute action en matière de transports et d'infrastructures doit être précédée d'une étude d'impact scrupuleuse.
CHAPITRE PREMIER LES PRINCIPALES DONNÉES BUDGÉTAIRES POUR 1996
I. LES ROUTES
A. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS POUR LES ROUTES
Les crédits demandés pour les Routes en 1996 atteignent initialement (dépenses ordinaires + crédits de paiement) 7,74 milliards de francs, soit une progression de 8,7 % en francs courants par rapport à la loi de finances initiale pour 1995.
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires reçoivent 1,79 milliard de francs pour 1996, soit un progrès de 1,7 % en francs courants par rapport aux crédits votés pour 1995, soit une quasi-stabilité en francs constants.
a) Les moyens des services
Les moyens des services (Titre III) bénéficient de 1,68 milliard de francs de crédits pour 1996, progressant de 1,8 % d'une année sur l'autre.
On notera :
- la stabilité en francs constants des crédits d'entretien et de maintenance du réseau routier national, des moyens des parcs, de la viabilité hivernale et de l'information du public, portés à 1,65 milliard de francs ;
- la progression de 35,4 % des crédits, il est vrai modestes (33 millions de francs), des services d'études techniques (SETRA, CETV).
b) Les interventions publiques
Les crédits consacrés aux interventions publiques pour la voirie nationale (Titre IV) sont relativement modestes puisqu'ils n'atteignent que 111,5 millions de francs pour 1995 et même s'ils progressent de 6,73 % d'une année sur l'autre.
2. Les dépenses en capital
Les crédits de paiement consacrés aux dépenses en capital atteignent 5,94 milliards de francs pour 1996, soit une progression de 10,8 % par rapport aux crédits votés de 1995.
En revanche, les autorisations de programme ouvertes pour les dépenses en capital atteignent 5,89 milliards de francs, soit une contraction de 8,1 % par rapport aux autorisations ouvertes en 1995.
a) Les investissements exécutés par l'État
Les investissements exécutés par l'État (Titre V) atteignent 5,81 milliards de francs en crédits de paiement pour 1996, soit un progrès de 10,6 % en francs courants par rapport aux crédits votés de 1995.
On notera que le Titre IV regroupe, à lui seul, 75 % des crédits de paiement de la section « Routes » du fascicule budgétaire des Transports.
Quant aux autorisations de programme demandées pour 1996 au Titre V, elles font l'objet d'une croissance, de l'ordre de 9,1 % par rapport au budget voté de 1995 et atteignent 5,7 milliards de francs.
S'agissant des crédits de paiement consacrés au développement du réseau routier national, on relèvera que :
- 4,3 milliards de francs vont à la modernisation en exécution des contrats État-région en métropole continentale ;
- 50,3 millions de francs sont destinés à la voirie des villes nouvelles ;
- 30 millions de francs sont consacrés aux études de développement et 17 millions aux études et enquêtes relatives à la modernisation ;
- 42,2 millions de francs concernent des autorisations de programme antérieures à 1995 pour les DOM et les TOM.
S'agissant de l'entretien du réseau, on notera que :
- 700 millions de francs vont aux grosses réparations et à la signalisation horizontale ;
- 248 millions de francs sont consacrés au renforcement des ouvrages d'art vétustes ;
- 144 millions de francs sont accordés pour les aménagements de sécurité sur le réseau national, les initiatives locales et le traitement des « points noirs » ou zones d'accumulation d'accidents ;
- 40 millions sont destinés aux constructions de parcs, centres d'entretien et d'exploitation, et aux installations nécessaires a la viabilité hivernale.
b) Les subventions d'investissement accordées par l'État
Les subventions d'investissement accordées par l'État (Titre VI) ne reçoivent que 130,3 millions de francs en crédits de paiement pour 1996, chiffre modeste eu égard aux besoins recensés sur le terrain, même si ces crédits croissent de 28,7 % d'une année sur l'autre.
Quant aux autorisations de programme ouvertes au Titre VI pour 1996, elles atteignent 190 millions de francs, ce qui marque un progrès de 39,7 % par rapport aux autorisations votées pour 1995.
On notera que les opérations liées à l'aménagement du réseau routier national reçoivent 99,6 millions de francs en crédits de paiement alors que les « autres » opérations reçoivent 30,7 millions de francs.
B. LES CRÉDITS ROUTIERS INSCRITS AU FITTVN : L'EFFET DU DOUBLEMENT DE LA TAXE SUR LES SOCIÉTÉS AUTOROUTIÈRES
* La situation en 1995
Le fonctionnement du fonds en 1995 s'inscrit dans un contexte particulier, lié à son démarrage.
