Projet de loi de finances pour 2025 : Relations avec les collectivités territoriales

---

N° 150

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2024

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2025,

TOME XI

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Par M. Jean-Michel ARNAUD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Marc-Philippe Daubresse, Jérôme Durain, Mmes Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Olivier Bitz, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Philippe Bas, Mme Nadine Bellurot, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, MM. Ian Brossat, Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, Laurence Harribey, Lauriane Josende, MM. Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, Hervé Marseille, Mme Corinne Narassiguin, MM. Georges Naturel, Paul Toussaint Parigi, Mmes Anne-Sophie Patru, Salama Ramia, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 324, 459, 462, 468, 471, 472, 486, 524, 527, 540 et T.A. 8

Sénat : 143 et 144 à 150 (2024-2025)

L'ESSENTIEL

Alors que projet de loi de finances (PLF) pour 2025 entend associer les collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques, les crédits ouverts au titre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » connaissent une stabilité notable et bienvenue.

Cette stabilité des crédits est synonyme de continuité dans l'accompagnement que l'État apporte aux collectivités à travers les différents dispositifs financés par la mission, à commencer par les principales dotations de soutien à l'investissement local.

Dans ces conditions, et compte tenu du contexte budgétaire particulièrement contraint dans lequel s'inscrit l'examen du PLF pour 2025, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

La commission a toutefois tenu à rappeler que, si les collectivités doivent indéniablement prendre part à l'effort budgétaire, leur mise à contribution doit être juste et proportionnée. Convaincue de la nécessité de garantir une participation équitable des collectivités au redressement des comptes publics et des modalités de versement des dotations efficaces, la commission a adopté trois amendements du rapporteur, procédant aux ajustements nécessaires.

I. LA CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS AU REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES : UN EFFORT QUI DOIT ÊTRE JUSTE ET PROPORTIONNÉ

A. LE PLF 2025 ENTEND ASSOCIER LES COLLECTIVITÉS À L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

1. Dans un contexte budgétaire délicat, les collectivités devront prendre leur juste part

Alors que la conjoncture économique s'est normalisée et que l'inflation tend à se résorber^1(*), la situation des finances publiques de la France est jugée « préoccupante » par la Cour des comptes^2(*). Dans ce contexte, le PLF pour 2025 vise à amorcer un redressement des finances publiques, auquel les collectivités territoriales sont appelées à contribuer.

En effet, le déficit public devrait s'établir à 6,1 %^3(*) du PIB en 2024, tandis que la dette publique est désormais supérieure à 3 200 milliards d'euros^4(*) : cette situation rend nécessaire l'engagement d'un effort collectif auquel chacun doit prendre sa juste part.

À cet égard, le rapporteur note que le poids des administrations publiques locales (APUL) dans l'endettement public total demeure modéré (250 milliards d'euros)^5(*) et a diminué de façon quasi-continue au cours des dernières décennies, passant de 32,2 % en 1980 à 8,1 % en 2023.

Dette des APUL en pourcentage du PIB
et poids de la dette des APUL dans la dette publique totale

Source : OFGL, 2024^6(*)

En outre, les collectivités territoriales étant soumises à la « règle d'or » budgétaire^7(*), leur endettement est exclusivement dédié au financement de l'investissement local, qui représente 58 %^8(*) de l'investissement public total.

Si collectivités font indéniablement preuve de rigueur et de responsabilité dans leur gestion, elles ne sauraient pour autant être exemptées de contribuer au redressement des finances publiques. La loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027 prévoit d'ailleurs que « les collectivités territoriales contribuent à l'effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique, selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées »^9(*).

2. Le PLF 2025 prévoit une forte mise à contribution des collectivités à travers plusieurs mécanismes de portée inégale

Le PLF 2025 comporte trois principaux mécanismes destinés, via une réduction substantielle de leurs recettes, à mettre à contribution les collectivités - pour un montant attendu de 5 milliards d'euros d'économies.

La première mesure, prévue à l'article 64, consiste en la création d'un « fonds de réserve » qui prendrait la forme d'un prélèvement sur les recettes fiscales des plus grandes collectivités - celles dont les dépenses réelles de fonctionnement sont supérieures à 40 millions d'euros - en cas de dépassement d'un « solde de référence »^10(*). Ce prélèvement ne pourrait excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal pour chaque collectivité concernée. Les sommes ainsi mises en réserve auraient vocation à être reversées^11(*), au cours des trois années suivantes, aux collectivités via les trois instruments nationaux de péréquation horizontale^12(*). En application de ce mécanisme, pour la seule année 2025, trois milliards d'euros seraient prélevés à 454 collectivités.

Les mesures de mise à contribution des collectivités dans le PLF 2025

Source : commission des lois
à partir des données du PLF

Le deuxième mécanisme de mise à contribution des collectivités repose sur un « écrêtement » de la dynamique de TVA. Aux termes de l'article 31 du PLF, il s'agit de prévoir une « stabilité des transferts de TVA aux collectivités locales en 2025 ». Ce « gel » du montant des fractions de TVA, dont le fonds de sauvegarde des départements est toutefois exclu, devrait représenter une économie d'1,2 milliard d'euros^13(*).

