C. LA GESTION DE LA BANDE FM
Dès l'origine, le CSA s'est fixé comme objectif de créer les conditions d'un paysage cohérent, équilibré et diversifié. Le 29 août 1989, il définissait dans son « communiqué 34 », les orientations qu'il entendait suivre à cette fin dans les futurs appels aux candidatures pour la délivrance d'autorisations d'émettre : priorité aux radios locales indépendantes et, plus particulièrement, aux radios non commerciales ; affectation des recettes publicitaires locales au financement des programmes propres ; redéploiement des périphériques sur la bande FM ; incitation des « réseaux » à prendre en charge les coûts de diffusion de leurs programmes en optant pour le statut de « radio nationale thématique », c'est-à-dire en entrant dans la catégorie D et non dans la catégorie C ouverte aux radios locales ou régionales abonnées ou affiliées à un réseau thématique national, ou franchisées par lui.
Le CSA a ainsi lancé les appels d'offres en vue de l'octroi des autorisations d'émettre en fonction d'une répartition des fréquences disponibles entre cinq catégories de radios privées :
• Catégorie A : Services associatifs
éligibles au Fonds de soutien
Il s'agit des services éligibles au Fonds de soutien à l'expression radiophonique, dont les ressources commerciales provenant des messages de publicité ou de parrainage diffusés à l'antenne sont inférieures à vingt pour cent du chiffre d'affaires.
Ces radios ont une vocation de radios de proximité, de radios communautaires, culturelles ou scolaires. Elles doivent consacrer aux programmes d'intérêt local au moins quatre heures quotidiennes entre 6 heures et 22 heures.
• Catégorie B : Services locaux ou
régionaux indépendants ne diffusant pas de programme national
identifié
Il s'agit de services indépendants ne diffusant pas de programme national identifié et se caractérisant par la présence dans leurs émissions, d'un programme d'intérêt local d'une durée quotidienne, publicité non comprise, d'au moins quatre heures entre 6 heures et 22 heures.
• Catégorie C : Services locaux ou
régionaux diffusant le programme d'un réseau thématique
à vocation nationale
Ces services se caractérisent par la diffusion quotidienne d'un programme d'intérêt local et, en complément, d'un programme identifié fourni par un réseau thématique à vocation nationale.
• Catégorie D : Services
thématiques à vocation nationale
Il s'agit de services dont la vocation est la diffusion d'un programme thématique sur le territoire national sans décrochages locaux.
• Catégorie E : Services
généralistes à vocation nationale
Il s'agit de services dont la vocation est la diffusion sur le territoire national d'émissions qui font une large part à l'information et offrent une grande diversité de programmes.
La loi du 1er février 1994 a desserré le dispositif anticoncentration de la loi du 30 septembre 1986 (une personne à la tête d'un réseau national ne pouvait contrôler un second réseau s'adressant à plus de 15 millions de personnes, désormais les critères de concentration permettent à une même personne de contrôler jusqu'à trois réseaux nationaux), a changé et autorisé le développement des réseaux nationaux. Par ailleurs, alors que dans sa logique de protection du financement des radios de catégorie B et C, le communiqué 34 (confirmé et précisé en 1992 par le communiqué 177) posait le principe que les recettes publicitaires locales devaient être réservées au financement des programmes locaux, principe qui trouvait sa traduction dans la définition des catégories de services énoncée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel lors de ses appels à candidatures, le Conseil d'État a jugé ces dispositions illégales au motif que l'instance de régulation ne peut intervenir dans un domaine réservé par la loi à la compétence du pouvoir réglementaire. Ainsi se trouvèrent presque simultanément remis en cause deux éléments importants de la politique de maintien de la diversité de l'offre radiophonique sur la bande FM.
La situation n'a cependant pas été bouleversée.
Le décret relatif à la publicité radiophonique paru au Journal officiel du 10 novembre 1994 s'inspire de la doctrine précédemment établie par le CSA, en réservant la publicité locale aux services de radiodiffusion sonore qui diffusent des programmes d'intérêt local et leur consacrent une durée d'au moins trois heures par jour. En outre, les notions de programme local et de publicité locale y ont été définies et encadrées avec précision.
Le décret, s'il conforte le CSA dans son action de régulation en précisant le cadre juridique dans lequel elle s'exerce, ne modifie pas substantiellement les modes de financement des radios privées qui diffèrent selon la catégorie à laquelle elles appartiennent.
