III. LES AUTRES SERVICES COMMUNS
1. L'état-major interarmées de planification opérationnelle (EMIA)
Une délégation importante de votre commission s'est rendue, le 27 avril dernier, sur la base aérienne de Creil où elle a notamment visité les installations de l'état-major interarmées de planification opérationnelle (EMIA). C'est pourquoi il a paru utile à votre rapporteur de faire ici le point de la mise en place, du rôle et de l'organisation de l'EMIA.
Rappelons que la création de l'EMIA résulte d'un arrêté du ministre de la défense du 10 février 1993, modifié le 29 mars 1994 . Cette création vise, dans le nouveau contexte géographique marqué par l'accroissement du nombre de crises potentielles dans lesquelles nos forces armées peuvent être appelées à intervenir, à renforcer notre capacité à engager des forces dans un cadre interarmées et à favoriser la mise en oeuvre d'engagements dans un cadre multinational. Il s'agit d'instruire les questions opérationnelles interarmées le plus en amont possible afin de donner au chef d'état-major des armées, conseiller militaire du gouvernement et responsable de la conduite des opérations, la capacité d'anticipation nécessaire.
L'EMIA occupe ainsi désormais une place importante dans la chaîne de commandement dont les armées françaises se sont dotées pour faire face aux nouveaux défis et à la multiplication des interventions extérieures.
Les missions de l'EMIA sont, dans ce cadre, au nombre de quatre :
- en matière de planification opérationnelle , dans un cadre national ou multinational, l'EMIA a pour rôle de préparer des plans d'opérations et d'emploi des forces et de participer à la rédaction des ordres d'opérations lorsque la décision d'engagement a été prise ;
- l'EMIA participe naturellement aux études concernant la doctrine interarmées d'emploi des forces et est associé aux travaux sur la doctrine d'emploi spécifique à chaque armée ;
- ces travaux de planification trouvent leur prolongement naturel dans la conduite des exercices et manoeuvres interarmées dans un cadre national, multinational ou interallié ; l'EMIA a ainsi participé en 1994 à sept exercices importants avec l'OTAN et dirigé, côté français, un exercice trilatéral franco-italo-espagnol en Méditerranée ;
- l'EMIA participe enfin à la conduite des opérations interarmées en détachant des officiers au sein des différents états-majors de conduite, soit au niveau du COIA (centre opérationnel interarmées), soit au niveau des commandements des forces sur le théâtre d'opérations.
Pour remplir ces missions -et faire face notamment au caractère inopiné des crises qui obligent désormais à pouvoir mettre sur pied très rapidement les équipes de planification adaptées- l'organisation de l'EMIA comporte une partie « commandement » et une partie opérationnelle. Cette dernière, plus originale, est constituée de cellules ad hoc organisées en fonction des besoins et des compétences et donc tout à fait différentes d'un état-major classique.
Les effectifs d'officiers de l'EMIA sont particulièrement impressionnants puisqu'ils disposent de 83 officiers et de 4 généraux. L'armée de terre fournit environ la moitié des effectifs, la marine et l'armée de l'air un quart chacun, les services interarmées et la gendarmerie étant représentés chacun par un officier. L'EMIA dispose au total d'environ 200 personnes.
On relèvera que l'EMIA doit être doté de moyens techniques complets pour le rendre interopérable avec l'ensemble de ses correspondants français et étrangers (réseau informatique de commandement, moyens de transmissions, bases de données, simulateurs opérationnels, supports cartographiques numériques, visioconférences...).
L'EMIA dispose, pour remplir ces missions, d'un budget annuel, inscrit au titre III (chapitre 34-02 et 34-03), légèrement supérieur à 9 millions de francs.
2. Le SIRPA (service d'information et de relations publiques des armées)
Le SIRPA a un rôle essentiel à jouer, au service de notre défense, dans le monde hypermédiatisé d'aujourd'hui. Ses missions sont quadruples : informer en temps réel les responsables de la Défense ; informer sur la politique de défense et les forces armées ; gérer l'image du dispositif de défense ; et assurer la cohérence des actions d'information du ministère de la Défense.
