Projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

Avis n° 272 (1995-1996) de M. Alain PLUCHET , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 13 mars 1996

Disponible au format Acrobat (3 Moctets)

N° 272

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 mars 1996.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan ⁽¹⁾ sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant diverses dispositions d'ordre économique et financier,

Par M. Alain PLUCHET,

Sénateur.

⁽¹⁾ Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cléach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet, Jean-Pierre Vial

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier comporte neuf Titres portant sur de nombreux sujets, dont certains intéressent votre commission des Affaires économiques. C'est ainsi qu'elle a souhaité se saisir pour avis des dispositions relatives :

- à la traduction législative d'une partie du « plan PME pour la France », à savoir des mesures en faveur des petites et moyennes entreprises,

- ainsi que du dispositif temporaire prévu en matière d'urbanisme commercial ;

- à l'agriculture et à l'aménagement foncier ;

- et aux transports.

Elle a, en outre, examiné des dispositions ponctuelles contenues dans trois articles intéressant respectivement les sociétés de développement régional, les réseaux des régies gazières et le secteur des télécommunications.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

1. Mesures en faveur des petites et moyennes entreprises et dispositif temporaire en matière d'urbanisme commercial

La première partie du DDOEF met en oeuvre un certain nombre de mesures annoncées par le Premier ministre à Bordeaux, le 27 novembre 1995, dans le « Plan PME pour la France ».

Rappelons que ce plan est organisé autour de cinq grands axes consistant à :

Faciliter le financement et la constitution de fonds propres par les PME ;

Adapter progressivement leur fiscalité ;

Simplifier et clarifier les relations entre les entreprises et les administrations ou collectivités publiques ;

Moraliser la concurrence ;

Réformer l'urbanisme commercial.

Le titre premier du projet de loi comporte neuf articles (l'Assemblée nationale ayant introduit un article additionnel), qui concernent les trois premiers axes du plan PME.

• S'agissant du volet « financement et aide à la constitution de fonds propres par les PME », on citera :

- l'article 2, qui modifie le régime de la provision pour« essaimage » ;

- l'article 4, qui tend à relever le plafond du régime d'imposition des micro-entreprises.

• Le volet « adaptation de la fiscalité des PME » voit un nombre important de ses mesures mises en oeuvre par le présent projet de loi, au travers de :

- l'article premier, qui a pour objet de réduire les droits de mutation à titre onéreux ;

- l'article 3, qui aménage les régimes de la réduction d'impôt au titre de la souscription en numéraire au capital des sociétés non cotées et de la déduction des pertes du revenu global ;

- les articles 5 et 6 relatifs aux fonds communs de placement à risques qui, pour le premier, en modernise le régime et, pour le second, prévoit la non-application de l'interdiction relative aux opérations de crédit aux avances en compte courant d'associé consenties par de tels fonds ;

- l'article 7 bis, introduit par l'Assemblée nationale concernant la déduction des frais de transport supportés par les entreprises ;

ï Deux articles du DDOEF concernent le troisième volet du plan PME relatif à la simplification et à la clarification des relations entre les entreprises et les administrations. Il s'agit de l'article 7, dont l'objet est d'atténuer les effets financiers du franchissement du seuil de 10 salariés, et de l'article 8 concernant les délais de réponse de l'administration en matière fiscale.

ï Le volet « moralisation de la concurrence » de ce plan fera l'objet d'un projet de loi spécifique sur « la loyauté et l'équilibre des relations commerciales », qui sera examiné par le Parlement au cours du printemps prochain.

• Le cinquième volet, relatif à la réforme de l'urbanisme commercial, sera traité en deux étapes successives :

- le présent projet de loi -dans ses articles 50 à 52, qui seront examinés ci-après prévoit un dispositif temporaire destiné à empêcher le développement de stratégies d'anticipation des entreprises commerciales dans l'attente d'une réforme de fond de la loi Royer du 27 décembre 1973 ;

- celle-ci fera l'objet d'un projet de loi destiné à mettre fin aux excès liés de développement de certaines composantes de la grande distribution. Ce projet sera également soumis aux assemblées parlementaires au cours du printemps.

La commission a adopté deux amendements de suppression du 3° et 4° de l'article 50.

Elle a, par ailleurs, adopté un article additionnel après l'article 50 tendant à élargir le champ d'application des assujettis au régime déclaratif institué par l'article 4 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972, de façon à permettre la connaissance du parc des surfaces commerciales comprises entre 300 et 400 m ² .

2. Dispositions relatives à l'agriculture et à l'aménagement foncier

La commission s'est saisie, au Titre VI, des articles suivants :

- article 33 relatif à l'actualisation des modalités de détermination du prix du lait (texte qui fut envisagé, à l'origine, sous forme d'un projet de loi spécifique). Cet article, retiré lors de la discussion à l'Assemblée nationale, a été rétabli par votre commission dans un article additionnel avant l'article 34 ;

- article 34 : report du délai de déclaration des appellations« judiciaires », le texte d'origine à savoir la loi sur les appellations d'origine contrôlées (AOC) rapportée en 1989 par la commission des Affaires économiques et du Plan, étant modifié. Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ;

- article 35 : dispositions relatives au Conseil interprofessionnel des vins du Languedoc, que votre commission vous propose d'adopter, sans modification ;

- article 35 bis (nouveau) : lissage de l'imposition des fermages payés par avance. Sous réserve des précisions que pourra adopter le Gouvernement, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ;

- article 37 : dispositions relatives aux petites parcelles inclues dans un périmètre d'aménagement foncier, disposition introduite, à l'origine, dans la loi de modernisation de l'agriculture.

Votre commission vous proposera de supprimer cet article.

Elle s'est saisie, en outre, de l'article 53 (nouveau) relatif au financement de la formation professionnelle continue des exploitants.

3. Dispositions relatives aux transports

La commission a tenu à se saisir, au Titre VI :

- de l'article 30 qui modifie les modalités de calcul de la taxe instituée au profit de « Voies navigables de France » ;

- de l'article 31, relatif à la déclaration d'utilité publique d'une section de l'autoroute A 89 ;

- et de l'article 32, relatif à la caisse nationale de garantie des ouvriers dockers.

4. Dispositions intéressant l'aménagement du territoire

La commission a souhaité émettre un avis sur l'article 43, relatif aux sociétés de développement régional (SDR) en liquidation, ainsi que de l'article 55 nouveau relatif aux réseaux de régie gazière, en raison de l'impact de ces dispositions sur l'aménagement du territoire.

5. Disposition relative aux télécommunications

La commission a examiné, au Titre IX, section 3, l'article 45 relatif au recouvrement des redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques et de gestion. Elle vous proposera de supprimer cet article.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE PREMIER - MESURES EN FAVEUR DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES

Article premier - Réduction des droits de mutation à titre onéreux

En application du « plan PME » pour la France, cet article devrait contribuer à l'adaptation de la fiscalité des PME.

Les mutations à titre onéreux de fonds de commerce ou de clientèle, et de conventions assimilées, ainsi que les cessions d'offices ministériels et de droit à un bail, sont actuellement soumises à une imposition constituée de trois éléments : un droit d'enregistrement perçu au profit de l'État et deux taxes perçues respectivement au profit du département et de la commune de la situation des biens concernés, dont les montants varient en fonction de la valeur taxable, comme l'illustre le tableau suivant :

L'article premier du présent projet de loi propose de réduire de 11,80 % à 9 % le taux du droit de mutation à titre onéreux perçu au profit de l'État sur la fraction de la valeur taxable des fonds de commerce et de clientèles et conventions assimilées qui excède 700.000 francs.

Les taxes additionnelles perçues au profit des collectivités locales ne sont, quant à elles, pas affectées.

Au total, les frais de mutation seraient donc réduits de 14,20 % à 11,40%.

Le coût de cette mesure pour le budget de l'État est évalué à 370 millions de francs en année pleine, sachant qu'elle s'appliquera aux actes passés et conventions conclues à compter du 1er décembre 1995, compte tenu de son annonce dans le plan PME en novembre dernier.

Votre commission se félicite de cette disposition qui favorisera les cessions d'entreprises individuelles.

Il faut souligner que ces dernières se trouvent à l'heure actuelle lourdement taxées en France, au regard de la situation chez nos voisins européens. En outre, cette mesure diminuera l'écart existant entre le taux d'imposition de celles-ci et celui applicable aux cessions de droits sociaux, fixé actuellement à 4,8 % pour les parts sociales et 1 %, plafonné à 20.000 francs, pour les cessions d'actions constatées par un acte.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 2 - Modification du régime de la provision pour « essaimage »

Cet article s'inscrit dans le souhait du Gouvernement de faciliter le financement et la constitution de fonds propres par les PME, affiché dans le « plan PME pour la France ».

LE REGIME DE LA PROVISION POUR « ESSAIMAGE » La loi de finances pour 1978 a ouvert aux entreprises la possibilité de constituer en franchise d'impôt une provision spéciale pour « essaimage », c'est-à-dire pour prêt à taux privilégié à leurs anciens salariés. Cette mesure avait pour objet d'inciter les entreprises à aider leurs salariés lorsque ceux-ci désiraient créer une entreprise industrielle nouvelle, petite ou moyenne. Son dispositif a été amélioré à diverses reprises depuis lors. Il prévoit que l'entreprise, nouvelle ou reprise, bénéficiaire des prêts, doit exercer en France soit une activité industrielle, commerciale ou artisanale, au sens de l'article 34 du code général des impôts, soit une activité libérale, au sens de l'article L.615-1 du code de la sécurité sociale. Elle ne doit pas réaliser à la clôture de l'exercice de création ou de reprise et des deux exercices suivants un chiffre d'affaires qui excède 30 millions de francs lorsque l'activité principale est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place ou de fournir un logement, ou 10 millions de francs pour les autres entreprises. La provision spéciale constituée en franchise d'impôt est égale à la moitié du prêt et plafonnée, pour un même salarié de l'entreprise prêteuse, à 75.000 francs ou à 150.000 francs lorsque l'entreprise nouvelle ou reprise prend la forme d'une société. Ces montants sont doublés lorsque l'entreprise nouvelle ou reprise a son siège et l'ensemble de son activité et de ses moyens d'exploitation dans une zone de redynamisation urbaine définie par l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Ces sommes déduites du bénéfice d'un exercice, au titre de la provision spéciale, ne peuvent excéder 25 % du bénéfice net imposable de l'exercice précédent. La provision n'est pas définitivement acquise et constitue donc pour l'entreprise prêteuse un avantage de trésorerie. Elle doit être rapportée par tiers aux résultats imposables des exercices clos au cours des cinquième, sixième et septième années suivant celle de sa constitution.

Pour l'essentiel, l'article 2 du projet de loi propose :

- de rendre éligibles au dispositif de « l'essaimage » les entreprises créées dans le cadre de l'extension d'une activité préexistante, alors qu'il ne concerne à l'heure actuelle que les prêts consentis aux entreprises nouvelles ou reprises ;

- d'étendre le bénéfice de la provision aux souscriptions au capital des sociétés nouvellement créées ainsi qu'aux aides octroyées par d'autres sociétés appartenant au même groupe, et non plus seulement aux prêts de la société employant directement le salarié créateur d'entreprise ;

- de relever de manière significative le plafond de la provision spéciale qui passerait dans tous les cas à 300.000 francs.

Ce nouveau régime de la provision pour « l'essaimage » serait appliqué aux prêts et aux souscriptions intervenus au cours des exercices ouverts à compter du 1er janvier 1996.

On le sait, les PME françaises souffrent cruellement d'un manque de fonds propres. Ces nouvelles dispositions vont donc dans la bonne direction. L'extension du champ d'application de la provision pour « essaimage » pourrait, en outre, favoriser la création de filiales spécialisées dans « l'essaimage » au sein de grands groupes.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 3 - Aménagement des régimes de la réduction d'impôt au titre de la souscription en numéraire au capital des sociétés non cotées et de la déduction des pertes du revenu global

La loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, dont la Commission des Affaires économiques était saisie au fond, a institué, dans ses articles 25 et 26, deux dispositifs d'incitation à la souscription au capital de sociétés nouvelles.

Elle a, en premier lieu, inséré dans le code général des impôts un article 199 terdecies OA et a substitué à la réduction d'impôt au titre de la souscription au capital de sociétés nouvelles une nouvelle réduction d'impôt de 25 % applicable à l'ensemble des souscriptions au capital initial et aux augmentations de capital de sociétés non cotées, intervenant entre le 1er janvier 1994 et le 31 décembre 1998, à concurrence de 37.500 francs pour un célibataire et 75.000 francs pour un couple (ramené à 50.000 francs en 1997 et 1998).

Elle a, en second lieu, inséré dans le code général des impôts un article 163 octodecies A et rétabli le mécanisme (institué par la loi de finances pour 1987) de déductibilité des pertes en capital en cas de souscription au capital de sociétés nouvelles placées, dans les cinq ans suivant leur création, en état de cessation de paiement, ceci dans la limite de 200.000 francs.

L'article 3 du projet de loi permet le cumul de ces avantages fiscaux, pour les souscriptions effectuées à compter du 1er janvier 1996.

Il ouvre, en effet, à un contribuable le bénéfice de la réduction des pertes en capital (article 163 octodecies A) lorsqu'il a déjà profité de la réduction d'impôt (article 199 terdecies OA) pour une même société nouvelle non cotée, cette réduction d'impôt faisant alors l'objet d'une reprise au titre de l'année de la déduction.

Votre commission se félicite de cette mesure destinée à favoriser l'épargne de proximité. Elle permettra aux contribuables de bénéficier de la déduction des pertes en capital pour la fraction de leur souscription excédant les limites d'application de la réduction d'impôt.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 4 - Relèvement du plafond du régime d'imposition des micro-entreprises.

L'article 4 du présent projet de loi a pour objet d'alléger les obligations déclaratives et comptables, au moyen d'un relèvement des plafonds applicables à la micro-entreprise.