Ceci a permis au CSA de maintenir les cinq catégories définies en 1989 et d'interdire aux réseaux thématiques à vocation nationale d'effectuer des décrochages locaux, ce qui leur ôte l'accès à la publicité locale réservée aux catégories A, B et C. Dans son communiqué 293 publié le 12 avril 1995, le CSA rappelle son intention de se montrer attentif à l'évolution équilibrée du paysage audiovisuel, ce qui semble son souci de préserver la diversité radiophonique : les marges supplémentaires de concentration octroyées aux réseaux par la loi du 1er février 1995 ne les autorisent pas à accaparer la bande FM. Dans le même esprit d'endiguement de l'appétit de fréquences manifesté par les réseaux nationaux, le communiqué 293 a noté également que la procédure d'appel aux candidatures constitue le moyen normal de développement des réseaux, a rappelé le principe d'incessibilité des fréquences, et a précisé que « des modifications substantielles des caractéristiques du service ne peuvent être agréées qu'à titre tout à fait exceptionnel, en prenant en compte la gravité de la situation financière de la radio ». Il s'agit de poser les limites du passage des radios commerciales indépendantes (B) en difficulté et parfois rachetées en sous-main par des réseaux, dans la catégorie C, et plus généralement de marquer le caractère inacceptable de tels rachats destinés à étendre subrepticement les réseaux en réduisant à sa plus simple expression la diversité encore satisfaisante du paysage radiophonique.
La démarche prudente du CSA tente ainsi d'amorcer un compromis entre d'une part les objectifs de développement des réseaux, autorisés par la loi (légitimes non seulement de leur point de vue d'opérateurs commerciaux mais aussi afin de doter la France d'une industrie radiophonique concurrentielle) et d'autre part le maintien de la diversité du paysage radiophonique et l'existence de structures vivantes d'animation de la vie locale.
A cet égard, l'unification des catégories B et C, plaidée par les réseaux nationaux et leurs affiliés, conduirait à un véritable appauvrissement de la bande FM. Il y a en effet de sensibles différences dans l'organisation, les méthodes et donc les résultats de ces deux types de radios locales. Une étude publiée récemment par le CSA 1 ( * ) constatait en particulier que la proportion d'animateurs et de journalistes est plus forte dans les radios commerciales indépendantes, tandis que le personnel commercial est plus important dans la catégorie C, ce qui s'explique par le fait que la plupart des émissions sont proposées par la tête de réseau, limitant l'échelon local à de brèves interventions et lui laissant surtout un rôle de prospection commerciale. Dans ces radios, les journalistes représentent la part la plus faible des emplois de production. La même étude notait aussi qu'à temps d'antenne égal, les radios locales indépendantes investissent plus dans leur programme propre que les radios franchisées ou abonnées à un programme national. Cela se vérifie notamment en ce qui concerne le personnel : la proportion de journalistes est deux fois plus importante pour les catégories B que pour les C, tandis que les charges sont trois fois plus élevées.
Les radios de catégorie A constituent le second pôle de diversité et de proximité dans le paysage radiophonique. Leur stabilité financière repose en grande partie sur l'aide de l'État.
La loi du 29 juillet 1982 a en effet prévu dans son article 80 que « les services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne, dont les ressources commerciales provenant de messages diffusés à l'antenne et présentant le caractère de publicité de marque ou de parrainage sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires total bénéficient d'une aide selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État ».
Divers textes réglementaires, le dernier en date étant le décret n° 92-1063 du 30 septembre 1992, ont créé une taxe parafiscale sur les recettes publicitaires des radios et télévisions au profit d'un Fonds de soutien à l'expression radiophonique.
Elle permet d'attribuer une subvention annuelle de fonctionnement aux radios associatives. Cette subvention peut être majorée en fonction de la nature des produits d'exploitation du service considéré et des efforts accomplis pour les diversifier sans que la majoration puisse excéder 30 % du montant de la subvention annuelle de fonctionnement
En ce qui concerne les ressources publicitaires, les sommes collectées par les radios associatives bénéficiant du fonds de soutien sont faibles : 6,6 millions de francs pour l'année 1992 (pour 390 radios).
Les autres sources de financement proviennent, soit de l'État, soit des collectivités territoriales, et représentent environ 20 % des ressources globales. Les dons, les adhésions, le mécénat ne représentent que 14 % du chiffre d'affaires et les activités radiophoniques diverses (organisation de concerts, bals, etc..) environ 7 %.
Le financement demeure le problème principal de ces radios associatives qui ont su faire preuve ces dernières années d'une remarquable stabilité, et assurent la diversité du paysage radiophonique français. Leur avenir passe par le maintien de ressources stables et suffisantes. L'État doit poursuivre son effort dans ce domaine.
* 1 Victoire Auguste-Dormeuil. coûts d'exploitation des radios locales, la lettre du CSA n° 62 novembre 1994.