Ce rôle est particulièrement important et délicat alors que toute décision militaire importante est désormais soumise aux pressions des opinions publiques et des médias, ainsi que la dernière campagne d'essais nucléaires et le rôle des forces françaises engagées sur le territoire de l'ex-Yougoslavie l'ont encore illustré au cours des derniers mois.
C'est pourquoi il paraît essentiel à votre rapporteur que le SIRPA dispose des moyens nécessaires à une politique de communication active et efficace.
S'il n'y a pas eu, au cours de l'année écoulée, de changement majeur dans l'organisation du SIRPA, on relèvera en particulier : la création d'une cellule « soutien des forces extérieures » chargée des contacts avec les troupes en opération extérieure, les blessés et les familles des soldats morts en opérations ; et le rôle d'une cellule « cinquantenaire » qui a supervisé les opérations de commémoration des débarquements en Provence et en Normandie, puis de la Libération, et enfin de la création de l'ONU.
Le SIRPA a d'autre part poursuivi ses actions permanentes en matière de communication audiovisuelle (notamment le magazine télévisé « Top Défense »), de presse écrite (notamment la revue « Armées d'aujourd'hui »), de sondages, de presse internationale et de relations extérieures.
Les moyens d'action du SIRPA ne progresseront pas en 1996, compte tenu des contraintes financières actuelles :
- ses effectifs resteront globalement stables : 635 personnes (militaires et civils) dont 214 au SIRPA proprement dit (212 en 1995) et 421 à l'ECPA (422 en 1995), établissement central de production et d'archives, chargé de la production, de la diffusion et de la conservation de l'image ;
- ses crédits seront sensiblement réduits : les crédits du SIRPA passeront en effet, en loi de finances initiale, de 76,2 millions en 1995 à 66,17 millions en 1996, soit une diminution de 13,6 % en francs courants que votre rapporteur juge préoccupante ; la dotation en titre III diminue de plus de 9 %, passant de 55,2 millions à 50,17 millions, et les crédits d'investissement du titre V passent de 21 millions en 1995 à 16 millions en 1996, soit une réduction de 23,8 %.
3. Le service de santé des armées
Le service de santé des armées se caractérise d'abord par son caractère interarmées . Son directeur central, qui est un médecin général inspecteur, est subordonné directement au ministre de la Défense. Ce caractère interarmées est encore renforcé par les nombreuses opérations extérieures auxquelles le service de santé des armées est amené à participer, depuis 1990, dans le nouveau contexte géostratégique.
Le Livre blanc sur la Défense souligne, à juste titre, l'importance du rôle du service : « le service de santé est essentiel à notre système de défense, à son fonctionnement et à son efficacité, en France et surtout à l'étranger ; sa mission auprès des forces en opérations doit être privilégiée ». Sa participation aux opérations extérieures se traduit par une activité accrue du service, dont la mission prioritaire est le soutien médical direct des forces, mais qui doit aussi accomplir des tâches humanitaires très lourdes sans déstabiliser pour autant le fonctionnement du service public hospitalier auquel il participe.
a) Le budget du service de santé
Les crédits consacrés au service de santé passeront, en loi de finances initiale, de 2 269,9 millions de francs en 1995 à 2 277,5 millions en 1996, soit une infime progression de 0,34 % en francs courants.
Les crédits du titre III , les plus lourds, stagneront en passant de 2 014,1 millions en 1995 à 2 013,6 millions en 1996, soit - 0,02 % : les rémunérations et charges sociales augmentant de 2,37 %, ce sont les crédits de fonctionnement qui souffriront malheureusement le plus de cette évolution en diminuant de - 3,79 %.