LE RÉGIME DES MICRO-ENTREPRISES La législation actuelle prévoit que les entreprises dont le chiffre d'affaires hors taxes n'excède pas 70.000 francs bénéficient : - d'une part, d'une dispense de déclaration et de paiement de la TVA (sous réserve de certaines exceptions) ; - d'autre part, d'un régime simplifié de déclaration et d'imposition des bénéfices industriels et commerciaux et des bénéfices non commerciaux, codifié aux articles 50-0 et 102 ter du code général des impôts. Pour éviter tout effet de seuil qui modifierait brusquement la situation de l'assujetti en cas de croissance rapide de son chiffre d'affaires et donc de dépassement inattendu de ce plafond, le droit en vigueur maintient temporairement la franchise de TVA et l'application du régime spécial de déclaration et d'imposition des bénéfices dans le cas où le chiffre d'affaires excéderait 70.000 francs en cours d'exercice, et ce jusqu'à un montant de 100.000 francs. Il faut noter que deux catégories d'activités font l'objet d'un seuil spécifique déterminé lors de leur assujettissement à la TVA. Il s'agit des opérations réalisées par les avocats et avoués, d'une part, et des opérations de livraison de leurs oeuvres par les auteurs d'oeuvres de l'esprit, d'autre part. Pour ces types d'activités, les assujettis bénéficient d'une franchise particulière de TVA ; ils sont dispensés du paiement de la taxe lorsqu'ils ont réalisé au cours de l'année précédente un chiffre d'affaires hors taxes n'excédant pas 245.000 francs. La franchise cesse d'être applicable le premier jour du mois où le seuil de 300.000 francs de chiffre d'affaires a été dépassé, pour l'année en cours. En outre, l'article 293 G du code général des impôts régit le traitement fiscal des cas très spécifiques des redevables dont les activités participent au régime de la TVA de droit commun et aux deux catégories particulières précitées. Ces assujettis sont exclus du bénéfice de la franchise quand le montant cumulé des opérations pouvant ouvrir droit à la franchise de TVA (franchise de droit commun, d'avocat et d'auteur) excède le seuil de 315.000 francs l'année de référence et 400.000 francs pour l'année en cours.

L'article 4 du projet de loi augmente les seuils déterminant la possibilité de franchise de base de TVA et l'application du régime spécial d'imposition des bénéfices industriels et commerciaux et des bénéfices non commerciaux pour l'imposition due au titre de la première année au cours de laquelle le chiffre d'affaires a dépassé 70.000 francs, sans toutefois excéder 100.00 francs.

Cet article propose de porter ces seuils respectivement de 70.000 à 100.000 francs et de 100.000 à 120.000 francs, à compter de l'imposition des revenus de 1996. L'incidence budgétaire de la mesure concernant les seuls bénéfices industriels et commerciaux et bénéfices non commerciaux pourrait représenter 45 millions de francs en 1997.

Il prévoit aussi un ajustement des seuils particuliers des assujettis à la TVA susceptibles de cumuler des activités ouvrant droit à la franchise de droit commun et des opérations soumises à franchise spécifique (avocats, avoués, auteurs d'oeuvres de l'esprit). Pour ces assujettis, le seuil d'exclusion du bénéfice de 1 franchise pour l'année de référence est porté de 315.000 francs à 345.000 francs et celui pour l'année au cours de 400.000 francs à 420.000 francs.

Le projet de loi ne propose pas, en revanche, de modifier les montants de chiffre d'affaires limitant l'application de la franchise de base de TVA pour les seules opérations spécifiques. Les plafonds resteraient donc fixés à 245.000 francs pour l'année de référence et à 300.000 francs pour l'année en cours.

Ces dispositions vont dans le sens souhaité de la simplification et de l'allégement des obligations déclaratives et comptables des micro-entreprises.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 5 et 6 - Modernisation du régime des fonds communs de placement à risques et non application de l'interdiction relative aux opérations de crédit aux avances en compte courant d'associés consenties par de tels fonds.

Institués par la loi n° 83-1 du 3 janvier 1983, les fonds communs de placement à risques (FCPR) sont une sous-catégorie d'organismes de placement collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) et constituent l'une des structures possibles de l'activité de capital risque. Cette activité désigne les investissements en fonds propres réalisés par des professionnels dans des entreprises non cotées, récentes et qui, en conséquence, présentent des risques, mais aussi des perspectives de gains importants.

La spécificité de ces fonds communs tient, notamment, à l'obligation qui leur est faite de détenir une part beaucoup plus importante de titres de sociétés non cotées (40 % au minimum, dont la moitié au moins en titres français).

Ceci se justifie par la mission qui leur est confiée de répondre aux besoins de financement des PME, notamment des plus innovantes d'entre elles.

Cette structure de l'actif des FCPR, qui accroît les risques encourus par les investisseurs et l'indisponibilité assez longue des capitaux investis, trouvent leur contrepartie dans un régime fiscal relativement favorable : exonération des gains en capital et des plus-values réalisées par le fonds ; exonération d'impôt sur le revenu des produits des parts et plus values de cession et régime spécial d'imposition des plus values au profit des porteurs de parts, sous réserve du respect de certaines conditions plus restrictives (détention de 50 % de titres non cotés, conservation des parts pendant au moins 5 ans, réinvestissement dans le fonds des sommes réparties).

Hormis ces spécificités, le régime appliqué aux FCPR est très proche du dispositif général appliqué aux fonds communs de placement. Ceci ne permet pas, en réalité, de prendre suffisamment en compte la réalité et les besoins des professionnels du capital-risque.

Force est de constater que si ces structures sont utiles pour le financement des PME, elles sont trop peu nombreuses et se développent insuffisamment. On comptait ainsi, en 1992, 138 FCPR pour 23.776 porteurs, moins de 1,5 milliard de francs de souscriptions nettes et 10,8 milliards de francs d'actif net.

C'est pourquoi le Gouvernement a souhaité proposer une modernisation des FCPR, dans le but d'encourager leur développement.

Dans cette perspective, le présent projet de loi introduit un certain nombre de modifications au régime des FCPR, dont la plupart se contentent cependant de donner une base légale à des pratiques qui se sont développées :

- en autorisant les FCPR à prendre en compte des parts de sociétés à responsabilité limitée (SARL) dans le ratio de 40 % :

- en leur donnant la possibilité d'émettre, par dérogation aux principes généraux applicables aux OPCVM, des catégories de parts différentes donnant des droits différents sur le patrimoine ou les produits du fonds ;

- en leur offrant la possibilité de distribuer, à l'issue de la période de souscription, des éléments d'actifs aux porteurs de parts ;

- en prévoyant la libre cessibilité des parts dès leur souscription sous réserve, lorsque ces parts n'ont pas été libérées, de l'obligation solidaire pour le cédant et le cessionnaire, de libérer les sommes restant à verser ;

- en aménageant la loi bancaire afin que la possibilité pour un FCPR de consentir des avances en compte courant d'associés ne puisse être considérée comme une opération de crédit.

Enfin, le DDOEF supprime l'interdiction jusqu'ici faite au FCPR de faire l'objet de publicité ou de démarchage, de façon à permettre une plus large diffusion de ces fonds auprès du public.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de ces articles.

Article 7 - Effets financiers du franchissement de seuils en matière d'effectifs

Votre commission s'est toujours montrée favorable à une accélération des mesures de simplification administrative. C'est pourquoi, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1996 ^{1 ( * )} , elle s'était félicitée de ce volet du plan PME annoncé par le Premier ministre.

En effet, la « paperasserie » et les diverses contraintes administratives pèsent aujourd'hui trop lourdement sur les entreprises et deviennent, en définitive, des freins à l'emploi.

Deux articles du DDOEF répondent à cette préoccupation : les articles 7 et 8.

Les entreprises qui franchissent le seuil de 10 salariés sont assujetties à de nouvelles contraintes financières qui sont souvent un frein à l'embauche :

Elles sont ainsi soumises au versement de trois contributions :

- pour le financement de la formation professionnelle (au taux de 1,5 % de la masse salariale, au lieu de 0,15 %) ;

- une participation à l'effort de construction (0,45 % de la masse salariale) ;

- le versement transport dans les grandes agglomérations (taux compris entre 0,55 et 2,2 % des salaires).

L'article 7 du présent projet de loi prévoit :

- d'une part, d'étendre au « versement transport » le système de lissage actuellement en vigueur pour le versement des contributions à la formation professionnelle et pour le « versement construction », en instituant une dispense de paiement de trois ans, suivie d'une réduction de 75 % la quatrième année, 50 % la cinquième année et 25 % la sixième année ;

- d'autre part, pour les trois prélèvements précités, de maintenir le bénéfice du régime des employeurs occupant moins de 10 salariés jusqu'au 31 décembre 1999 pour les employeurs qui en relèvent en 1996.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 7 bis - Déduction des frais de transports

L'Assemblée nationale a introduit un article 7 bis qui autorise les entreprises à déduire les frais qu'elles sont amenées à engager lorsqu'elles organisent elles-mêmes le transport de leurs salariés ne résidant pas à l'intérieur du périmètre des transports urbains, même quand ceux-ci y participent financièrement.

Ceci répond aux problèmes des entreprises qui se voient parfois contraintes de payer deux fois les dépenses de transports de leurs salariés : au titre du « versement transport » et pour l'organisation parfois indispensable, par elle-même, de ces transports. Jusqu'ici, ces frais n'étaient déductibles que pour autant qu'ils étaient proposés à titre tout à fait gratuit aux salariés. Or, il s'avère que, dans la pratique, ces derniers souscrivent en général des cartes d'abonnement pour accéder à ce service.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 8 - Délais de réponse de l'administration en matière fiscale

Cet article prévoit de garantir au contribuable de bonne foi qu'aucun rehaussement d'impositions antérieures ne sera effectué après accord tacite de l'administration, obtenu à l'issue d'un délai d'instruction de trois mois, à un redevable qui demande le bénéfice de régimes fiscaux :

- propres aux entreprises nouvelles ;

- ou d'amortissement exceptionnel. Parmi ces derniers, certains sont à l'heure actuelle soumis à la condition d'un agrément préalable ; d'autres nécessitent une simple notification de l'intention de bénéficier d'un régime d'amortissement exceptionnel, mais ne sont assortis d'aucune garantie sur l'acceptation ultérieure du dossier par l'administration.

Sont notamment concernés :

- l'achat de véhicules électriques,

- l'acquisition de matériels destinés à économiser l'énergie,

- la construction d'immeubles dans des zones de revitalisation rurale,

- l'acquisition de matériels destinés à réduire le niveau acoustique,

- la construction d'immeubles satisfaisant aux obligations relatives à la lutte contre la pollution atmosphérique.

Il s'agit là d'une première application, en matière fiscale, du projet du Gouvernement d'établir une « charte des droits de l'entreprise » opposable à l'administration. Parmi ces droits, figurera en effet celui de voir l'administration respecter des délais impératifs de réponse pour ses décisions, délais au delà desquels son silence vaudra acceptation.

Votre commission se félicite d'une telle disposition qui libérera les entreprises de certaines contraintes administratives et mettra fin à l'incertitude qui prévalait quant à l'acceptation de certains dossiers, incertitude qui nuisait aux investissements concernés.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRANSPORTS

Article 30 - Taxe sur les titulaires d'ouvrages hydrauliques - Modifications de l'article 124 de la loi de finances pour 1991

L'article 30 du projet qui nous est soumis procède à deux modifications du régime de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydrauliques que la loi de finances pour 1991 a instituée.

• Rappelons que cette taxe frappe les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, de rejet d'eau ou d'autres ouvrages hydrauliques.

Elle comporte deux éléments :

- un élément lié à la superficie d'emprise de l'ouvrage, dont le taux est fonction du nombre d'habitants de la commune où est implanté l'ouvrage concerné, avec trois strates de population (moins de 2.000 habitants, de 2.000 à 100.000 habitants, plus de 100.000 habitants) ;

- un élément lié au volume d'eau susceptible d'être prélevé ou rejeté par l'ouvrage. Un coefficient d'abattement a été affecté au taux applicable à ce second élément en fonction de l'usage, agricole ou industriel.

Le chapitre II du décret n° 91-797 du 20 août 1991 modifié relatif aux recettes instituées au profit de VNF a fixé les modalités de calcul et les éléments d'assiette de cette taxe annuelle. L'article 11 de ce décret a notamment fixé le taux de base du deuxième élément de la taxe, lié au volume, à 2,04 centimes par mètre cube prélevable ou rejetable. Ce taux est affecté de coefficients d'abattement, de 24,7 % pour les usages industriels et de 95 % pour les usages agricoles.

Afin de permettre à l'établissement public, Voies navigables de France, de conserver le niveau des recettes estimé initialement et lui permettre ainsi d'équilibrer son budget, la taxe hydraulique doit être chaque année, revalorisée.

Le principe de la mise à niveau annuelle de la taxe a été retenu à la fois pour que le maintien de son montant en francs constants soit le plus effectif possible et pour éviter des augmentations espacées mais de forte valeur relative dont l'acceptation par les assujettis est plus difficile. Depuis la mise en place de la taxe hydraulique, en 1991, seul le taux de base lié au volume a été revalorisé.

• Le produit de la taxe est affecté à l'établissement public Voies navigables de France.

Depuis son institution, la taxe a rapporté les sommes suivantes :

PRODUIT NET DE LA TAXE HYDRAULIQUE

Elle constitue l'essentiel des ressources de l'établissement public.

• Selon l'exposé des motifs du projet de loi, « les éléments pris en compte dans le calcul de la taxe se sont avérés inadaptés au cas des micro-centrales hydroélectriques et des exploitations agricoles situées en zone urbaine, car ils conduisent à percevoir une taxe hors de proportion avec le chiffre d'affaires des exploitants ».

L'article 30 tend à remédier à ces inadaptations en opérant quatre modifications :

- la première consiste, s'agissant d'usage agricole, à plafonner le taux de base appliqué à la surface à un montant de dix francs par mètre carré, qui est le plafond actuel pour les communes de moins de 2.000 habitants. Les exploitations agricoles situées en zone urbaine bénéficieraient de cet aménagement du barème ;

- la seconde consiste, pour les ouvrages hydroélectriques autorisés, en vertu de la loi du 16 octobre 1919 modifiée relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique, à limiter l'assiette de la taxe à la portion des canaux située à proximité immédiate des centrales ;

- la troisième consiste, pour les mêmes ouvrages, à plafonner le montant total de la taxe à 5 % du chiffre d'affaires engendré par l'ouvrage ;

- la quatrième consiste à favoriser l'implantation d'ouvrages autorisés en les faisant bénéficier, la première année de mise en exploitation, d'un abattement calculé au prorata temporis de la durée d'exploitation et, pendant les dix années suivant la mise en exploitation initiale de l'ouvrage, d'une réduction de moitié du montant total de la taxe.

