CHAPITRE II - LES QUESTIONS NUCLÉAIRES : UNE TRANSITION DÉLICATE VERS LE DEUXIÈME ÂGE DE L'ÈRE NUCLÉAIRE
Si l'année 1995 restera marquée par la décision prise par le Chef de l'Etat, le 13 juin dernier, de procéder à une dernière campagne d'essais nucléaires avant la signature, prévue à l'automne 1996, d'un traité d'interdiction générale des essais (CTBT), si cette décision a provoqué d'innombrables réactions internationales -souvent plus passionnelles que rationnelles-, il convient, aux yeux de votre rapporteur, de tenter d'élargir le débat et de le resituer dans le contexte, plus large, du rôle et de l' avenir du nucléaire dans le nouveau contexte géostratégique .
Dans le souci de tenter d'éclairer le débat et, sinon d'apporter des réponses, du moins d'évoquer les questions majeures qui se posent aujourd'hui quant à la place dévolue au nucléaire dans le monde de demain et dans le cadre de la transition actuelle vers ce que l'on pourrait appeler le « deuxième âge » de l'ère nucléaire , votre rapporteur envisagera successivement :
- l'avenir de la dissuasion et de la prolifération nucléaires ;
- la question des expérimentations nucléaires ;
- celle des futures composantes nucléaires de la force de dissuasion française ;
- et celle de l'évolution des crédits consacrés au nucléaire.
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I. LE RÔLE DE LA DISSUASION ET DU NUCLÉAIRE DANS LE NOUVEAU CONTEXTE INTERNATIONAL
A. L'AVENIR ET LA PÉRENNITÉ DE LA DISSUASION NUCLÉAIRE
Il faut d'abord réaffirmer ici fortement que, si les mutations récentes de l'environnement international entraînent des modifications substantielles de notre système de forces, elles ne bouleversent pas les postulats de la dissuasion nucléaire et ne remettent pas en cause sa pérennité , dont la pertinence maintenue a, rappelons-le, été soulignée, il y a à peine dix-huit mois, par le Livre blanc sur la défense. De nombreux facteurs y contribuent, qui doivent être ici brièvement rappelés.
1. La persistance de menaces potentielles justifiant le maintien d'une dissuasion suffisante
La dissuasion nucléaire française doit pouvoir s'exercer envers toute forme de menace portant atteinte à nos intérêts vitaux , dont le Chef de l'Etat est, en dernier ressort, le seul juge mais dont le coeur est naturellement constitué par l'intégrité du territoire national et de ses approches aériennes et maritimes, par la protection de la population et par le libre exercice de notre souveraineté.
C'est pourquoi la très grande variété des scénarios susceptibles de conduire à la mise en cause de nos intérêts vitaux nous impose de conserver un arsenal nucléaire, de stricte suffisance, crédible et diversifié.
S'il est clair que la survie de la nation n'est pas aujourd'hui directement menacée, nul ne saurait exclure totalement, sur le long terme -et c'est bien à cette échéance qu'il convient de raisonner-, la résurgence d'une menace majeure contre l'Europe occidentale, ne serait-ce qu'en raison de l'existence d'armements nucléaires surabondants et impressionnants en Russie.
Dans le même temps, le nouveau contexte international se caractérise, malgré les efforts diplomatiques entrepris, par une prolifération des armements de destruction massive qui accroît les risques auxquels la dissuasion doit faire face, tandis que les crises dans lesquelles nos intérêts peuvent être mis en cause se multiplient.
Et il est clair que, si un nouvel ordre est-ouest est apparu, la dissuasion demeure très présente dans le monde où d'autres équilibres à caractère régional sont nés : dans le sous-continent indien bien sûr, mais aussi, à titre d'exemples, au Moyen-Orient ou en Extrême-Orient .
2. Le nécessaire maintien d'un arsenal nucléaire crédible et diversifié
Pour toutes ces raisons, la dissuasion , qui a heureusement joué son rôle stabilisateur depuis 1945, ne saurait passer par pertes et profits dans le contexte de l'après-guerre froide , et demeure la garantie ultime de notre sécurité, le coeur de notre système de défense et une « assurance » irremplaçable -en même temps qu'un élément majeur du statut international de la France- dans l'environnement géostratégique actuel.