À l'article 30 figure la troisième mesure de mise à contribution des collectivités, qui consiste en une modification des conditions d'attribution du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). Celle-ci repose sur deux volets : d'une part, un abaissement du taux de compensation forfaitaire (de 16,404 % à 14,85 %) et, d'autre part, la réduction de l'assiette des dépenses éligibles^14(*). Dès 2025, ces ajustements devraient générer une économie de l'ordre de 800 millions d'euros.

Le rapporteur note toutefois que l'effort demandé aux collectivités dans le PLF 2025 est loin de se limiter à ces trois seuls mécanismes. En effet, plusieurs autres dispositifs affectent de manière substantielle la situation budgétaire des collectivités territoriales, à l'instar de la réduction d'1,5 milliard d'euros^15(*) des crédits ouverts au titre du « Fonds vert » ou encore de la minoration des « variables d'ajustement »^16(*), qui devrait atteindre 487 millions d'euros^17(*) en 2025. Par ailleurs, la hausse de quatre points du taux de cotisation « employeur » à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) devrait représenter un coût supplémentaire de l'ordre d'1,3 milliard d'euros pour les collectivités.

L'effort budgétaire total demandé aux collectivités territoriales en 2025 s'approche, in fine, davantage de 8,3 milliards d'euros, soit près de 14 % des 60 milliards d'euros d'économies recherchés par le Gouvernement.

B. POUR UNE RÉPARTITION ÉQUITABLE DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE : DES AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES

L'effort demandé aux collectivités territoriales à travers les trois mécanismes décrits précédemment conduit, en premier lieu, à faire peser la charge de façon inéquitable entre les différentes catégories de collectivités, sans réelle prise en considération de leur situation financière.

Répartition de l'effort budgétaire de 5 Md€
entre les différentes catégories de collectivités

Source : commission des lois
à partir des estimations de Départements de France

Ainsi, alors qu'ils sont appelés à supporter 39 % des économies^18(*) (soit 2 milliards d'euros), les départements se trouvent dans une situation financière dégradée et relativement plus fragile que celle des autres catégories de collectivités. Comme le relève la Cour des comptes, les départements sont en effet confrontés à un « effet ciseaux », avec un exercice 2023 « marqué par une baisse inédite [de leurs] recettes de fonctionnement [...] et une hausse des dépenses de fonctionnement plus élevée que l'inflation »^19(*), dont il résulte une chute de plus d'un tiers (-39 %) de leur épargne brute. Preuve de cette dégradation, les différents instruments de précaution à disposition des départements ont été déployés en 2024, à l'instar du fonds de sauvegarde ou encore de la « libération » de la réserve qui a permis d'accroître la somme à répartir au titre du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO)^20(*).

Principal outil envisagé par le Gouvernement pour associer les collectivités au redressement des comptes publics, le « fonds de réserve » créé par l'article 64 du PLF paraît difficilement acceptable en l'état. D'une part, le prélèvement serait apprécié en fonction des résultats de l'exercice 2024, dont les budgets ont été votés alors que ce mécanisme n'existait pas. D'autre part, la situation financière particulière des collectivités n'est pas suffisamment prise en compte, si bien qu'aucune modulation du prélèvement n'est actuellement prévue au bénéfice des collectivités les plus fragiles. Quoique certaines collectivités soient exclues du champ du dispositif, l'exonération de prélèvement^21(*) ne repose pas sur des critères permettant d'apprécier leur véritable capacité contributive.

Si l'objectif poursuivi consiste en une modération des dépenses des grandes collectivités, la mise en commun des sommes prélevées à travers leur redistribution via les instruments de péréquation suscite l'incompréhension des élus locaux entendus par le rapporteur, qui s'interrogent de surcroît sur la pérennité de ce mécanisme, dont le caractère temporaire ne ressort pas explicitement de la lettre de l'article 64.

Par ailleurs, la modification des conditions d'attribution du FCTVA prévue par l'article 30 ne constitue pas non plus un outil adapté. En effet, la réduction du taux de compensation s'appliquerait à l'ensemble des versements effectués à compter du 1^er janvier 2025. Or, l'immense majorité des collectivités^22(*) perçoit le FCTVA en année N+2 ou N+1, ce qui conduirait à minorer, de façon rétroactive, les compensations versées au titre d'investissements réalisés en 2023 et 2024^23(*). La réduction de l'assiette risque, quant à elle, d'être particulièrement préjudiciable aux petites communes, qui ne disposent pas toujours de l'ingénierie suffisante pour procéder aux imputations comptables les plus pertinentes.

Le rapporteur partage ainsi les réserves exprimées à l'égard de ce dispositif par la commission des finances du Sénat, qui l'ont conduite, à l'initiative du rapporteur général Jean-François Husson, à proposer sa suppression par amendement.