Le manque à gagner à attendre, pour la première année d'application, par Voies navigables de France serait de l'ordre de 500.000 francs.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'établissement public n'accueille pas favorablement la perspective d'une limitation de la part de l'emprise pour les agriculteurs. D'une part, parce qu'un tel allégement risque de susciter des demandes « en perroquet » de la part des autres assujettis à la taxe, alors même que, si les agriculteurs bénéficient déjà d'un abattement de 95 % au titre du deuxième élément de la taxe, les industriels ne bénéficient que d'un abattement de 24,7 % et que les collectivités publiques ne bénéficient elles, d'aucun abattement. Le nouveau régime implique, en effet, une distorsion préjudiciable aux catégories autres que celles des agriculteurs.

Sous réserve des remarques qui précèdent, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 31 - Validation de la composition d'une commission d'enquête d'utilité publique

L'article 31 a pour objet de remédier à une erreur qui a entaché d'irrégularité une enquête d'utilité publique menée à propos de la section « Arveyres-Saint-Julien-Puy-Lavèze » de l'autoroute A 89.

Le préfet de la Corrèze a, en effet, saisi, pour désigner la commission d'enquête relative au projet A 89, le président du tribunal administratif de Limoges dont dépend le département de la Corrèze.

Or, l'article R.11-14-3 du code de l'expropriation pose comme principe que le tribunal administratif compétent pour désigner une commission d'enquête est celui « dans le ressort duquel doit être réalisée l'opération ou la plus grande partie de l'opération soumise à enquête... ».

Or, l'A 89 se développant sur 148 km environ en région Aquitaine contre 123 km environ en région Limousin, le préfet de la Corrèze aurait dû logiquement demander au Président du Tribunal administratif de Bordeaux de nommer la commission d'enquête.

Il est vrai que certains arguments plaidaient en faveur de la décision du préfet :

- le tribunal administratif de Limoges a désigné deux commissaires-enquêteurs par département pour les quatre départements traversés. On peut donc affirmer que le fait que le tribunal administratif de Limoges ait été choisi pour désigner les membres de la commission n'a aucunement nui à la représentativité de cette commission. Elle n'a pas abouti, par exemple, à une surreprésentation des commissaires enquêteurs originaires du Limousin) et, de ce fait, n'a pas nui au résultat final de l'enquête. Le vice est donc non substantiel au regard de la doctrine selon laquelle un vice n'est substantiel que « si l'erreur commise a été de nature à exercer une influence déterminante sur le sens de la décision prise » ;

- le différentiel de linéaire entre les deux régions concernées (Aquitaine et Limousin) est de l'ordre de 25 km environ sur un projet qui en comporte 288 km. Il pourrait donc être admis que ce différentiel inférieur à 10 % n'était pas suffisamment significatif pour être jugé rédhibitoire. Par ailleurs, si l'on ajoute au linéaire de l'autoroute proprement dit, le linéaire des bretelles nécessaires au raccordement d'A 89 aux voiries environnantes (cas de l'échangeur d'Ussel-Est par exemple), le différentiel de longueur entre les deux régions tombe à 20 km.

S'agissant des coûts, ils s'établissent, selon les éléments fournis à votre rapporteur, à 7 milliards de francs, pour la partie située en Aquitaine contre 6,7 milliards de francs pour le reste de la section.

Enfin, s'agissant des grands ouvrages d'art non courants, hors ouvrage hydraulique de décharge, quinze sont situés en Limousin contre dix en Aquitaine.

Dès lors que la commission apparaît, compte tenu des remarques qui précèdent, représentative, il a semblé souhaitable -afin d'éviter tout risque d'une annulation du décret de déclaration d'utilité publique fondée sur un éventuel vice de forme- de valider par la voie législative la composition de cette commission.

Une telle validation porte -précise le projet de loi gouvernemental-non sur les actes susceptibles d'être directement déférés devant le juge administratif, mais sur la seule décision du président du tribunal administratif ayant nommé la commission d'enquête.

La validation législative apparaît aux auteurs du projet de loi « indispensable compte tenu de l'urgence de l'opération et de son importance géographique. L'engagement d'une nouvelle enquête retarderait de plus d'un an la réalisation de cette opération qui constitue la première transversale Est-Ouest du centre de la France ».

Soucieuse de l'achèvement rapide de l'A 89, liaison indispensable au maillage de notre territoire ^{1 ( * )} , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 32 - Fonds de réserve de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers

La Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAI.NA.G.O.D.) est l'organisme tripartite d'indemnisation de l'inemploi et de gestion de l'intermittence dans la manutention portuaire.

À la suite de la réforme de cette profession, opérée par la loi n° 92-496 du 9 juin 1992, que notre commission avait eu à connaître ^{1 ( * )} , les attributions de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAINAGOD) qui avait été instituée par l'article 13 de la loi n° 47-1746 du 6 septembre 1947 -devenu l'article L.521-4 du Code des ports maritimes- ont été restreintes.

A été retiré à la CAINAGOD le soin :

- de proposer les modifications à apporter à la contribution imposée aux employeurs par l'article L. 521-6 du Code des ports maritimes ;

- de fixer, après avis du bureau central de main d'oeuvre (B.C.M.O.) intéressé, les conditions générales dans lesquelles les modifications d'effectifs seront réalisées ;

- de statuer sur les appels formés contre les sanctions prises contre les employeurs ou les dockers sur la base de l'article L. 531-1 du Code des ports maritimes.

Depuis lors, la CAINAGOD n'a plus conservé, en ce domaine, qu'un rôle consultatif auprès du Ministre à qui est confié le soin de statuer dans le cadre de recours hiérarchiques.

A cependant été maintenu sous la responsabilité de la CAINAGOD le soin :

- de tenir à jour, par BCMO, et non plus par port, le registre des ouvriers dockers professionnels mais il ne s'agit plus désormais que des seuls intermittents ou que de ceux des intermittents qui ont obtenu leur mensualisation et peuvent conserver leur carte professionnelle sur la base du texte proposé pour le paragraphe II de l'article L.511-2 du Code des ports maritimes (voir plus haut) ;

- de tenir à jour, par BCMO et non plus par port, la liste des employeurs utilisant la main d'oeuvre des dockers intermittents ;

- d'assurer le recouvrement de la contribution des employeurs prévue au 1° de l'article L. 521-6 du Code des ports maritimes ;

- enfin, d'assurer le paiement, dans chaque BCMO (et non plus dans chaque port), de l'indemnité de garantie, par l'intermédiaire des BCMO, des caisses de congés payés ou de tout autre organisme local prévu, le cas échéant, par les conventions ou accords collectifs en vigueur et assurer, en outre, le paiement de l'indemnité compensatrice prévue.

Avec la réforme de la manutention, l'activité de la CAINAGOD a été bouleversée : le succès de la mensualisation a fait diminuer de façon très importante ses ressources comme ses dépenses. On est passé de 8.000 à 400 dockers intermittents. Le budget de fonctionnement de la caisse est ainsi tombé à 15 millions de francs en 1995, laissant intact un fonds de réserve aujourd'hui disproportionné. Le montant apparent du fonds est de 110 millions de francs et son montant réel, compte tenu d'engagements effectifs, de 70 millions de francs. Selon l'exposé des motifs du projet gouvernemental, le fonds, « d'un niveau normal antérieurement à 1992, est aujourd'hui surdimensionné par rapport aux besoins ».

Or, l'excédent s'est constitué progressivement à partir de cotisations versées par les entreprises de manutention, entreprises qui ont à supporter une partie du poids des plans sociaux ayant permis d'adapter les effectifs des dockers, l'endettement à ce titre pesant, de façon ou non contestable, sur les coûts de manutention pendant plusieurs années.

L'article 32 du projet a donc pour objet de mobiliser la partie excédentaire du fonds de réserve de la CAINAGOD, soit environ 50 millions de francs, pour atténuer les charges liées aux plans sociaux agréées par l'État durant la période de mise en oeuvre de la réforme.

Le dispositif proposé permettrait d'opérer, par reversement de la CAINAGOD aux Caisses de compensation des congés payés, qui ont servi de support local pour la prise en charge de la part « employeur » de ces plans. Cette aide serait répartie en fonction de critères objectifs tenant compte notamment de l'importance du plan social de chaque place portuaire et de la participation de chaque place portuaire, par ses cotisations, à l'excédent ainsi accumulé.

Compte tenu du régime financier de la CAINAGOD, une mesure législative est nécessaire pour autoriser une telle opération.

Les auteurs du projet de loi assurent enfin que le conseil d'administration de la CAINAGOD, qui regroupe les représentants des entreprises, des ouvriers dockers et de l'État, sera associé à l'élaboration du dispositif d'application.

La mesure proposée par l'article 32 répond ainsi aux suggestions du récent rapport « Dupuydauby » qui suggérait de décharger les entreprises de manutention de leurs charges financières et fiscales.

Il convient cependant d'observer que les places portuaires et les entreprises de manutention ne sont pas seules à financer les plans sociaux induits par la loi du 9 juin 1992 et que l'État assure, en fait, le financement de deux des quatre milliards de francs que coûtent les plans.

Pour sa part, l'État n'a pas modifié les conditions offertes aux ouvriers dockers depuis le jour où le plan de modernisation de la filière portuaire a été rendu public, le 28 novembre 1991 : pour les ouvriers dockers âgés de moins de 50 ans, il était proposé une indemnité de départ de 200.000 francs et un congé de conversion de 18 mois avec 65 % du salaire de référence jusqu'à l'âge de 55 ans et 3 mois, puis, le régime d'indemnisation des allocations spéciales du fonds national de l'emploi.

Pour toutes les mesures allant jusqu'à l'âge de 55 ans et 3 mois, l'État s'était engagé à financer 50 % de la charge, mais rien n'empêchait les places portuaires d'offrir aux ouvriers dockers des conditions plus favorables, la participation de l'État ne pouvant toutefois en être affectée. Ainsi, dans les accords locaux, les places portuaires acceptèrent souvent d'augmenter l'indemnité de départ des ouvriers dockers de moins de 50 ans.

Dans certains cas, au Havre et à Marseille notamment, le congé de conversion de 18 mois a été remplacé par une indemnité forfaitaire, ce qui fausse les comparaisons en matière d'indemnités forfaitaires versées aux dockers. Dans beaucoup de petits ports l'indemnité de départ est restée au niveau de 200.000 francs. À Dunkerque elle a été portée à 250.000 francs, du moins dans un premier temps. À Nantes et Bordeaux, des indemnités forfaitaires ont atteint 450.000 francs, voire 500.000 francs. À Marseille et au Havre les indemnités ont été de l'ordre de 500.000 francs, voire 600.000 francs dans certains cas au Havre. À Bayonne, on trouve le cas d'une indemnité de licenciement atteignant 650.000 francs. En outre, un port comme le Havre a également accepté une indemnité forfaitaire ; pour quelques dockers cette indemnité supplémentaire a même dépassé le million de francs.

Au total, les subventions de la part de l'État et de la part locale pour le financement des plans sociaux dans les différents bureaux centraux de la main d'oeuvre (BCMO) sont les suivantes :

FINANCEMENT DES PLANS SOCIAUX

Ce tableau doit être complété par les plans complémentaires mis en oeuvre en 1994 dans plusieurs ports (Bordeaux, Calais, Boulogne, Caen et la Rochelle) dont le coût est le suivant :

FINANCEMENT DES PLANS COMPLÉMENTAIRES

On peut, pour finir, observer que la mesure proposée -qui s'apparente, en réalité, à une délégation au pouvoir réglementaire, sous la forme d'un décret- n'est limitée par aucune autre expression que celle de « partie » du fonds de réserve qui pourrait être utilisée pour contribuer à financer l'exécution des plans sociaux

Sous cette réserve, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS CONCERNANT L'AGRICULTURE ET L'AMÉNAGEMENT FONCIER

Article 33 - Actualisation des modalités de détermination du prix du lait

• Cet article, retiré lors de sa discussion, modifie la loi n° 69-10 du 3 janvier 1969 dite loi « Godefroy », relative à l'institution du paiement du lait en fonction de sa composition et de sa qualité, sur deux points : la définition des critères pris en compte pour le paiement du lait ; la fixation des prix au niveau local.

Il répond à un double objectif : introduire de nouveaux critères de qualité ; donner un cadre juridique sûr aux accords interprofessionnels.

Sur le premier point, l'article 3 de la loi précitée dispose en effet que « le lait est obligatoirement payé aux producteurs en fonction de sa composition et de sa qualité ».

Dans la pratique, les transformateurs ont mis en place un système incitant les éleveurs à leur fournir une matière première appropriée à leurs types de production : bonifications pour les laits aptes à la transformation, pénalités pour les laits mal adaptés.

Certaines de ces pénalités ont été attaquées, au motif que le droit applicable ne permettait pas de retenir de critères complémentaires.

C'est ainsi que la lipolyse (dégradation des matières grasses lors du refroidissement du lait) ou le dénombrement des spores butyriques (déterminant pour la fabrication des gruyères) ont pu susciter des contentieux entre producteurs et industriels ces dernières années.

En effet, si la loi Godefroy et son décret d'application de 1970 organisent le paiement du lait en fonction de sa composition (taux butyreux et protéique) et de sa qualité (nombre de germes, nombre de cellules), ils ne prévoient pas de payer le lait en fonction de critères technologiques, par exemple l'aptitude fromagère.

Pour régler ces problèmes, dans le prolongement de la concertation engagée avec les professionnels, il est aujourd'hui proposé de pouvoir introduire dans la fixation du prix des critères liés à l'aptitude du lait à fournir des produits transformés conformes aux attentes des industriels.

Désormais, « des critères de qualité relatifs aux possibilités de transformation du lait et aux caractéristiques des produits susceptibles d'être obtenus à partir de ce lait [pourront], en outre, être utilisés pour la détermination du prix » (premier alinéa de l'article 2 de la loi de 1969, dans la rédaction proposée).

Un décret devra préciser la nature et les modalités de ces dispositions.

Il est, en outre, précisé que la qualité doit s'entendre au sens hygiénique (modalités d'élevage ou de traite) et sanitaire (dans l'optique de la santé du consommateur).

Sur le second point, le dernier alinéa de l'article 2 actualise les modalités de fixation du prix du lait. La rédaction actuelle prévoit que c'est un arrêté préfectoral, après consultation des organisations professionnelles intéressées les plus représentatives, qui déterminera ces modalités. Promulguées antérieurement à la législation sur les interprofessions, ces dispositions ne sont plus conformes à la pratique, puisque ce sont les interprofessions qui, depuis 1975, ont progressivement assumé cette responsabilité.

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 2, alignant la lettre de la loi sur la pratique, prévoit donc que : « des accords interprofessionnels peuvent définir des grilles de classement des laits, en fonction des critères et des règles prévues au décret précité et dans le respect des règles de la politique agricole commune. Ces accords peuvent être homologués en application de la loi n° 74-639 du 12 juillet 1974 relative à l'interprofession laitière ou étendus en application de la loi n° 75-600 du 10 juillet 1975 relative à l'organisation interprofessionnelle agricole ».