Chacun le sait : on ne pourra « désinventer » l'atome . Et il n'y a pas de solution de substitution à la dissuasion nucléaire. En raison même du caractère spécifique -et potentiellement apocalyptique- de l'arme nucléaire, arme de non emploi, elle seule donne à la dissuasion sa valeur absolue. Dès lors, la notion de « dissuasion conventionnelle » ne saurait lui être substituée , les armes conventionnelles ne pouvant de surcroît compenser l'effet égalisateur de l'arme atomique.
C'est pourquoi le concept français de dissuasion demeure pertinent et fondé sur la capacité d'infliger des dommages insupportables , au regard de l'enjeu d'une agression, à tout Etat qui s'en prendrait à nos intérêts vitaux. C'est pourquoi aussi la France se réserve la capacité de procéder, dans des circonstances où un agresseur aurait entamé le processus conduisant à la mise en cause de nos intérêts vitaux, à une frappe limitée « d'ultime avertissement » sur des objectifs militaires, destinée à marquer la limite de ces intérêts vitaux et notre détermination à nous défendre.
Certes, la nouvelle donne internationale entraîne, au regard du nucléaire, des modifications substantielles , soulignées par le Livre blanc de 1994 :
- une évolution de l'articulation entre moyens conventionnels et nucléaires : dans un contexte où les menaces contre nos intérêts vitaux se sont estompées ou éloignées et où nos forces sont fortement sollicitées dans des opérations extérieures de gestion de crises limitées, les forces classiques peuvent être amenées à jouer un rôle stratégique propre : « le rôle de la dissuasion nucléaire est devenu, fût-ce temporairement, moins central » ;
- de ce fait, estime le Livre blanc, « une certaine pause » pourrait être envisagée dans la modernisation de notre arsenal nucléaire.
Il reste que le maintien de la crédibilité de notre posture dissuasive suppose de disposer de moyens nucléaires suffisamment souples et diversifiés . Cet arsenal doit, de surcroît, pouvoir s'adapter aux évolutions internationales et techniques, dans le respect du principe de suffisance , la France n'ayant -rappelons-le- jamais participé à la course aux armements qui a conduit les arsenaux nucléaires des grandes puissances à des niveaux bien supérieurs à ceux des seuls besoins de la dissuasion.
3. Dissuasion nationale et dissuasion européenne
L'avenir de la dissuasion nucléaire pour le moyen et le long terme suppose enfin la prise en compte des perspectives européennes en la matière.
Si la contestation de la dissuasion a été renforcée par la disparition du camp soviétique et par l'illusion qu'aucune menace ne pesait plus sur l'Europe occidentale, il est non moins vrai que le vide en matière de défense nucléaire qui existe aujourd'hui en Europe occidentale est une faiblesse majeure pour sa sécurité et son autonomie.
S'il est clair que l'utilisation du nucléaire ne peut être le fait que d'une responsabilité politique unique qui n'existe pas encore au plan européen, notre volonté de promouvoir une identité européenne de défense ne permet pas d'éluder la dimension européenne des questions nucléaires.
C'est pourquoi le Livre blanc sur la défense affirme justement que l'éventualité d'une doctrine nucléaire européenne constituera l'un des principaux enjeux de l'élaboration d'une défense européenne et précise que l'autonomie de l'Europe en matière de défense ne sera possible qu'en prenant en compte le nucléaire.
Cette prise en compte doit permettre de concilier la dissuasion nucléaire, essentiellement nationale, avec une dimension européenne de la défense. Elle doit figurer parmi les réflexions préparatoires au Livre blanc sur la défense européenne que l'UEO élabore, sur une initiative du gouvernement français. Elle doit permettre la mise en place, sinon d'une dissuasion « partagée » -à coup sûr prématurée puisqu'elle supposerait l'existence d'une autorité de décision européenne et la définition d'intérêts vitaux communs-, du moins d' une dissuasion « concertée », dont l'éventualité, à plusieurs reprises évoquée au cours des dernières années, a été réitérée par les plus hautes autorités françaises durant ces derniers mois..
Cette dissuasion concertée suppose le renforcement de la coopération franco-britannique sur les questions de politique et de doctrine nucléaires, engagée depuis quelques années. Elle suppose aussi l'instauration d'un dialogue en la matière avec les pays européens non nucléaires, à commencer par l'Allemagne . Votre rapporteur se réjouit que l'actualité récente ait permis de donner une nouvelle impulsion à ce débat nécessaire avec nos partenaires européens.