Les crédits du titre V passeront pour leur part, en lois de finances initiales, de 255,7 à 263,9 millions d'un an sur l'autre, soit une progression de 3,2 %. Il convient en outre d'y ajouter 45 millions de crédits reportés, ce qui doit porter les ressources disponibles à 308,9 millions. En matière d'infrastructures, la reconstruction d'un hôpital d'instruction des armées est en projet. Quant aux équipements, le niveau d'investissement devrait rester stable jusqu'au tournant du siècle.
b) Les effectifs du service de santé
Le service de santé des armées rassemble, en temps de paix, environ 22 000 personnes . Ces effectifs se répartissaient comme suit au 1er janvier 1994 :
- 5 829 officiers dont 3 494 officiers d'active (2 726 médecins) et 2 395 du contingent (1 432 médecins),
- 2 600 MITHA (militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées),
- 2 923 sous-officiers (1 483 de l'armée de terre, 423 de l'armée de l'air et 1 017 de la marine),
- 3 220 militaires du rang,
- et 6 200 personnels civils.
Pour 1996 , le projet de loi de finances prévoit : la création de 20 emplois de MITHA, la suppression de 49 emplois de militaires du contingent, la budgétisation du sureffectif de 150 médecins, et la suppression de 534 aspirants appelés en sureffectifs autorisés.
Le choix fait par la France d'une médicalisation de l'avant, désormais généralisée sur le terrain, permet d'obtenir des résultats remarquables et le sauvetage de blessés très graves grâce à la présence d'un médecin d'unité rôdé aux techniques de réanimation de l'avant. Ce choix a toutefois un coût et suppose en particulier de disposer de médecins de qualité et motivés, qui partagent les valeurs militaires et le goût du terrain.
Le service doit aussi pouvoir s'assurer du concours de réservistes , particulièrement importants compte tenu du poids des opérations extérieures et de leur particularité d'être hautement qualifiés et appelés à exercer au profit des armées les mêmes tâches que celles qui sont les leurs dans la vie civile (médecins, pharmaciens, infirmiers...). Pour adapter le nombre des réservistes aux besoins, tant qualitatifs (compte tenu de l'éventail de spécialités requises) que quantitatifs (évalués à environ 8 500), le service de santé s'est fixé pour objectif une réduction très importante de la ressource de réservistes gérée (37 000 en 1995) afin de disposer du concours de réservistes plus disponibles et plus opérationnels. Il a prévu à cette fin la création en 1997 d'un centre unique de gestion et d'administration des réserves.
c) Les conséquences de la participation du service aux opérations extérieures
Le soutien médical et sanitaire apporté aux forces françaises engagées dans des opérations extérieures -et d'abord dans l'ex-Yougoslavie- appelle du service de santé un effort très important. Sans revenir ici sur le surcoût financier engendré par ces opérations, deux conséquences importantes pour le fonctionnement et les besoins du service doivent être relevées :
- on ne saurait d'abord mésestimer les dysfonctionnements qui en résultent sur le soutien en métropole et sur l'activité hospitalière du service ; ainsi, selon l'ancien directeur central du service (Jean Bladé, Revue de défense nationale, décembre 1994, p. 75) : « ici, plus qu'ailleurs, apparaît la notion de seuil et de maillage, l'adéquation nécessaire entre la répartition des forces et la densité des formations qui les soutiennent ; nous sommes passés depuis 1981 de 12 000 lits à 6 000, de 31 établissements à 18 en métropole ; la dérive ne pouvait continuer sans mettre en péril l'ensemble du système ; en fixant un « plancher », la décision ministérielle du 4 août 1993 complète les moyens de la politique adoptée ». Le gouvernement doit, aux yeux de votre rapporteur, continuer à veiller avec la plus grande vigilance à ce que le service de santé des armées continue à disposer d'une capacité de projection d'antennes suffisante sans déstabiliser le fonctionnement hospitalier ;
- le développement des opérations extérieures souligne également, outre le potentiel humain de qualité requis, la nécessité pour le service, de disposer des moyens techniques qui déterminent sa manoeuvre ; trois équipements apparaissent tout particulièrement indispensables : les « abris techniques modulaires », infrastructure remarquable pour les capacités de réanimation et de traitement chirurgical à l'avant ; les «VAB sanitaires » qui permettent un ramassage protégé ; et naturellement les hélicoptères sanitaires.