Enfin, par coordination, le 2° du paragraphe I, d'une part, abroge l'article 3 de la loi de 1969 dont les dispositions modifiées figurent désormais à l'article 2 et, d'autre part, modifie l'article 5.

Les dispositions de l'article 2 de la loi de 1969 sont supprimées : elles concernaient la prise de décrets fixant les normes de composition et de qualité hygiénique et biologique des laits destinés à l'alimentation humaine et animale. Ces normes sont désormais du ressort de la réglementation communautaire.

Par coordination, la référence à la loi de 1969 dans l'article L.213-5 du code de la consommation (cas de récidive légale en matière de conformité et de sécurité des produits de consommation) est supprimée.

ï La Commission des Finances de l'Assemblée nationale avait proposé d'adopter cet article sans modification. Or, en séance publique, à la suite de plusieurs interventions souhaitant le maintien du statu quo, le Gouvernement a retiré cet article, sur la suggestion du rapporteur spécial. L'article pourrait être réintroduit, après concertation, par voie d'amendement, au Sénat.

ï Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, « l'effort d'actualisation technique des critères de paiement rend souhaitable d'introduire des critères additionnels liés à l'aptitude du lait collecté à la transformation en produits laitiers. Ceci impose d'étendre les prescriptions de la loi du 3 janvier 1969 et de prévoir leur mise en oeuvre dans le cadre d'accords interprofessionnels régionaux pris sous l'égide du centre national interprofessionnel de l'économie laitière créé par la loi n° 74-639 du 12 juillet 1974 ». Les modifications proposées, notamment l'introduction de critères d'aptitude technologique ont, par conséquent, paru utiles à votre commission. D'après les informations dont elle dispose, ces dispositions sont souhaitées par l'interprofession et ses différentes composantes ainsi que par l'Office national interprofessionnel du lait.

Votre commission serait donc favorable au rétablissement de cet article, sous une forme accordant aux producteurs les garanties qu'ils demandent.

Dans cette attente, elle a adopté un amendement tendant à rétablir le texte initial dans un article additionnel avant l'article 34.

Article 34 - Dispositions relatives à la reconnaissance de l'appellation d'origine contrôlée

• Cet article a pour objet de proroger le délai ouvert aux appellations d'origine judiciaire pour revendiquer une appellation d'origine contrôlée (AOC).

Cette disposition transitoire avait été introduite par la loi n° 90-558 du 2 juillet 1990 relative aux appellations d'origine contrôlées des produits agricoles ou alimentaires, bruts ou transformés.

La réforme de 1990 avait supprimé les voies législatives ou judiciaires d'accès à l'appellation, au profit de la seule voie réglementaire, sur proposition de l'INAO (Institut national des appellations d'origine). Le sort des appellations législatives ou réglementaires avait été réglé par la voie de leur assimilation à une appellation d'origine contrôlée.

En revanche, les appellations judiciaires devaient, si elles correspondaient aux critères d'une appellation d'origine contrôlée, se voir attribuer cette appellation avant le 1er juillet 1995. À défaut, elles devenaient caduques.

Ainsi, les appellations d'origine de produits agricoles définies soit par voie judiciaire, soit selon la procédure particulière pour les eaux de vie (anciens articles 14 et 15 de la loi du 6 mai 1919) auraient du, avant le 1er juillet 1995, ou bien être reconnues comme AOC sur proposition de l'INAO au terme de la procédure normale de reconnaissance, ou bien ne plus pouvoir bénéficier de l'appellation d'origine.

Pratiquement, ces dispositions concerneraient une dizaine de produits non vitivinicoles (huître de Belon, huile d'olive de Nyons, lentille verte du Puy, carotte de Créance, foin de Crau, miel de sapin des Vosges, pintadeau de la Drôme, poulet du Bourbonnais et truffe noire du Tricastin), ainsi que les trente-quatre eaux-de-vie ayant obtenu cette appellation selon la procédure spécifique des articles 14 et 15 de la loi du 6 mai 1919 (abrogés en 1990).

Or, à ce jour, seule l'huile d'olive de Nyons s'est vue reconnaître une AOC dans le délai fixé. Le miel de sapin des Vosges et la lentille verte du Puy ont fait l'objet d'une proposition de reconnaissance de la part de l'INAO, mais les décrets n'ont pas encore été publiés.

S'agissant des eaux-de-vie, il ne semble pas cependant que ces productions souhaitent déposer une demande de reconnaissance en AOC. Toutefois, une commission d'enquête de l'INAO a pu vérifier que les productions concernées n'ont pas cessé.

Pour permettre aux appellations judiciaires qui le souhaiteraient de se voir reconnaître comme AOC, le présent article repousse au 1er juillet 2000 le terme du délai pour accéder à l'AOC et fixe une date butoir -au 31 décembre 1996- pour le dépôt des éventuelles demandes.

Il s'agit, par conséquent, d'une part, de repousser le délai pour accéder à l'appellation, d'autre part, d'introduire un nouveau critère de caducité : l'absence de dépôt d'une demande de reconnaissance dans le délai fixé.

Pratiquement les appellations judiciaires seront caduques, si elles n'ont pas été reconnues comme AOC :

- à compter du 1er juillet 2000, ou si l'accession à l'AOC leur a été refusée avant cette date ;

- si leur demande de reconnaissance n'a pas été formulée avant le 31 décembre 1996.

• L'Assemblée nationale a apporté, à cet article, une modification tendant à rectifier un visa erroné.

• Votre commission a donné un avis favorable à son adoption, sachant que cet article a vocation à être codifié à l'article L. 641-4 du Livre VI du code rural, dans le projet de loi dont votre commission est saisie au fond.

Article 35 - Dispositions relatives au Conseil interprofessionnel des vins du Languedoc

• Le premier alinéa de cet article abroge la loi n° 56-210 du 27 février 1956 portant création du conseil interprofessionnel des vins de Fitou, Corbières et Minervois (ainsi que le décret modificatif n° 66-369 du 8 juin 1966, validé par la loi n° 77-731 du 7 juillet 1977).

Il tire les conséquences de la reconnaissance comme organisation interprofessionnelle agricole au sens de la loi de 1975, du Conseil interprofessionnel des vins du Languedoc (CIVL). Cette reconnaissance est intervenue en septembre 1994.

Le CIVL exerce sa compétence sur les aires de production des vins à appellation d'origine d'Aude, du Gard et de l'Hérault : c'est-à-dire les AOC Fitou, Corbières, Minervois, Coteaux du Languedoc, Fougères, Saint-Chinian, Clairette du Languedoc, Limoux et Côtes de Malepère. Il reprend donc les activités de l'Association interprofessionnelle Crémant et Blanquette de Limoux, reconnue par l'arrêté du 1er septembre 1983, de l'Union interprofessionnelle des Coteaux du Languedoc, reconnue par arrêté du 24 juillet 1980, et du Conseil interprofessionnel des vins de Fitou, Corbières et Minervois (CIFCM), créé par la loi n° 56-210 du 27 février 1956.

Il est donc proposé de dissoudre le CIFCM et d'abroger la loi de 1956.

Le second alinéa prévoit que les dispositions de l'article 9 de la loi n° 90-558 du 2 juillet 1990 s'appliqueront aux transferts consécutifs à la dissolution du CIFCM. Cet article prévoit que les transferts sans contrepartie de l'ensemble de l'actif et du passif, opérés lors de la dissolution d'organismes interprofessionnels agricoles au profit d'une organisation interprofessionnelle reconnue au sens de la loi de 1975 précitée, bénéficient d'exonérations fiscales.

Ce transfert sera ainsi exonéré de droits de timbre, de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière et ne donnera pas lieu au versement d'un salaire au conservateur des hypothèques pour l'accomplissement des formalités foncières.

C'est sur cette base que les articles 7 et 8 de la loi de 1990 précitée ont procédé à la dissolution de 5 comités interprofessionnels et au transfert de leurs biens.

• L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

• Votre Commission des Affaires économiques et du Plan adonné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 35 bis (nouveau) - Lissage de l'imposition des fermages payés par avance

L'objet de cet article, introduit par un amendement parlementaire, est de faire bénéficier les propriétaires, qui perçoivent en une seule fois les fermages de plusieurs années au titre d'avances sur les fermages, du régime du lissage du revenu ainsi perçu, en application de l'article 163.0.A du code général des impôts. La Commission des Finances de l'Assemblée nationale avait présenté un amendement dans le même sens, mais qui, lui, prévoyait un mécanisme spécifique d'étalement sur plusieurs années de l'imposition. Cet amendement avait finalement été retiré.

La législation fiscale (premier alinéa de l'article 163.0.A) prévoit en effet que :

« lorsque au cours d'une année un contribuable a réalisé un revenu qui par sa nature n'est pas susceptible d'être recueilli annuellement et que le montant de ce revenu exceptionnel dépasse la moyenne des revenus nets d'après lesquels ce contribuable a été soumis à l'impôt sur le revenu au titre de ces trois dernières années, l'intéressé peut demander que l'impôt correspondant soit calculé en ajoutant le quart du revenu exceptionnel net à son revenu net global imposable et en multipliant par quatre la cotisation supplémentaire ainsi obtenue. »

En vertu du troisième alinéa de cet article - complété par l'article 35 bis (nouveau)-, « ces dispositions sont applicables à certaines primes ou indemnités même si leur montant n'excède pas la moyenne des revenus net imposables des trois dernières années. »

L'article 35 bis permet donc, pour les fermages payés par avance d'atténuer la progressivité de l'impôt, mais non de la supprimer, puisqu'elle joue pour un quart des sommes ainsi perçues. Il ne s'agit pas d'avantage d'un lissage de l'imposition, puisque cette dernière est due pour l'imposition des revenus de l'année de perception.

Cette disposition constitue donc la traduction législative d'une des mesures annoncées dans le cadre de la Charte de l'installation, relative aux fonds d'avance des fermages :

« Un tel fonds permet alors au bailleur de percevoir en une seule fois plusieurs annuités de fermage. L'article 163.0. A du code général des impôts sera complété afin que ces loyers versés à l'avance et correspondant à un revenu exceptionnel bénéficient du mécanisme de limitation de la progression de l'impôt. Le frein fiscal à la création de tels fonds sera ainsi levé ».

Lors de son audition devant votre commission, le 5 mars dernier, M. Philippe Vasseur avait indiqué que ce dispositif, envisagé dans le cadre d'une circulaire, était à l'étude dans les services fiscaux. La voie retenue, avec l'accord du Gouvernement, a finalement été celle d'une modification législative.

Votre commission ne peut qu'être favorable à l'amélioration ainsi apportée, dont on peut cependant douter qu'elle suffise, à elle seule, à améliorer significativement le régime des bailleurs ruraux...

On notera, en outre, que cette disposition ne paraît pas limitée aux seules avances des fermages dus par les nouveaux installés, contrairement à l'objectif recherché. Cette disposition pourrait donc avoir des effets pervers, puisqu'elle met à égalité un jeune installé et un agriculteur plus âgé, qui pourra mobiliser plus facilement les sommes dues au titre de l'avance... Il n'est pas sûr que, dans la rédaction actuelle, la politique en faveur de l'installation y trouve son compte.

• Sous réserve des précisions que pourra apporter le Gouvernement, votre Commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 37 - Dispositions relatives aux petites parcelles incluses dans un périmètre d'aménagement foncier

• Cet article modifie l'article L. 121-24 du code rural, dont la rédaction est issue du I de l'article 56 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture.

L'objectif recherché en 1995 était de faciliter les transferts de propriété des petites parcelles en les intégrant aux opérations d'aménagement foncier et en assimilant le prix de la cession à une soulte.

Il était, en effet, apparu que lors d'opérations foncières, les propriétaires des parcelles n'étaient guère tentés par un échange reposant sur le principe d'équivalence entre les terres apportées et celles attribuées à l'issue de la procédure. Ils préfèreraient en général vendre ces terrains, mais le montant disproportionné des droits d'enregistrement et des frais de notaire au regard de la valeur des biens dissuade généralement les acquéreurs (on estime que la vente d'un terrain valant 3.000 francs génère des frais moyens de 1.700 francs).

Pour y remédier, l'article L. 112-24 du code rural prévoit que les opérations de cession des petites parcelles (d'une superficie maximale d'un hectare) figurant au sein du périmètre d'un aménagement foncier réalisé selon les modes visés aux 1°, 2°, 5° ou 6° de l'article L. 121-1 du code rural (réorganisation foncière, remembrement, aménagement foncier forestier et aménagement foncier agricole et forestier) sont intégrés aux opérations d'aménagement. Leur cession, passée par acte sous sein privé, autorisée par la commission d'aménagement foncier puis portée sur le procès verbal de clôture des opérations, échappe ainsi aux droits d'enregistrement et aux frais de notaire.

Le prix de leur cession est assimilé à une soulte.

Dans la rédaction en vigueur, deux conditions sont requises pour bénéficier de ce régime :

- la ou les parcelles doivent avoir une superficie maximale, dans la limite d'un hectare. Cette superficie est déterminée par nature de culture par la commission départementale d'aménagement ;

- le prix de ces parcelles ne doit pas être supérieur à 5.000 francs (article 704 du code général des impôts) ;

Sont exclus de ce régime les terrains clos de murs, les terrains à bâtir, les bâtiments et les terrains qui en constituent les dépendances.

À l'occasion de l'élaboration du décret d'application, il est apparu que l'intention du Gouvernement était de n'autoriser la mise en oeuvre des dispositions de l'article L.121-24 du code rural que lorsque la ou les parcelles ainsi cédées faisaient partie d'un compte de propriété (document répertoriant l'ensemble des biens d'un propriétaire au sein du périmètre d'un aménagement foncier) ne dépassant pas, par nature de culture, le seuil fixé. Un propriétaire possédant des parcelles d'une même nature de culture d'une superficie totale supérieure à ce plafond au sein du périmètre d'un aménagement foncier ne pouvait pas céder, en bénéficiant d'une fiscalité avantageuse, une ou plusieurs micro-parcelles sous prétexte qu'elles seraient isolées du centre de son exploitation.

Une telle démarche peut être justifiée.