Cette année, une partie des crédits inscrits sur le fonds résulte de décisions antérieures concernant des opérations d'aménagement du territoire, relevant des objectifs du fonds.
Il s'ensuit que, pour assurer la continuité de l'action de l'État, soutenir l'activité des entreprises de travaux publics et, par voie de conséquence, consolider le niveau des emplois, objectif prioritaire du Gouvernement, ainsi que pour éviter des retards de mise en service de tronçons routiers indispensables à l'aménagement du territoire, il a été initialement engagé, au cours des premiers mois, environ 805 millions de francs de crédits, dont près de 600 millions de francs en faveur des investissements routiers.
Mais, pour ne pas anticiper sur le travail du comité de gestion, ces engagements ont été notamment réservés aux opérations déjà programmées (en particulier sur les routes).
Le tableau ci-dessous donne la répartition, par nature de dépenses, des 805 millions de francs ainsi employés.
Le comité de gestion du Fonds s'est réuni le 23 octobre 1995.
Les propositions faites au comité portaient sur un montant de 750 millions de francs affectés aux investissements routiers. 650 millions de francs l'étaient au titre de crédits relatifs à des opérations déjà programmées. 95 millions de francs sont venus s'y ajouter pour compléter le financement de deux opérations d'aménagement du territoire.
Les priorités définies concernent le désenclavement du Massif central, l'amélioration du réseau routier breton et celle du réseau dans l'Est de la France.
* Les perspectives pour 1996
Si l'article 28 du projet de loi de finances pour 1996, avec le doublement de la taxe sur les sociétés autoroutières qu'il prévoit est voté, les ressources du FITTVN atteindront 3,05 milliards de francs.
Sur cette base, il pourrait être proposé au comité de gestion d'affecter à chacun des trois chapitres du compte, les crédits suivants :
ï 1.650 millions de francs au chapitre 1 : Réseau routier national : ces crédits doivent essentiellement permettre de financer les grands programmes spécifiques d'aménagement du territoire (A.75, A.20, R.N.7) ;
ï 1.124 millions de francs au chapitre 3 : Transports ferroviaires et transport combiné : ces crédits doivent être consacrés, notamment, au financement d'opérations incluses dans les contrats État-Régions et de celles relatives aux liaisons TGV, ainsi qu'au développement du transport combiné dont certains aspects peuvent être routiers.
II. LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE
Les crédits de paiement consacrés à la sécurité routière atteignent initialement 500 millions de francs pour 1996, soit un recul de 6,36 % en francs courants par rapport au budget voté de 1995.
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires reçoivent 271,6 millions de francs, soit, là aussi, un recul de 6,22 % d'une année sur l'autre.
a) Les moyens des services
Les moyens des services (Titre III) obtiennent 270,1 millions de francs pour 1996, ce qui marque une contraction de 5,9 % par rapport à 1995.
b) Les interventions publiques
Les interventions publiques (Titre IV), ne reçoivent que 1,47 million de francs -chiffre modeste rapporté aux besoins- et reculent de 9,8 % par rapport au budget voté de 1995. Il s'agit de crédits d'incitation.
2. Les dépenses en capital
Les dépenses en capital consacrées à la sécurité routière obtiennent 228,3 millions de francs de crédits de paiement, soit un recul de 6,9 % par rapport aux crédits votés de 1995.
Quant aux autorisations de programme, avec 222,3 millions de francs pour 1996, elles connaissent un recul comparable (- 13,2 %) d'une année sur l'autre.
a) Les investissements exécutés par l'État
Les investissements exécutés par l'État (Titre V) atteignent 225,9 millions de francs en crédits de paiement (-8,16 %) et 218,3 millions de francs en autorisations de programme (- 14,8 %).
L'essentiel de ces crédits est consacré aux actions de sécurité (207,4 millions de francs) y compris l'aménagement de centres d'examens pour le permis de conduire ; le solde (18,4 millions de francs) allant aux études et expérimentations sur les équipements de sécurité et d'exploitation, la réglementation technique des véhicules et la politique de sécurité.
b) Les subventions d'investissement accordées par l'État
Les subventions d'investissement accordées par l'État (Titre VI) en matière de sécurité routière représentent 2,4 millions de francs pour 1996 en crédits de paiement et 4 millions de francs en autorisations de programme.