4. Le service des essences des armées
Service interarmées, le service des essences des armées (SEA), dont les attributions ont été précisées par un décret du 14 juillet 1991, exerce son activité dans deux grands domaines :
- la cession des produits pétroliers aux armées et le soutien logistique en carburants des forces engagées ou en exercice,
- et l'expertise dans son domaine de compétence technique (produits pétroliers, installations pétrolières, transport des matières dangereuses...).
Les moyens d'action du SEA resteront globalement stables en 1996 :
- sur la plan financier, les crédits alloués au SEA passeront de 514,4 millions en 1995 à 508,3 millions de francs en 1996, cette légère réduction étant principalement imputable à la réduction des crédits relatifs aux fabrications ;
- s'agissant de ses moyens en personnels, les effectifs du SEA passeront de 2 879 en 1995 à 2 819 en 1996 (dont 1 546 militaires, soit 11 postes en plus, et 1 273 civils, soit 71 postes en moins).
On relèvera en particulier, sur ce dernier point, que les effectifs qui doivent être engagés dans la logistique carburants sur les théâtres d'opérations extérieures dépassent largement les possibilités du service et nécessitent le concours des armées de l'air et de terre, notamment en militaires du rang engagés. C'est pourquoi le SEA s'efforce de favoriser l'accroissement de l'effectif en militaires engagés et l'interarmisation du service.
Plus généralement, le service a pour objectif majeur de réunir, d'ici l'an 2000, dans un organisme pétrolier militaire interarmées , l'ensemble des moyens nécessaires pour remplir ses diverses missions, et plus particulièrement de dégager une forte capacité de projection sur les théâtres d'opérations extérieures.
S'agissant des produits pétroliers distribués , votre rapporteur s'inquiète des difficultés de trésorerie qui se sont traduites par une baisse du « stock outil majeur » du SEA, passé de 272 000 m 3 fin 1994 à 214 000 m 3 au 1er juillet 1995. Le stock de réserve s'élève toutefois à 331 000 m 3 et devra rester stable dans les prochains mois.
5. Le contrôle général des armées
Les moyens octroyés au contrôle général des armées n'évoluent pas, d'un an sur l'autre :
- ses crédits, inscrits au titre III, restent pour 1996, identiques en francs courants à ceux de 1995, soit 69,086 millions de francs ;
- ses effectifs budgétaires demeurent également inchangés avec 144 personnes, avec toujours une proportion importante du corps qui sert en réalité à l'extérieur du contrôle, par voie de détachement ou de mise à disposition.
Votre rapporteur tient à attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité de préserver les moyens d'action du contrôle général dont la qualité des travaux et des analyses doit être particulièrement précieuse au gouvernement dans la période actuelle de réforme et de réexamen général de la politique de défense de la France.
Il souhaite également que les commissions de la défense du Sénat et de l'Assemblée nationale -et notamment leurs rapporteurs budgétaires- puissent être destinataires de certaines études du contrôle général susceptibles d'améliorer leur information et de nourrir leur réflexion.
On peut ainsi relever, à titre d'exemple, les thèmes suivants parmi les enquêtes dont a été chargé le contrôle général des armées depuis un an : le dispositif français d'exportation de biens de défense ; la place des personnels civils au ministère de la Défense ; l'évolution de la DGA ; les programmes majeurs d'armement ; l'aéronautique navale ; ou l'aviation légère de l'armée de terre.
Le contrôle général des armées devra d'autre part jouer un rôle important dans le cadre des travaux du « comité stratégique » destiné à préparer la prochaine loi de programmation militaire.
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