Si le propriétaire dispose de parcelles, dont l'ensemble n'excède pas, par nature de culture, le prix et la superficie définie par la commission, il ne sera pas intéressé par l'attribution, en fin d'opération d'une parcelle, certes remembrée, mais dont la taille (inférieure à un hectare) ne permettra pas pour une exploitation rationnelle et trouvera difficilement preneur ou acquéreur. En ce cas, le régime de la cession, assimilée à une soulte, est justifiée. En revanche, si l'ensemble des parcelles peut donner lieu à l'issue de l'opération à l'attribution d'une parcelle d'une taille convenable (plus d'un hectare), il n'y aurait pas lieu de faire bénéficier le propriétaire du régime de faveur puisqu'il récupérera une parcelle qu'il pourra facilement exploiter, louer ou céder.

Il est -logiquement- apparu, lors de l'examen du projet de décret en Conseil d'État, que le texte réglementaire envisagé était trop restrictif au regard de la lettre du texte législatif.

L'objet du présent article est donc de modifier les dispositions législatives, votées il y a un an, pour permettre la prise du décret dans le sens souhaité.

• Cet article a suscité la perplexité de votre commission, qui avait été saisie au fond de la loi de 1995. Il ne lui était pas, alors, apparu que l'appréciation des critères (superficiaire et en valeur) devait s'effectuer par compte de propriété, mais bien parcelle par parcelle.

Or, la différence est sensible. Dans la rédaction en vigueur, les conditions de superficie et de valeur sont appréciées individuellement, parcelle par parcelle. Dans la rédaction proposée, elles seraient appréciées pour l'ensemble des parcelles d'une même nature de culture.

Ainsi, dans le dispositif proposé, les cessions de petites parcelles ne pourront plus intervenir, si leur ensemble, par nature de culture, excède le seuil défini et un montant de 5.000 francs. Ainsi, un propriétaire possédant quatre parcelles de 30 ares, d'une même nature de culture, ne pourrait plus les céder dans le cadre du dispositif-favorable- introduit en 1995.

En outre, la rédaction retenue conduirait à un effet « d'éviction » : si l'ensemble des parcelles est inférieur à un hectare, toutes pourraient être cédées. S'il excède ce seuil, aucune des parcelles ne pourra l'être, même si le propriétaire n'envisageait d'en céder que pour une superficie inférieure au seuil d'un hectare.

Néanmoins, votre commission n'a pas été insensible au souci du Gouvernement d'éviter d'éventuels abus, pénalisant à la fois les activités des notaires et les collectivités locales, en raison de la perte correspondante en droits d'enregistrement. Toutefois, ces détournements ne sont pas avérés, puisqu'en l'absence du décret d'application, ces dispositions ne sont pas applicables. En outre, le projet de cession doit être approuvé par la commission d'aménagement, qui pourrait considérer que de telles dérives seraient « de nature à entraver la réalisation de l'aménagement foncier. »

Enfin, ces difficultés d'application auraient pu être perçues au moment du vote des dispositions législatives, si le décret avait été préparé, et présenté aux rapporteurs, au moment où l'adoption de ces dispositions, d'origine gouvernementale, avait été demandée au Parlement.

Votre commission a estimé par conséquent peu souhaitable de revenir, un an après leur vote, sur des dispositions encore inappliquées.

Il lui a, en outre, paru conforme aux intérêts de l'aménagement rural de permettre aux propriétaires de petites parcelles qui éprouvent des difficultés à faire mettre en valeur leur bien ou à le céder, d'abandonner ce dernier dans des conditions plus favorables, à l'occasion d'opérations de réorganisation foncière.

Tel est l'objet de l'amendement de suppression que, dans l'attente des explications que pourra fournir le Gouvernement, elle vous propose d'adopter, étant entendu que si les détournements redoutés par le Gouvernement se produisaient, -ce qui ne pourrait apparaître qu'une fois le décret d'application nécessaire pris- ces dispositions devraient être réexaminées.

Article 53 (nouveau) - Financement de la formation professionnelle continue des exploitants

Cet article, introduit par voie d'amendement gouvernemental, accepté par la Commission des finances, vise à régler une difficulté relative au financement de la formation professionnelle continue des chefs d'exploitation et d'entreprise agricoles.

La contribution due pour financer ces actions de formation avait été fixée à titre temporaire jusqu'en 1994, l'objet de cet article est donc de régulariser la situation en pérennisant le taux de 0,3 % .

Rappelons qu'alors que le droit à la formation date pour les salariés de 1971, c'est seulement une loi du 31 décembre 1991, qui reconnaît à tous les non-salariés (donc, en particulier, aux chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole, aux membres de leur famille et aux associés d'exploitation), le droit à la formation professionnelle continue.

À ce titre, les non-salariés agricoles sont tenus de verser, chaque année, une contribution destinée à financer leur formation professionnelle. Le droit à la formation ne leur est ouvert que s'ils sont à jour du paiement de leur contribution. Celle-ci était due pour la première fois au titre de l'année 1993.

La contribution est calculée en pourcentage des revenus professionnels ou de l'assiette forfaitaire (pour les nouveaux installés) servant au calcul des cotisations sociales.

Comme pour le calcul des cotisations sociales, l'assiette est constituée par la moyenne triennale des revenus. Toutefois, en cas d'option pour le calcul des cotisations sur une assiette annuelle, la contribution formation sera calculée sur cette même assiette.

Le taux de la contribution a été fixé à 0,20 % pour 1993 et 0,30 % pour 1994 (article L.953-3 du code du travail).

Cet article modifie donc l'article L.953.3 du code du travail pour pérenniser le taux de 0,3 %.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS INTÉRESSANT L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Article 43 - Validation législative de l'action de l'État pour la liquidation de trois sociétés de développement régional

• Créées sur la base de décrets-lois du 30 juin 1955, les sociétés de développement régional (SDR) ont couvert la France de leur « réseau » (20 SDR dont 16 en métropole).

Les SDR avaient pour mission de contribuer à la création et au renforcement financier des petites entreprises régionales, par deux voies : la mise en place de prêts à moyen et long terme et les concours en fonds propres. Ces missions étaient délimitées au sein d'une zone géographique. La plupart des SDR sont nées de 1955 à 1960. Depuis 1974, ces établissements financiers peuvent distribuer des concours à prêts bonifiés, et peuvent étendre leur activité à l'ensemble des secteurs économiques. En 1984, avec la loi bancaire, les SDR ont été agréés comme établissements de crédit dans la catégorie des Institutions financières spécialisées (IFS).

Les SDR sont confrontées depuis plusieurs années à des difficultés sérieuses. La moitié d'entre elles ne remplit pas le ratio de solvabilité européen (engagements/fonds propres) fixé à 8 %. Certains sont sous administration provisoire. Un grand nombre de SDR est dans une situation délicate, les actionnaires se refusant à une recapitalisation. Seuls EXPANSO (SDR du Sud-Ouest), la SADE (SDR d'Alsace), la SDR de Bretagne et TOFINSO (Midi-Pyrénées) semblaient résister dans les années récentes.

Les pertes des SDR ont atteint les montants suivants :

On ne souvient que, jusqu'en 1993, l'organisme de refinancement des SDR, FINANSDER, a bénéficié d'importantes garanties de l'État.

• Trois SDR -CENTREST, LORDEX et PICARDIE- sont, selon les termes de l'exposé des motifs du projet de loi, « entrées dans une phase de cessation ordonnée de leur activité » et font l'objet d'une liquidation amiable entre créanciers et actionnaires.

Pour chacune de ces sociétés, le plan de liquidation élaboré prévoit une contribution forfaitaire des actionnaires et des créanciers. L'État s'est, pour sa part, engagé à assurer les passifs résiduels de liquidation de ces institutions. Le coût direct induit pour l'État est évalué à 1,25 milliards de francs. L'objectif de chaque plan est d'éviter de compromettre l'équilibre déjà fragile de l'ensemble du « réseau » des SDR.

L'article 43 permettrait de valider, par voie législative, les actes de l'État et, notamment, les garanties qu'il aurait pu octroyer dans le cadre des plans de liquidation amiable des trois sociétés.

L'exposé des motifs du projet de loi précise que la garantie apportée par l'État se traduirait par « la simple mise en jeu des garanties accordées jusqu'en 1987 par l'État sur les emprunts de ces SDR ».

Selon les précisions fournies à votre rapporteur, les encours à gérer vont diminuer rapidement. Le montant des remboursements d'emprunts à effectuer en capital et intérêt par les trois SDR est estimé au 31 décembre 1995 à 10 milliards de francs. Au 31 décembre 1999, ce montant sera de 4 milliards de francs compte tenu de la cession d'encours (2,4 milliards de francs) sur leurs filiales de crédit bail qui devrait pouvoir intervenir auparavant.

Dans ce cadre, les actifs des trois SDR devraient être cédés, compte tenu d'un passif contracté pour partie à taux fixe auprès de FINANDSER. De telles cessions pourraient intéresser notamment des banques implantées localement ou des SDR voisines recherchant une extension de leur champ géographique de compétence.

Il n'a donc pas semblé opportun de créer une société holding ou un établissement public chargé de leur liquidation (comme cela a été le cas pour le Crédit Lyonnais et le Comptoir des Entrepreneurs). Un tel schéma ne serait justifié que dans une logique de gestion plus longue et pour des montants plus importants. Dès lors que la majorité de l'actif et du passif de ces SDR sera réalisée, il sera possible de confier la fin de la gestion extinctive à un organisme extérieur.

Le système de contrôle mis en place devrait permettre à l'État de s'assurer du strict respect de ses intérêts patrimoniaux.

• Au-delà du simple problème de validation législative de l'action de l'État en cours de liquidation que l'article 43 du projet de loi tend à résoudre, le problème de fond rencontré par les SDR est celui de leur actionnariat.

La composition de l'actionnariat souffre, en effet, du manque d'actionnaires de référence au titre de l'article 52 de la loi bancaire de 1984.

Les SDR peuvent être classées en trois catégories. Il faut d'abord évoquer celles qui sont adossées à un établissement bancaire ou une compagnie d'assurances : Sud-Est (Crédit Lyonnais), SOFIPARIL (UAP-Worms), SODLER (Caisse d'épargne du Languedoc-Roussillon), SODECCO (GAN-CIC), les quatre actionnaires principaux détenant plus de 66 %, Nord-Pas-de-Calais (détenue à 28,6 % par le Crédit lyonnais), Méditerranée (la région ayant 22 %) et la SDR de Corse (contrôlée par des capitaux publics). La question qui se pose est de savoir si elles peuvent être considérées comme de véritables SDR. En effet, elles sont plutôt considérées comme des filiales de grands établissements financiers que comme des sociétés de développement régional. Dans ce contexte, les règles normatives qui s'appliquent au réseau ne peuvent réellement être adaptées pour ces SDR adossées à des grands groupes.

Viennent ensuite celles dont l'actionnariat est très dispersé entre la région et des établissements financiers, et qui affichaient, dans la période récente, un ratio de solvabilité européen supérieur au seuil de 8 % : BRETAGNE, EXPANSO, SADE, TOFINSO, SODERE et SORERO. Ces dernières pourraient, selon les commentateurs, être touchées par les répercussions des SDR qui sont en difficulté. De même, toutes les SDR se refinançaient par emprunts groupés auprès de FINANSDER, organisme de refinancement des SDR, dont l'activité est remise en cause par la nouvelle réglementation communautaire.

Restent celles qui sont sous administration provisoire. La lenteur des dossiers illustre les difficultés rencontrées par les actionnaires et les créanciers pour se mettre d'accord et, souvent, les actionnaires refusent de recapitaliser.

Pour votre Commission des Affaires économiques et du Plan, la question de fond est de savoir si l'État peut laisser disparaître un outil qui pourrait être un levier privilégié du développement local et d'aménagement du territoire.

En effet, seules les SDR connaissent intimement le tissu industriel local. Pour beaucoup, ces sociétés jouent aussi un grand rôle d'intérêt général et sont les seules à accompagner sur le long terme les petites PME régionales, sur dix à quinze ans, ce que les banques se refusent, le plus souvent, à faire aujourd'hui.

Sous le bénéfice des remarques qui précèdent, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 55 (nouveau) - Extension limitée des réseaux des distributeurs locaux de gaz

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à insérer un article 55, dont l'objet est d'aménager le monopole attribué à Gaz de France en donnant aux distributeurs locaux de gaz la possibilité d'étendre leur activité aux communes connexes de celles qu'ils desservent, dès lors que ces communes ne disposent pas déjà d'un réseau public de gaz.

Rappelons que la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz a institué le monopole de Gaz de France sur la distribution du gaz, assorti cependant d'une brèche concernant l'activité de 17 distributeurs non nationalisés ^{1 ( * )} qui assurent aujourd'hui environ 3 % de la distribution.

L'article L.374-2 du code des communes, tel qu'il résulte de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, avait permis aux services locaux de distribution de gaz en cours d'exploitation au 1er juillet 1991, de poursuivre de plein droit leur activité dans les limites territoriales que celle-ci couvrait à cette date. Cet article a donc légalisé les créations et extensions de régies réalisées illégalement depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1946 précitée et maintenu le monopole de distribution de Gaz de France pour les nouvelles dessertes potentielles.

Néanmoins, depuis plusieurs années, des demandes se sont exprimées en faveur de l'ouverture d'un droit, pour les régies existantes, d'étendre leur zone d'intervention (amendements Derosier, Micaux...).

C'est ainsi que ce débat a été de nouveau ouvert lors de la discussion sur la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire.

Ayant instruit une plainte déposée par le SPEGNN (Syndicat des entreprises gazières non nationalisées), la Commission européenne, sans contester le monopole lui-même, a demandé à l'État français une modification du cadre actuel de la desserte gazière, pour qu'un opérateur existant puisse desservir une commune nouvelle, lorsqu'il est mieux placé que Gaz de France pour ce faire.

Rester inactif face à cette situation aurait conduit à accroître les risques (recours à l'article 90-3 du Traité de Rome, saisine de la Cour de Justice...).

C'est pourquoi, le Gouvernement a décidé de proposer un amendement tendant à :

- ouvrir la possibilité aux distributeurs locaux d'étendre leur activité aux communes connexes de celles qu'elles desservent, dès lors que ces communes ne disposent pas déjà d'un réseau public de gaz ;

- prévoir qu'un décret en Conseil d'État fixera un seuil de rentabilité minimal s'imposant à tous les opérateurs pour développer de nouveaux réseaux de distribution. Ces procédures devraient assurer l'égalité de traitement de Gaz de France et des autres opérateurs.