Ces crédits seront intégralement consacrés aux organismes contribuant à la prévention des accidents pour leurs installations et moyens d'essais.
III.. LES VOIES NAVIGABLES
A. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS
Les crédits relatifs aux voies navigables figurant à la section « Transports terrestres » du fascicule « Transports » du projet de loi de finances pour 1996 sont modiques.
On relève initialement :
- 1,5 million de francs pour les travaux d'entretien des voies navigables et ports fluviaux (chapitre 35-41) ;
- 20 millions de francs pour les interventions en faveur de la batellerie (chapitre 45-47) ;
- 5 millions de francs pour les études techniques, équipements et travaux portant sur des opérations antérieures au 1er janvier 1995 (chapitre 53-45).
B. LES CRÉDITS FLUVIAUX INSCRITS AU FITTVN.
Des crédits relatifs aux voies navigables figurant au Fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN), institué par les articles 37 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et 47 de la loi de finances initiale pour 1995, ont été mis en place dès cette année.
Rappelons que le FITTVN constitue un compte d'affectation spéciale.
* La situation en 1995
À l'occasion de la loi de finances pour 1995, une première répartition de dépenses avait été pré-établie en deux montants de crédits, d'importance sensiblement égale :
a) 993 millions de francs étaient affectés sur les trois premiers chapitres du compte, dont 109 millions de francs sur le chapitre 2 (Voies navigables).
b) 1.007 millions de francs figuraient au chapitre 4 intitulé « crédits à répartir ».
La principale raison de cette distinction tenait à l'antériorité de la préparation du projet de loi de finances pour 1995 -terminée en septembre 1994- sur la conclusion des débats parlementaires relatifs au projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Pour respecter les règles de la présentation des documents budgétaires, il était, selon le ministère, indispensable de créditer, dès septembre 1994, certains chapitres du compte, en y inscrivant des crédits issus du budget général, mais concernant des opérations qui relevaient directement des objectifs du Fonds. Parallèlement, l'ensemble des autres dépenses, autorisées par la prévision de recettes, était affecté, à titre provisoire, sur un « chapitre réservoir » intitulé « chapitre 4 : crédits à répartir ».
Toutefois, afin d'assurer le bon fonctionnement du Fonds dès le début de l'année 1995, a été opérée une répartition des crédits du chapitre 4, sur chacun des trois autres chapitres du compte, sur la base des grandes orientations qui avaient été longuement exposées à l'Assemblée nationale par le ministre chargé des transports, lors du débat budgétaire en novembre 1994. Cette répartition a fait l'objet d'un arrêté du ministre de l'économie du 9 mai 1995, paru au Journal Officiel du 11 mai 1995.
160 millions de francs ont été affectés aux voies navigables, dont notamment 110 millions de francs en faveur de la deuxième phase des travaux de la section Niffer-Mulhouse de la liaison « Rhin-Rhône » et 20 millions de francs pour des études concernant la liaison « Seine-Nord » et la liaison « Seine-Est ».
Au total, les voies navigables reçoivent donc 269 millions de francs en provenance du FITTVN en 1995.
* Les perspectives pour 1996
Sur la base d'une prévision de recettes d'un montant total de 3,05 milliards de francs, il pourrait être proposé au comité de gestion d'affecter 276 millions de francs au chapitre 2 : Voies navigables : ces crédits sont destinés à financer les opérations pour l'amélioration et la modernisation du réseau. Ils progressent de 2,6 % par rapport à 1995.
IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
• Pour contribuer à l'effort d'économie
souhaité par l'Assemblée nationale, le Gouvernement a pris
l'initiative de minorations de 10 millions de francs en autorisations de
programme et de 11,5 millions de francs en moyens de paiement selon la
répartition suivante :
|
Chapitre 44-42 (Subventions intéressant la gestion de la voirie nationale) Chapitre 53-43 (AP --- CP) (Voirie nationale -investissements) |
- 1.473.500 francs - 10.000.000 francs |
• L'Assemblée nationale a, en revanche,
procédé à une majoration non reconductible de paiement
comme d'engagement de 22,76 millions de francs selon la répartition
suivante :
|
Chapitre 53-42/article 50 (Aménagements locaux de sécurité) Chapitre 53-43/article 20 (Investissements sur le réseau routier national) Chapitre 63-42/article 30 (AP = CP) (Opérations liées à l'aménagement du réseau routier national) |
+ 200.000 francs + 2.800.000 francs + 19.760.000 francs |
Au total, les crédits des routes sont majorés de 11,29 millions de francs.