La question de l'européanisation de la dissuasion, si elle doit être posée et traitée avec prudence et par étapes, ne saurait donc plus être éludée. Il y va de l'objectif, inscrit dans le traité de l'Union européenne, de bâtir une politique de défense commune.
B. L'OBJECTIF CONSTANT DE NON-PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE
Parallèlement à sa volonté de conserver une force de dissuasion nucléaire crédible, la France se veut aujourd'hui particulièrement attachée à la lutte contre la prolifération. M. Alain Juppé , alors ministre des Affaires étrangères, en a clairement indiqué les raisons devant notre commission, le 6 avril dernier, dans les termes suivants : « pour la France, l'action visant à lutter contre la prolifération des armes nucléaires constitue un élément important , et de plus en plus important, de sa politique de sécurité : d'une part, il serait en effet contraire à nos intérêts de sécurité que s'accroisse, dans un contexte régional souvent marqué par les tensions et les instabilités, le nombre des Etats détenteurs de l'arme nucléaire ; d'autre part, le renforcement du régime de non-prolifération des armes nucléaires dans le monde est de nature à conforter le rôle imparti à notre pays sur la scène internationale ».
L'année 1995 a, à cet égard, été marquée par le renouvellement du traité de non-prolifération nucléaire (TNP) dont la portée doit être justement appréciée et qui doit être, non seulement compatible, mais encore complémentaire avec la dissuasion nucléaire.
1. Le succès de la prorogation indéfinie du traité de non-prolifération
A l'issue d'une vaste conférence internationale, réunissant 178 Etats, qui s'est déroulée à New York du 17 avril au 11 mai dernier, le TNP a été prorogé, par consensus, pour une durée illimitée. Sans revenir de manière détaillée sur cet événement qui a déjà fait l'objet d'un examen approfondi par notre commission (cf rapport d'information n° 311, 1994-1995, de M. Xavier de Villepin), cette reconduction indéfinie du TNP doit être appréciée comme un résultat très positif . Pour plusieurs raisons :
- elle renforce d'abord la norme internationale que constitue le TNP et qui est le coeur du dispositif international de lutte contre la prolifération, et notamment le fondement juridique des garanties et inspections de l'AIEA (agence internationale de l'énergie atomique) ; alors que le TNP était jusqu'alors le seul des grands traités de sécurité et de désarmement à avoir une durée de vie limitée, sa prorogation doit favoriser la poursuite des trois objectifs principaux du traité : la lutte contre la dissémination des armes nucléaires, l'accès aux usages pacifiques de l'atome, et le processus de désarmement ;
- cette reconduction indéfinie constitue d'autre part un succès pour les diplomaties occidentales ; la France et ses partenaires européens ont en effet vigoureusement plaidé, avec les Etats-Unis, en faveur d'une prolongation illimitée et inconditionnelle qu'ont finalement soutenue une nette majorité (104 pays) des Etats membres du TNP ;
- enfin, si elle a fait l'objet de longues négociations, cette reconduction illimitée n'a pas été accompagnée de concessions majeures de la part des cinq puissances nucléaires qui ont obtenu la pérennité d'un traité qui consacre leur différence nucléaire ; si le renforcement du processus d'examen périodique du traité peut se traduire pour les Etats nucléaires par de rudes pressions, il permettra aussi de mieux assurer la mise en oeuvre d'un traité dont le caractère, par nature discriminatoire, se trouve consolidé.
Pour le reste, rappelons que les engagements de fond portent principalement sur quatre points :
- les « garanties de sécurité » accordées aux Etats non nucléaires, qui n'ont toutefois pas pris la forme d'un instrument international juridiquement contraignant ;
- la conclusion, avant la fin 1996, d'un traité d'interdiction complète des essais (CTBT, « comprehensive test ban treaty ») ;
- la conclusion rapide d'une convention d'interdiction de la production de matières fissiles à des fins explosives ;
- et la poursuite du processus de réduction des arsenaux nucléaires dans la perspective d'un désarmement général et complet, sous un contrôle international strict et efficace.