Votre commission est favorable à cette disposition qui, tout en étant d'une portée limitée puisqu'elle ne devrait concerner qu'une trentaine de communes, permettra cependant de trouver une issue pour ces communes qui souffrent du paradoxe suivant : Gaz de France ne peut les desservir dans des conditions économiques satisfaisantes, car elles sont trop éloignées de son réseau, tandis que les régies qui se trouvent à proximité se heurtent à un interdit juridique.

Il sera donc mis fin à ce paradoxe, sans pour autant que soient remis en cause les fondements de l'organisation gazière de notre pays.

Votre commission souhaite que, parallèlement, les contraintes pesant sur les décisions d'investissement de Gaz de France soient desserrées pour que l'entreprise publique puisse répondre au souhait des collectivités locales de voir s'étendre les réseaux de gaz naturel aux communes non desservies.

Rappelons qu'à l'heure actuelle, Gaz de France dessert environ 5.700 communes, et que, au total, près des deux tiers de la population française sont situés dans une zone desservie par le gaz.

L'allongement de 20 à 25 ans de la période de calcul du critère d'investissement permettrait, par exemple, de faire passer de 1.000 à 1.500 le nombre de communes susceptibles d'être raccordées par Gaz de France dans les quelques années à venir.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

CHAPITRE V - DISPOSITION CONCERNANT LES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Article 45 - Rétroactivité de mesures réglementaires relatives aux redevances de gestion et de mise à disposition de fréquences radioélectriques

L'article 45 du projet de loi propose de conférer une portée rétroactive aux dispositions des articles 2 et 3 du décret du 20 juillet 1995 modifiant le décret du 3 février 1993, relatif aux redevances de gestion et de mise à disposition de fréquences radioélectriques. Cette mesure vise à permettre le recouvrement de celles de ces redevances dues au titre de l'année 1993, 1994 et 1995, qui jusqu'à maintenant n'ont pas été perçues.

• Pour comprendre les raisons pour lesquelles ce dispositif est présenté, il convient de procéder à un bref rappel de l'évolution qu'ont suivi les règles applicables en ce domaine au cours des dernières années.

Jusqu'en 1986, le contrôle des utilisateurs privés de stations radioélectriques était assuré par l'administration des postes et télécommunications et financé par le budget annexe correspondant. Puis, à la suite de la publication de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et en vertu de l'article 10 de cette loi, ce contrôle a été transféré à la Commission nationale de la communication et des libertés.

Le budget général a donc, à compter de cette date, supporté les dépenses afférentes à ce contrôle. Afin de faire face à ce transfert de financement, la loi de finances pour 1987 a créé diverses taxes et redevances sur les liaisons radioélectriques privées, qui se sont substituées à la tarification précédemment opérée par les postes et télécommunications.

Les prélèvements ainsi institués en faveur du budget général comportaient des taxes de constitution de dossier, des taxes annuelles de gestion et des redevances annuelles de mise à disposition de fréquences radioélectriques.

La perception des taxes de constitution de dossier n'a pas posé de difficulté. Tel n'a pas été le cas pour les redevances annuelles de mise à disposition de fréquences radioélectriques et de gestion.

De 1987 à 1992, ces redevances ont été perçues sans difficulté. À la suite de la transformation au 1er janvier 1991 de l'administration des télécommunications en exploitant public autonome, une convention de « sous-traitance » a été conclue entre l'État (le service national des radiocommunications) et cet exploitant, France Télécom, qui a continué à assurer la facturation et le recouvrement des redevances. Cette convention a pris fin en 1992, laissant aux services du ministère des postes et télécommunications le soin d'assurer, à compter du début 1993, la perception des redevances.

• Cependant, depuis 1993, l'administration n'a pas été en mesure de recouvrir les redevances auprès des quelques 65.000 réseaux privés concernés : auto-écoles, taxis, hôpitaux, entreprises de gardiennage, collectivités territoriales...

Plusieurs raisons sont avancées pour justifier cette situation.

D'abord, le transfert des systèmes informatiques de France Télécom à l'administration a été mal assuré et l'État s'est retrouvé dans l'incapacité d'assurer rapidement la facturation.

Ensuite, le décret du 3 février 1993 qui a établi la base de cette redevance a omis de mettre en place le barème de dégressivité en fonction du nombre de liaisons, prévu par la loi de 1986 et appliqué jusqu'à la fin de 1992. Cela a eu pour effet de provoquer des augmentations très importantes de redevances pour certains types de réseaux, entraînant de vives protestations de la part des professionnels assujettis.

Il est résulté de ces erreurs que les redevances de mise à disposition des fréquences et de gestion dues par les réseaux privés n'ont pas été perçues depuis le 1er mars 1993, soit un manque de quelque 900 millions de francs.

• Afin de remédier à cette situation et en vue de permettre un recouvrement des sommes dues, un décret du 20 juillet 1995 a réintroduit un barème dégressif pour le calcul des redevances (article 2) et a précisé que les groupements de collectivités bénéficiaient également de l'abattement de 50 % prévu pour les collectivités territoriales (article 3).

Ce décret a d'ores et déjà permis la facturation de 48.688 réseaux. Les factures, envoyées le 29 décembre 1995, portent sur les années 1993 et 1994 et leur montant total est de 486 millions de francs, payables avant le 1er juin 1996.

Au-delà, 16.593 réseaux sont concernés par la réintroduction du barème de dégressivité réalisée par le décret du 20 juillet 1995 et par la précision apportée s'agissant de l'abattement de 50 % au bénéfice des groupements de collectivités. Le présent article 45 a donc pour objet de rendre applicables les dispositions du décret de 1995 aux arriérés de factures à recouvrer pour 1993 et 1994 (environ 49 millions de francs).

Il a par ailleurs été prévu que la facturation correspondant à l'année 1995, et qui devrait s'élever à environ 330 millions de francs, n'interviendra pas avant le deuxième semestre 1996. Elle pourra alors reprendre sur un rythme normal, c'est-à-dire semestriel.

Votre commission des Affaires économiques n'élève pas d'objection de fond à l'adoption de mesures assurant la perception par l'État de sommes dues en vertu de la loi. Elle s'interroge toutefois sur les circonstances ayant conduit aux erreurs qui ont interdit le recouvrement de ces sommes de mars 1993 à fin décembre 1995. Elle s'étonne également des délais qui ont été nécessaires -plus de deux ans : de mars 1993 à juillet 1995- pour corriger ces erreurs et revenir à une application normale du droit.

C'est pourquoi, afin d'obtenir publiquement les explications qui lui paraissent devoir s'imposer, votre commission des Affaires économiques vous soumet un amendement de suppression de l'article 45.

CHAPITRE VI - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUIPEMENT COMMERCIAL

I. UNE NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA LOI ROYER

A. EN DÉPIT DES AMÉLIORATIONS APPORTÉES AU DISPOSITIF EN MATIÈRE D'URBANISME COMMERCIAL, LA PRÉÉMINENCE DE LA GRANDE DISTRIBUTION S'AFFIRME TOUJOURS DAVANTAGE

La loi n 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, dite loi Royer, avait pour objectif de permettre un développement équilibré des différentes formes de commerce et de protéger le petit commerce d'une croissance désordonnée des nouvelles formes de distribution.

En soumettant à autorisation les ouvertures ou extensions de surfaces de ventes supérieures à 1.000 m ² pour les villes de moins de 40.000 habitants et de 1.500m2 pour les villes de plus de 40.000 habitants, la loi Royer a certes permis d'éviter un « écrasement brutal » du petit commerce et de ralentir, en les étalant dans le temps, les implantations de grandes surfaces.

Les surfaces de vente ont cependant connu un développement très important et près de 15 millions de mètres carrés ont ainsi été autorisés depuis l'entrée en vigueur de la loi Royer, avec une croissance particulièrement importante jusqu'en 1993.

Le dispositif a, en réalité, entraîné des prises de décisions au coup par coup, sans réelle prise en compte par les commissions départementales d'urbanisme commercial (CDUC) de leurs conséquences en termes d'emplois, d'aménagement du territoire ou d'environnement.

La loi du 3 janvier 1993, dite loi Sapin, a substitué à ces instances des commissions départementales d'équipement commercial (CDEC), dont la composition est différente (4 élus pour 3 représentants des professionnels et des consommateurs). Elle a, par ailleurs, supprimé la procédure d'appel auprès du ministre chargé du commerce et institué la commission nationale d'équipement commercial (CNEC).

Elle a également eu pour mérite de mettre en place les observatoires départementaux d'équipement commercial, dont les travaux doivent être pris en compte par les CDEC pour émettre une décision sur les demandes d'autorisation.

Autre novation, a priori positive : l'étude d'impact, dorénavant exigée des demandeurs d'autorisation depuis le décret du 16 novembre 1993, aide les membres des commissions à apprécier l'impact économique et social des projets et leurs conséquences sur l'appareil commercial existant. Ce renforcement des conditions de dépôt des demandes a sans doute freiné quelques velléités.

Mais, on ne peut cependant qu'estimer décevant le bilan de ces réformes.

Au total, à l'issue de la pause décrétée par le Premier ministre, M. Edouard Balladur, le 25 avril 1993, le rythme des autorisations est reparti sur une base accélérée et inquiétante.

C'est ainsi que les commissions départementales ont autorisé la création de 1.500.000 m ² de surfaces commerciales en 1994, auxquels sont venus s'ajouter 296.000 m ² supplémentaires autorisés par la commission nationale.

Au cours du premier semestre 1995, les CDEC ont autorisé la création de 600.000 m2.

La France se trouve ainsi avoir l'équipement en grandes surfaces de commerce de détail le plus développé de l'ensemble de la communauté européenne, avec 1,5 hypermarché ^{1 ( * )} pour 100.000 habitants.

Ainsi, comme l'avait déjà souligné votre commission ^{2 ( * )} , « en dépit d'une politique qui s'est voulue malthusienne, la grande distribution a affirmé sa prééminence en France ».

Cette situation a favorisé le développement de pratiques commerciales abusives, ceci au détriment des producteurs, comme l'a remarquablement exposé le rapport Villain ^{3 ( * )} sur les relations entre l'industrie et la grande distribution.

Par ailleurs, si le développement de la grande distribution a eu pour double mérite de moderniser l'appareil commercial de notre pays et de contribuer fortement à la lutte contre l'inflation, il a eu des conséquences nettement plus négatives sur l'animation commerciale des centre-villes et des bourgs.

LES OUVERTURES D'HYPERMARCHÉS ET DE SUPERMARCHÉS DE 1.000 M ² ET PLUS DE 1986 À 1984

B. PARALLÈLEMENT, LE DÉVELOPPEMENT DES « HARD DISCOUNT » REND INADÉQUAT LE NIVEAU DES SEUILS D'AUTORISATION FIXÉ PAR LA LOI ROYER

• Le « hard discount » est un magasin en libre-service d'une surface comprise entre 300 m ² et 1.200 m ² , la majorité se situant entre 600 et 800 m ² . Ce type de magasin comporte entre 600 à 1.200 références, soit huit à dix fois moins qu'un supermarché.

L'assortiment est limité aux produits de très grande consommation comprenant généralement peu de produits frais ^{1 ( * )} , pour la plupart à marque propre, présentés au consommateur le plus souvent dans leur conditionnement d'origine sur des palettes, dans le cadre d'une logistique rigoureuse, pratiquement industrielle, ce qui induit un minimum de manutention et réduit considérablement les frais de personnel, estimés à environ 5,5 % (contre 7 à 8 % dans un supermarché classique).

• Avec un chiffre d'affaires d'environ 40 milliards de francs en 1995, le poids du « hard discount » s'est affirmé ces dernières années.

Si le nombre d'ouvertures de supermarchés de moins de 1.000 m ² tend à se stabiliser, la proportion de « hard discount » s'accroît quant à elle. Ainsi, en 1994, ils ont représenté l'essentiel des ouvertures de supermarchés.

Depuis 1989, le poids de ce type de magasins n'a ainsi cessé de s'affirmer : 7 % des supermarchés ouverts en 1989, 22 % en 1990, 75 % en 1993, 82 % en 1994.

La contribution des « hard discounts » est plus faible en terme de surface : 75 % des ouvertures, contre 82 % en nombre de magasins. Les supermarchés de « hard discount » se caractérisent en effet par leur petite taille : ceux ouverts en 1994 ont une surface de vente moyenne de 680 m ² contre 1.039 m ² pour les supermarchés classiques.

Ainsi, le développement de cette forme de commerce a contribué à une nette modification des caractéristiques des nouveaux supermarchés, comme l'indiquent les graphiques ci-après. De 1986 à 1994, la part des magasins ayant une surface de vente inférieure à 1.000 m ² s'est fortement accrue : elle est passée de 45 % à 86 % en nombre de magasins et de 27 % à 76 % en surface de vente.

La formule de « hard discount », introduite en France par des entreprises étrangères ^{2 ( * )} , allemandes pour l'essentiel, est aujourd'hui largement reprise par les distributeurs français. Ces derniers sont à l'origine de 54 % des ouvertures de supermarchés de ce type, contre 52 % en 1992.

La force de cette formule provient de l'achat en masse qu'ils effectuent. En effet, le volume des achats par article est accru du fait du nombre réduit de références.

Par ailleurs, dans la mesure où les produits distribués dans les magasins de « hard discount » le sont sans marque ou sous marque propre, ils sont acquis directement auprès des producteurs et à plus faible prix.

LES OUVERTURES DE SUPERMARCHÉS PAR SURFACE DE VENTE DE 1986 À 1994

Nombre de supermarchés ouverts par taille de magasin

Surface des supermarchés ouverts par taille de magasin

Source : Fichier INSEE - Division "Commerce" enrichi, pour les années 1993 et 1994, par les données de l'Institut Français du Libre Service (IFLS)

Le fait que des supermarchés de maxidiscompte, souvent situés en centre-ville, se situent généralement dans les tranches de surfaces inférieures à 1.000 m ² , à l'inverse des supermarchés classiques, explique que les seuils d'autorisation actuellement retenus par la loi Royer soient devenus inadéquats et méritent donc d'être révisés à la baisse.

Tel est l'objet de la réforme proposée par le présent projet de loi, temporaire, mais qui est destinée pour l'essentiel à être pérennisée.

C. LE PROGRAMME DE MAÎTRISE DE L'ÉVOLUTION DE L'ÉQUIPEMENT COMMERCIAL

Lors de la présentation du plan de soutien en faveur des PME à Bordeaux le 27 novembre 1995, le Premier ministre a clairement manifesté sa volonté de réformer, dans un sens restrictif, le dispositif de la loi Royer.

Il a annoncé les six mesures suivantes :

- abaissement définitif à 300 m ² du seuil des surfaces de vente nécessitant une autorisation préalable, afin notamment que les pouvoirs publics soient en mesure d'appréhender les conséquences potentielles de leur création sur l'équilibre des formes du commerce et sur l'emploi ;

- introduction d'une autorisation préalable pour les changements d'activité des grandes surfaces ;

- obligation d'une enquête publique préalable, spécifique à l'urbanisme commercial, et intégrant les dimensions économiques et environnementale, pour les unités de plus de 6.000 m ² ;

- introduction de l'emploi parmi les critères d'appréciation des dossiers de demande d'autorisation ;

- renforcement de la répression des infractions en cas d'exploitation illégale de surfaces commerciales ;

- enfin, rééquilibrage de la représentation des professionnels dans la composition des CDEC, sans remettre en cause la présence du représentant des consommateurs. L'objectif de cette modification consisterait à obtenir une plus grande sélectivité des commissions et, en cas d'autorisation, à faciliter l'exercice des recours par les opposants éventuels au sein de la CDEC.

Toutefois, compte tenu de la double nécessité de réagir très rapidement contre la poursuite des créations de mètres carrés de surfaces commerciales, qui s'explique notamment par la « course » engagée par certaines enseignes après l'annonce ainsi faite par le Gouvernement, et de procéder au cours du printemps à une réforme de fond de ce secteur dans la plus grande sérénité, il a été jugé indispensable de passer par une phase transitoire de gel total des demandes d'autorisations pour une durée de six mois, en étendant ce gel aux surfaces commerciales de 300 à 1.000 m ² , jusqu'alors non soumises à la procédure d'autorisation avant dépôt d'un permis de construire.

Tel est l'objet des articles 50 à 52 du présent projet de loi.

II. L'EXAMEN DES ARTICLES 50 À 52 DU PROJET DE LOI

Article 50 - Régime transitoire des ouvertures de surfaces commerciales

L'article 50 du projet de loi initial propose une série de mesures tendant à durcir de façon transitoire -pour une durée de six mois- les conditions d'autorisation des surfaces commerciales. Pour l'essentiel, ces mesures sont toutefois destinées à être pérennisées par le projet de loi « urbanisme commercial et identité de l'artisanat », qui devrait être adopté en Conseil des Ministres au début du mois d'avril prochain.

Il s'agit : • du 1°) de l'article qui prévoit : la réduction à 300 m ^2 du seuil d'autorisation des surfaces commerciales ; le gel de toute création de magasin de commerce de détail soumise à autorisation ; • du 2°) de l'article qui propose : la généralisation de la soumission à autorisation des extensions de magasins existants et la soumission à autorisation des changements de secteur d'activités, des commerces de détail dépassant 300 m ^2 ; l'allongement d'un mois du délai de réponse des commissions départementales d'équipement commercial ; le durcissement des sanctions applicables en cas d'utilisation illégale de surfaces commerciales. Au cours de l'examen du projet de loi en première lecture, l'Assemblée nationale a encore renforcé ce dispositif et adopté deux mesures supplémentaires : • le 3°) de l'article qui annule les projets de création de magasins ayant fait l'objet d'un contentieux juridictionnel ; • le 4°) qui vise à soumettre à autorisation tout projet de complexe cinématographique de plus de 1.000 places.

Ces différentes dispositions méritent une présentation détaillée.

• Le 1°) de l'article 50

- Ce paragraphe vise, tout d'abord, à abaisser à 300 m ² les surfaces de vente soumises, par la loi Royer, à l'autorisation des commissions départementales d'équipement commercial (CDEC).

L'article 29 de la loi, rappelons-le, fixe les surfaces actuelles à 1.500 m ² pour les communes de plus de 40.000 habitants et 1.000 m ² pour les communes comptant moins de 40.000 habitants.

Le présent projet de loi n'opère pas cette distinction.

Notons qu'il ne modifie pas les seuils de surface de plancher hors oeuvre, qui constituent des critères alternatifs aux surfaces de vente pour la soumission à autorisation. Ceux-ci restent donc en théorie applicables, mais la forte réduction du seuil de surface de vente opérée par l'article 50 les rend en pratique inopérants.

Ce nouveau seuil de 300 m ² -destiné à être pérennisé- s'applique aux constructions nouvelles entraînant création de magasins de détail (visées au 1° de l'article 29 de la loi Royer), ainsi qu'indirectement aux transformations d'immeubles existants en établissements de commerce de détail (visées au 3° du même article, qui fait référence aux surfaces visées au 1°)).

Les extensions de surfaces commerciales ne sont, en revanche, pas visées, le régime qui leur sera applicable étant fixé par le 2° de l'article 50 du DDOEF.

- Le 1° de cet article organise, par ailleurs, le « gel » des enregistrements de demandes d'autorisation de construction nouvelle ou de transformation d'immeubles existants, pendant les six mois suivant la date de publication de la loi.

Il faut rappeler que, en vertu de l'article 29 de la loi Royer, ces projets sont soumis à autorisation « préalablement à l'octroi du permis de construire, s'il y a lieu, et avant réalisation dans le cas contraire ».

Par conséquent, le gel institué par le présent projet de loi s'applique aux projets de création de surfaces commerciales supérieures à 300 m ² qui seront en cours d'instruction de leur demande de permis de construire par les mairies au jour de la publication de la loi.

Le 1° de l'article 50 aura donc pour effet d'interdire pour six mois tout dépôt d'un projet de création de surfaces commerciales ou de transformation d'immeubles existants non affectés au commerce, de plus de 300 m ² .

Cette disposition permettra de bloquer la stratégie d'anticipation menée par certaines enseignes commerciales à la suite de l'annonce par le gouvernement de son souhait de mieux maîtriser l'évolution de l'appareil commercial de notre pays.

Il s'agit d'enrayer l'explosion des créations de surfaces de 300 à 1.000 m ² liée notamment, on l'a vu dans la présentation générale, à la multiplication des magasins de « hard discount », dont l'activité a des conséquences aussi préjudiciables sur les commerçants et artisans de centre-villes que celles des surfaces plus grandes.

Il faut souligner que les extensions de magasins ne seront, quant à elles, pas visées par le dispositif de gel transitoire, bien qu'elles puissent avoir des conséquences similaires à celles d'une création de surface, notamment en terme d'emploi. Cependant, la décision inverse aurait abouti à interdire toute modernisation de l'appareil commercial et à risquer de rendre le dispositif inconstitutionnel car limitant trop fortement l'application du principe de la liberté du commerce et de l'industrie.

Mais, les extensions de magasins ne peuvent pas pour autant se réaliser hors de toute contrainte.

• Le dispositif qui les régira est prévu par le 2°) de l'article 50

- En effet, ce paragraphe renforce le dispositif auquel les extensions de magasins sont soumises, en leur appliquant le seuil de 300 m ² .

Le droit en vigueur (2° de l'article 29 de la loi Royer) ne prévoit de soumettre à autorisation que les extensions de magasins ou augmentations de surfaces de vente des établissements commerciaux d'une surface supérieure au seuil ou conduisant à une surface dépassant ce seuil, dès lors que l'extension porterait sur plus de 200 m ² . Le présent article propose de soumettre à autorisation tous les projets d'extension, quelle qu'en soit l'importance, dès lors qu'ils conduiraient à dépasser le seuil transitoire de 300 m ² . Il intègre donc le cas des extensions de magasins dépassant déjà le seuil de 300 m ² , y compris pour ceux de moins de 1.000 m ² régulièrement créés dans le passé.

La suppression de la franchise de 200 m ² entraîne une rigueur supplémentaire dans l'application du nouveau seuil de 300 m ² . En effet, à l'heure actuelle, un projet de 999 m ² peut être étendu à 1.199 m ² sans la moindre formalité. Le seuil de 300 m ² sera, quant à lui, appliqué de manière stricte.

- Par ailleurs, le 2°) de l'article 50 propose de placer sous le régime de l'autorisation les changements concernant les surfaces de plus de 300 m ² , seuil qu'il porte cependant à 1.500 m ² lorsque le magasin nouveau n'est pas à dominante alimentaire. On reviendrait ainsi pour ces derniers au seuil en vigueur pour l'ensemble des créations de surfaces commerciales dans les villes de plus de 40.000 habitants, ceci pour tenir compte des besoins spécifiques des commerces exigeant une surface d'exposition importante (équipement de la personne, meubles et électroménager, bricolage et entretien, culture et sports, automobiles et accessoires).

Cette disposition a pour but de lutter contre les détournements de la loi observés par le passé en ce domaine. En effet, le droit en vigueur (article 29 de la loi Royer) ne prévoit de soumettre à autorisation les changements d'activité et les modifications d'enseignes que lorsque le projet est en cours d'instruction ou de réalisation. Or, les exemples ne manquent pas de transferts d'activité ayant pour objet de contourner l'esprit de la loi, notamment lorsqu'ils concernent des transformations de surfaces commerciales qui exigent beaucoup d'espace (comme les meubles, les voitures, les bateaux) en grandes surfaces non spécialisées.

On a vu ainsi des magasins de grande surface autorisés au titre d'une activité donnée être transformés immédiatement en un commerce d'une autre nature, dont le dossier, s'il avait été examiné par la commission départementale, n'aurait pas nécessairement été autorisé.

De tels abus sont inacceptables. C'est pourquoi, votre commission soutient le dispositif proposé par le présent projet de loi, étant entendu qu'il ne s'agit pas ici de figer la nécessaire adaptation de l'activité commerciale à l'évolution du marché, mais de la mieux contrôler.

Se pose cependant le problème de la connaissance de l'activité des commerces d'une surface de 300 à 400 m ² et des changements d'activité des magasins. Votre commission sera amenée à proposer un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 51 pour le résoudre.

- L'avant-dernier alinéa du 2°) de l'article 50 du DDOEF fait passer, de trois à quatre mois le délai d'examen des demandes d'autorisation par les commissions départementales d'équipement commercial, ceci de façon à leur permettre de faire face à l'accroissement prévisible du nombre de dossiers de demandes d'autorisation qui leur seront soumis, résultant des nouvelles règles établies.

Quand on sait que ce nombre devrait doubler, il n'apparaît pas certain que le mois supplémentaire accordé aux CDEC soit suffisant pour permettre à ces dernières de statuer dans des conditions satisfaisantes. Cependant, le « gel » des dossiers de création et de transformation institué pour six mois, devrait partiellement compenser le surcroît de travail des commissions pendant cette période. Il conviendra alors de reposer cette question du délai d'examen dans le cadre de la réforme en profondeur de la loi Royer qui sera entreprise prochainement.

- Le dernier alinéa du 2°) de l'article a pour objet de permettre le renforcement du régime des sanctions applicable en cas d'utilisation illégale des surfaces de vente en les rendant proportionnelles au nombre de mètres carrés illégalement exploités.

Les autorisations seront dorénavant accordées par mètre carré de surface de vente, ce qui permettra de fixer également les sanctions par mètre carré.

Précisons qu'à l'heure actuelle, les sanctions sont fixées quelle que soit la surface illégalement utilisée, et pour des montants très modestes puisqu'il s'agit des amendes prévues pour les contraventions de cinquième classe (maximum 10.000 francs).

Elles peuvent certes être constatées pour chaque jour d'exploitation illégale, ce qui est illusoire dans la pratique dans la mesure où il faudrait alors dresser un procès verbal quotidiennement.

Cette sanction peut être complétée, si le tribunal en décide ainsi, par la confiscation totale ou partielle des meubles et des marchandises offertes à la vente sur cette surface. Mais cette possibilité n'est guère utilisée.

Le dispositif de sanction, défini par l'article 40 du décret du 9 mars 1993, apparaît donc très faiblement dissuasif.

La rédaction proposée par l'article 50 permettra d'appliquer les sanctions, qui demeureront des amendes pour contraventions de cinquième classe, donc du ressort du pouvoir réglementaire, autant de fois qu'il y aura de mètres carrés utilisés illégalement. Le pouvoir réglementaire modifiera le décret précité en conséquence. La sanction effective serait donc en pratique proportionnelle à la surface illégalement utilisée. Ainsi, pour une surface de 20.000 m ² ne bénéficiant que d'une autorisation pour 19.000 m ² , la sanction pénale pourra atteindre 1.000 fois 10.000 francs, soit 10 millions de francs.

Certes, cette somme reste faible au regard du chiffre d'affaires généré par une telle surface supplémentaire de 1.000 m ² et qui s'élève à environ 70 millions de francs. Mais, son caractère dissuasif n'en reste pas moins sensiblement renforcé, d'autant plus que rien n'empêchera l'application de cette sanction par jour d'utilisation illégale constaté.

Ce nouveau régime de sanctions est applicable aux exploitations de surfaces méconnaissant les dispositions du présent article. Il vise donc, dans la limite de six mois après la publication de la loi, tous les cas où l'autorisation est requise par l'article 29 de la loi du 27 décembre 1973, modifié par les dispositions spécifiques de l'article 50 du présent projet. Compte tenu du principe de la non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, le nouveau régime de sanctions ne s'appliquera pas aux surfaces de 300 à 1.000 m ² déjà exploitées sans autorisation avant la date de publication de la loi, ni aux infractions déjà constatées.

Votre commission se félicite de cette sévérité accrue du régime des sanctions, qui devrait davantage dissuader les cas, relativement fréquents, d'utilisations illégales de surfaces commerciales, non autorisées ou ne respectant pas les prescriptions de l'autorisation obtenue.

• Le 3°) de l'article a pour objet d'annuler les autorisations de constructions nouvelles ou de transformations d'immeubles existant entraînant la création de magasins de commerce de détail faisant l'objet d'un contentieux juridictionnel.

Il a été introduit par l'Assemblée nationale et résulte d'un amendement de M. Novelli ayant pour objectif de rendre le « gel » effectif et absolu dès la promulgation de la loi.

Une telle disposition poserait cependant un double problème :

- elle ne respecterait pas le principe de non rétroactivité et entraînerait l'annulation de droits réels acquis pour les acteurs économiques ayant bénéficié d'autorisations ;

- son application serait très large puisqu'il suffirait qu'une décision fasse l'objet d'un recours, quelle que soit sa date et sans que l'on sache si ce dernier est recevable ou non, pour qu'elle se voit annulée.

Si cette disposition répond à une intention louable de contrer les tentatives observées dans certains départements, de passer en force ou d'accélérer les procédures, elle ne peut cependant être retenue, sauf à prévoir de dédommager les acteurs économiques qui se verraient ainsi spoliés de leurs droits acquis.