2. Les perspectives toujours préoccupantes de la prolifération nucléaire
La prolongation du TNP ne saurait cependant régler définitivement la question de la prolifération nucléaire, dont les perspectives demeurent préoccupantes. Sans même rappeler -et c'est pourtant essentiel- que la prolifération nucléaire ne constitue qu'une des composantes du phénomène de la prolifération qui peut revêtir bien d'autres formes -chimique, biologique, balistique et bien sûr conventionnelle-, et s'il faut se garder d'appréciations excessivement alarmistes -qui ont été, par le passé, heureusement démenties par les faits-, de nombreuses questions demeurent non résolues :
- plusieurs Etats demeurent en dehors du TNP, qu'il s'agisse d' Etats nucléaires de fait -comme, vraisemblablement, Israël, l'Inde et le Pakistan- ou d' Etats du « seuil » qui constituent pourtant sans doute les premiers dangers actuels de prolifération nucléaire ;
- la question des trafics de matières nucléaires , voire d'un éventuel terrorisme nucléaire , est très difficile à évaluer ; mais, s'il faut se garder de tout catastrophisme, elle ne saurait être ignorée, ainsi que plusieurs cas récents de transfert illicite de substances radioactives l'ont illustré ;
- enfin, la « fuite des cerveaux » , originaires pour l'essentiel de l'ex-URSS, constitue peut-être aujourd'hui le phénomène le plus préoccupant : la diffusion des connaissances fait que les principes de fabrication d'une arme nucléaire rustique sont désormais assez répandus et de nombreux experts de l'ex-URSS ont désormais émigré, au risque de mettre leurs compétences au service d'Etats proliférants.
3. Prolifération et dissuasion nucléaires
Pour toutes ces raisons, la non-prolifération nucléaire constitue désormais l'une des priorités de la politique française en matière de sécurité, au moment où le contexte de l'après-guerre froide exacerbe les instabilités et fait de la non-prolifération des armes de destruction massive un des enjeux majeurs des décennies à venir.
Dans le même temps, notre concept de dissuasion demeure -on l'a vu- pertinent et au coeur de notre politique de défense.
La France doit ainsi relever le défi de ne pas délégitimer la dissuasion au nom de la lutte contre la prolifération et au contraire rendre complémentaires la dissuasion et la non-prolifération qui, sans être contradictoires, répondent à des ressorts différents. La volonté de raisonner en termes de sécurité collective qu'implique la non-prolifération suppose un équilibre délicat avec les exigences de la défense nationale et, en particulier, de la dissuasion nucléaire.
Mais la dissuasion et la non-prolifération nucléaires sont aussi fondamentalement compatibles dans la mesure où elles reposent l'une et l'autre sur la prévention. Votre rapporteur doit à cet égard rappeler les conclusions du président Xavier de Villepin dans son rapport précité sur la non-prolifération nucléaire :
« Essentiellement préventives, dissuasion et non-prolifération apparaissent à cet égard complémentaires, la sécurité française étant assurée par la combinaison de l'une et de l'autre.
Cette question de la cohérence entre notre doctrine de dissuasion et notre politique de non-prolifération était plus précisément posée par les assurances de sécurité données aux Etats non nucléaires par les puissances nucléaires, en particulier les « garanties négatives » par lesquelles notre pays s'engage à ne pas utiliser d'armes nucléaires contre les Etats non dotés de l'arme parties au TNP -sauf en cas d'invasion ou d'attaque en alliance ou en association avec un Etat nucléaire-. Si elles exigent une cohérence absolue entre le discours français relatif à la dissuasion et les engagements internationaux pris, la compatibilité entre ces assurances de sécurité et notre doctrine de dissuasion a été soulignée par M. Alain Juppé devant notre commission, pour trois raisons : le caractère strictement défensif de notre stratégie de dissuasion , stratégie de non-guerre reposant sur le principe de suffisance ; la compatibilité entre les assurances de sécurité et le droit inaliénable de légitime défense consacré par l'article 51 de la Charte des Nations Unies ; et le fait que la dissuasion française repose sur la protection de nos intérêts vitaux , quelle que soit l'origine de la menace, y compris éventuellement celle d'armes de destruction massive interdites par la norme internationale. »
C'est dans le même esprit que doit être appréciée la cohérence entre la politique française de non-prolifération et la décision, prise le 13 juin dernier par le Chef de l'Etat, d'effectuer une dernière campagne d'essais nucléaires avant la signature, dès 1996, du futur traité d'interdiction des essais.
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