À l'heure actuelle, trente décisions ont ainsi fait l'objet d'un recours en instance auprès du Conseil d'État et de nombreuses autres auprès des tribunaux administratifs. L'annonce de l'adoption d'une telle mesure par le Parlement ne manquerait pas d'entraîner une multiplication des recours d'ici à la publication de la loi.

Tant la commission des finances de l'Assemblée nationale que le ministre chargé des PME, du commerce et de l'artisanat ont d'ailleurs donné un avis défavorable.

Votre commission vous propose, par voie de conséquence, de supprimer le 3°) de l'article 50.

• L'Assemblée nationale a, par ailleurs, adopté un amendement de M. Saint-Ellier, tendant à introduire un 4°) à l'article 50 . Celui-ci tend à soumettre à l'autorisation de la commission départementale d'équipement commercial tout projet de complexe cinématographique de plus de mille places, la CDEC devant statuer en vertu de critères qu'il précise et qui tiennent, notamment, à l'offre et à la demande en ce domaine, à la densité d'équipement dans la zone, à l'évaluation de l'impact potentiel du projet et à la « préservation d'une animation culturelle et économique suffisante de la vie urbaine et à l'équilibre des agglomérations ».

Cette disposition répond à l'inquiétude de certains, tenant au fleurissement de grands complexes cinématographiques bien souvent à la périphérie des villes. On en compterait aujourd'hui une dizaine, sans compter de nombreux projets, qui menacent souvent les salles de cinéma des centre-villes, facteurs importants d'animation et d'attractivité entraînant de multiples retombées sur les commerces de proximité.

Cette disposition a été adoptée contre l'avis du Gouvernement. Elle pose, en effet, un double problème :

- elle concerne des surfaces non pas commerciales mais destinées à la fourniture de prestations de services, soumise à des pratiques d'achat très différentes des grandes surfaces et ne posant pas dans les mêmes termes d'éventuels problèmes de commerce ;

- la composition et les modalités de l'information des CDEC ne permettent pas à ces dernières d'être correctement informées des données de l'exploitation cinématographique.

Le constat formulé ci-dessus n'en reste pas moins exact. Aussi, serait-il souhaitable de mener une réflexion approfondie sur les problèmes que peuvent poser les créations de complexes cinématographiques, voire d'autres grands centres d'activités culturelles ; Dans tous les cas, ce n'est pas au détour d'un amendement dans un DDOEF qu'il convient de régler ce type de problème, dont tous les aspects n'ont pu être examinés.

Sans doute serait-il souhaitable que le Gouvernement crée un groupe de travail pour ce faire. Au vu de ses travaux, le Parlement serait alors en mesure de juger si la création de tels équipements doit effectivement être soumise à un dispositif malthusien du type loi Royer, ou s'il ne convient pas plutôt de modifier les mécanismes d'aide financière du fonds de soutien aux industries cinématographiques, pour les consacrer exclusivement aux projets de centre-villes par exemple.

Votre commission vous demande donc de supprimer le 4°) de l'article 50.

Sous réserve des deux amendements qu'elle vous a présentés, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article additionnel après l'article 50 - Instauration d'un régime déclaratif des surfaces commerciales comprises entre 300 et 400 m2

On a vu que l'article 50 soumettait à autorisation les extensions de magasins existants et les changements de secteur d'activité des commerces de détail, à partir du moment où ils dépassent 300 m ² .

Mais encore faut-il connaître le parc existant des surfaces de vente au détail de plus de 300 m ² au jour d'entrée en vigueur de la loi, et les secteurs d'activités qui les concernent, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

On ne connaît, en effet, que le parc des magasins d'une surface supérieure à 400 m ² . Ces derniers sont soumis au régime déclaratif institué par l'article 4 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, qui les assujettissent au paiement de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel après l'article 50 tendant à élargir le champ d'application des assujettis à ce régime déclaratif. Les magasins exploitants plus de 300 m ² seraient ainsi tenus de déclarer annuellement à PORGANIC ^{1 ( * )} , la surface de leurs locaux destinés à la vente au détail, leur secteur d'activité, ainsi que la date d'ouverture de leur établissement, étant bien entendu qu'ils ne seront pas redevables de la taxe pour autant, celle-ci continuant à s'appliquer pour les commerces d'une surface supérieure à 400 m ² .

Il ne doit y avoir aucune ambiguïté sur ce point. On peut prendre d'ailleurs, à titre d'exemple, celui de l'impôt sur le revenu, qui fait l'objet d'une déclaration de l'ensemble des français, alors même que seuls environ 50 % d'entre eux sont redevables de cet impôt.

La déclaration devra être effectuée à la date d'exigibilité de la taxe, c'est-à-dire le 1er février de chaque année, comme le prévoit l'article 6 de la loi de 1972 précitée et, au plus tard, le 15 avril, date limite du paiement de la taxe fixée par l'article 5 du décret n° 95-85 du 26 janvier 1995 relatif à la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, pour ceux qui ne sont assujettis qu'à la déclaration.

Relevons que le respect de ces dates n'est assorti de sanctions que pour les assujettis au paiement de la taxe.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 51 - Dérogations aux dispositions restrictives transitoires

Le projet de loi part du constat selon lequel, si l'équipement commercial doit être mieux maîtrisé -ce à quoi vise l'article 50-, il existe cependant des zones du territoire national où il doit être au contraire encouragé. C'est pourquoi, le projet de loi initial prévoyait deux dérogations à l'application des dispositions restrictives transitoires exposées précédemment, auxquelles l'Assemblée nationale en a ajouté une troisième.

II s'agit :

- des « zones de redynamisation urbaine » prévues par le second alinéa du paragraphe 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, qui n'ont pas encore été fixées mais dont la liste actualisée devrait être publiée au journal officiel d'ici la fin du mois de mars, et dont le nombre devrait être réduit à 350. Ces zones font l'objet de « politiques renforcées et différenciées de développement », se traduisant par des mesures dites de discrimination positive.

Ces ZRU font partie des zones urbaines sensibles caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartier d'habitat dégradé, dont la liste fixée par un décret du 5 février 1993 est en cours de réactualisation. Elles correspondent aux quartiers difficiles dans les seules communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine.

Le Pacte de relance pour la ville, annoncé par le Premier ministre en janvier dernier, prévoit diverses mesures en faveur de l'activité économique et de l'emploi dans ces quartiers, notamment des dispositions en faveur du commerce, qui feront l'objet d'un projet de loi spécifique. Un établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux devrait ainsi voir le jour, de même que des mesures relatives à la sécurité des commerçants et artisans.

Votre commission juge donc effectivement nécessaire de ne pas soumettre à un durcissement des conditions d'autorisation des surfaces commerciales ces quartiers où l'on déplore davantage la fermeture des magasins existants qu'une course effrénée aux ouvertures de magasins, petits ou grands... ;

- la seconde dérogation concerne les « villes nouvelles » et plus généralement les 56 communes situées à l'intérieur du périmètre de compétence des établissements publics d'aménagement des agglomérations nouvelles ^{1 ( * )} .

Elle se justifie par la nécessité de favoriser leur développement économique.

- L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Raoul Béteille, qui a reçu l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, et qui prévoit qu'une troisième dérogation à l'application de l'article 50 sera accordé pour un cas très spécifique : celui de l'opération d'aménagement pour la réalisation du Grand stade à Saint-Denis (en Seine-Saint-Denis), en vue de la coupe du monde de football de 1998.Cette dérogation se justifie par la nécessité de permettre au Grand stade de trouver des financements.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 52 - Prorogation du mandat des membres de la commission nationale d'équipement commercial (CNEC)

Rappelons que depuis la réforme de la loi Royer intervenue en 1993, la CNEC constitue l'instance de recours des décisions des CDEC. Elle peut être saisie dans un délai de deux mois par le préfet, par le demandeur, ou par trois des membres de la CDEC. La commission nationale se prononce pour sa part dans un délai de quatre mois.

Le mandat des sept membres de la commission est fixé pour trois ans et n'est pas renouvelable.

La commission ayant été créée et ses membres nommés par l'arrêté du ministre chargé du commerce du 27 mars 1993, le mandat de ses membres viendrait donc à échéance le 26 mars 1996. Pour s'assurer d'une cohérence de la « jurisprudence » et de la continuité des prises de décision de la commission dans le cadre de l'opération de « gel » organisé par l'article 50 du présent projet de loi, le Gouvernement a estimé opportun que les actuels membres de la CNEC demeurent en fonction pour toute la durée de ce dispositif, c'est-à-dire pour six mois à partir de la date de la publication de la présente loi.

C'est pourquoi, l'article 50 du projet de loi initial proposait-il de proroger le mandat des membres de la commission nationale d'équipement commerciale pour une durée de six mois après la publication de la loi.

Faisant valoir que ce mandat venait à expiration le 26 mars 1996, date à laquelle il était peu probable que la loi serait publiée, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances précisant que la prorogation du mandat des membres de la CNEC prendrait effet à compter du 26 mars prochain. Cette rédaction répond à la logique.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Article additionnel avant l'article 34

Amendement

Avant l'article 34, insérer un article ainsi rédigé :

I - La loi du 3 janvier 1969 relative à l'institution du paiement du lait en fonction de sa composition et de sa qualité est modifiée comme suit :

1 ° L'article 2 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 2. Le lait est payé aux producteurs en fonction de sa composition et de sa qualité hygiénique et sanitaire. Des critères de qualité relatifs aux possibilités de transformation du lait et aux caractéristiques des produits susceptibles d'être obtenus à partir de ce lait peuvent en outre être utilisés pour la détermination du prix.

« Un décret définit la nature, les modalités et la durée des engagements qui devront lier les producteurs et les acheteurs de lait et précise la nature et les modalités de mise en oeuvre des critères cités au premier alinéa du présent article.

« Des accords interprofessionnels peuvent définir des grilles de classement des laits, en fonction des critères et des règles prévues au décret précité et dans le respect des règles de la politique agricole commune. Ces accords peuvent être homologués en application de la loi n° 74-639 du 12 juillet 1974 relative à l'interprofession laitière ou étendus en application de la loi n° 75-600 du 10 juillet 1975 relative à l'organisation interprofessionnelle agricole. »

2° Les articles 3 et 4 sont abrogés.

3° À l'article 5, les mots : « aux dispositions de l'article 3 » sont remplacés par les mots : « aux dispositions de l'article 2 ». L'article 5 devient l'article 3.

II - À l'article L. 213-5 du code de la consommation, les mots : « loi n° 69-10 du 3 janvier 1969 relative à l'institution du paiement du lait en fonction de sa composition et de sa qualité » sont supprimés.

Article 37

Amendement

Supprimer cet article.

Article 45

Amendement

Supprimer cet article.

Article 50

Amendement

Supprimer le 3° de cet article.

Article 50

Amendement

Supprimer le 4° de cet article.

Article additionnel après l'article 50

Amendement

Après l'article 50, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 4 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés est ainsi rédigé :

« Art. 4 - Tout établissement exploitant une surface de vente au détail de plus de 300 mètres carrés est tenu de déclarer annuellement à l'organisme chargé du recouvrement de la taxe visée au 2° de l'article 3 le montant du chiffre d'affaires annuel hors taxe réalisé, la surface des locaux destinés à la vente au détail et le secteur d'activité qui les concerne, ainsi que la date à laquelle l'établissement a été ouvert.

« Les redevables de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat calculent le montant de la taxe qui leur incombe et en effectuent le versement sans mise en demeure préalable.

« La déclaration doit être faite à la date d'exigibilité de la taxe pour ceux qui en sont redevables et au plus tard à la date limite de versement de la taxe pour ceux qui ne sont qu'assujettis à la déclaration. »

ANNEXE - LISTE DES DISTRIBUTEURS NON NATIONALISÉS DE GAZ

À la date de septembre 1995, on recense 16 distributeurs de gaz naturel non nationalisés + Monaco (environ 170 communes), desservant au total 169 communes en gaz. Il s'agit de :

- Régies municipales de Dreux (28.109) 12 communes ;

- Syndicat intercommunal de l'usine à gaz de Huningue-Saint-Louis (68.330) 4 communes

- Service gaz et eau de la ville de Guebwiller (68.500) 7 communes

- Gaz de Bard (67.140) 10 communes

- Gaz de Strasbourg SA (67.082) 63 communes

- Régie municipale de COLMAR (68.004) 13 communes

- Régie municipale d'électricité, de gaz et d'eau de Saint-Avold (570501) 1 commune

- SICAE de la région de Peronne (80.201) 3 communes

- Régie municipale de distribution d'énergie de Villard-Bonnot (38.190) 3 communes

- Gaz et électricité de Grenoble (38.042) 1 commune

- Régie municipale de Bazas (33.430) 1 commune

- Société du gaz de Bordeaux (33.075) 43 communes

- Régie municipale multiservices de la ville de La Réole (33.191) 3 communes

- Énergies services de Lannemezan (65.300) 1 commune

- Régie municipale d'Aire-sur-l'Adour (40.800) 1 commune

- Régie municipale gaz et électricité de Carmaux (81.400) 3 communes

- Société monégasque de l'électricité et du gaz de Monaco (98013)

* ¹ Cf avis de la commission des affaires économiques n° 79 (session 1995-1996), présenté par M. Jean-Jacques Robert, sur le budget des PME, du commerce et de l'artisanat.

* ¹ Cf. rapport n° 343 (Sénat 1993-1994) p. 208.

* ¹ Cf. rapport n° 353 (Sénat 1991-1992).

* ¹ Voir la liste en annexe

* ¹ Magasins de détail à prédominance alimentaire d'une surface supérieure à 2.500 mètres carrés.

* ² Cf. avis de la commission des affaires économiques (session 1995-1996), présenté par M. Jean-Jacques Robert, sur le budget des PME, du commerce et de l'artisanat

* ³ Rapport présenté au ministre de l'économie par M. Claude Villain, inspecteur général des finances, en janvier 1995

* ¹ Mais il existe également des « hard discountes » de produits frais, notamment dans le secteur de la boucherie. Or, en 10 ans, 60 % des boucheries ont disparu de notre territoire.

* ² En 1992, les groupes étrangers réalisaient la moitié des ventes de ce type de magasins.

* ¹ Caisse nationale de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales.

* ¹ En région Ile-de-France, les agglomérations nouvelles sont celles de Marne-la- Vallée, du Val-Maubuée, des Portes de la Brie, de Melun-Sénart et de Rougeau-Sénart, de Saint-Quentin en Yvelines, de Cergy-Pontoise, et d'Evry. En province, il s agit des agglomérations nouvelles de l'Etang de Berre et de l'Ile-d'Abeau.