II. LES CRÉDITS DE LA MISSION « RCT » : UNE STABILITÉ À SALUER, DES MODALITÉS DE VERSEMENT DES DOTATIONS À PRÉSERVER

Divisés en deux programmes, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui représentent environ 4 % du total des transferts financiers de l'État aux collectivités^24(*), connaissent une stabilité dans le PLF 2025 : à périmètre courant, ils diminuent de 2 % en AE (soit 85 millions d'euros) et augmentent de 2,5 % en CP (soit 99 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024.

Évolution des crédits de la mission « RCT »

Source : projet annuel de performance 2025

A. LE PROGRAMME 119 : UNE STABILITÉ DES CRÉDITS, DONT LES MODALITÉS DE VERSEMENT DOIVENT ÊTRE GARANTIES

1. Une stabilité des crédits alloués aux principales dotations financées sur le programme 119

Les crédits ouverts au titre du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et leurs groupements » s'élèvent à 3,8 milliards d'euros en AE, soit un montant quasi-identique à celui prévu par la LFI 2024. Les crédits sont répartis entre, d'une part, le soutien à l'investissement des collectivités territoriales (1,97 milliard d'euros en AE) et, d'autre part, des compensations financières des charges transférées aux collectivités territoriales ou leurs groupements via le versement de concours de dotation générale de décentralisation (DGD), pour un montant d'1,829 milliard d'euros en AE.

Dans un contexte budgétaire contraint, les principales dotations de soutien à l'investissement local sont maintenues à un niveau élevé, une stabilité que tient à saluer le rapporteur. En effet, les crédits ouverts au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), de la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) et de la dotation politique de la ville (DPV) s'élèvent à près de 2 milliards d'euros en AE, témoignant de la stabilité du soutien apporté aux collectivités en la matière.

De même, le rapporteur se félicite de la stabilité des crédits alloués à la « dotation titres sécurisés » (DTS) et la « dotation aménités rurales », portés à 100 millions d'euros en AE=CP pour chacune de ces deux dotations par la LFI 2024, et maintenus à ce niveau en 2025.

Le rapporteur salue la mise en oeuvre, en 2024, de la réforme de la dotation aménités rurales, qui a permis d'augmenter significativement le nombre de communes bénéficiaires, passé de 6 388 en 2023 à 8 921 en 2024. Tandis que le montant moyen de l'attribution a presque doublé par rapport à l'année précédente^25(*), aucune commune éligible à la dotation en 2023 n'a vu le montant de son attribution diminuer en 2024, conformément à la « garantie de non-baisse » intégrée, à l'initiative du rapporteur, à la LFI 2024^26(*).

Afin de poursuivre le soutien apporté aux communes supportant des charges de ruralité, la commission a adopté un amendement, proposé par son rapporteur, visant à majorer de 10 millions d'euros (en AE et en CP) l'enveloppe de cette dotation.

2. Les modalités de versement et d'attribution des dotations : des garanties à renforcer

En premier lieu, le PLF 2025 entend approfondir le mouvement de « verdissement » des dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales initié en 2023^27(*) et poursuivi par la LFI 2024. Celle-ci prévoyait que respectivement 30 %, 25 % et 20 % des crédits ouverts au titre de la DSIL, de la DSID et de la DETR devaient servir à financer des projets concourant à la transition écologique. En 2025, ces taux sont réhaussés à 35 % pour la DSIL, 30 % pour la DSID et 25 % pour la DETR.

Alors que le « Fonds vert » devrait être amputé d'1,5 milliard d'euros en 2025, le rapporteur réitère les réserves formulées lors de l'examen du précédent budget à l'égard d'un tel « fléchage » des dotations. En effet, si la nécessité du financement des projets environnementaux par les collectivités demeure incontestable, l'orientation par l'État des dotations vers certaines priorités^28(*) risque, à terme, d'affaiblir le rôle des commissions d'élus dans l'attribution de la DETR et d'évincer d'autres types d'investissements tout aussi essentiels^29(*).

Il convient, du reste, de faire confiance au pragmatisme des élus locaux : une part substantielle des projets des collectivités territoriales financés via les dotations d'investissement concourent d'ores et déjà à la transition écologique.

En second lieu, le rapporteur s'interroge sur le taux d'annulation - au sens large - de crédits ouverts au titre des dotations de soutien à l'investissement local. D'après les données fournies par la direction générale des collectivités locales (DGCL), près de 200 millions d'euros de crédits ont été annulés en 2023, ce qui représente environ 10 % des ouvertures de crédits sur ces dotations. Ces « annulations » procèdent non seulement de crédits mis en réserve ab initio, mais également de minorations d'engagements juridiques constitués les années précédentes, indiquant une sous-utilisation des ressources disponibles pour financer des projets locaux.

Le rapporteur estime que l'insuffisante mobilisation des crédits disponibles révélée par ces annulations, en partie liée au manque de lisibilité des procédures de sélection de projets pour les élus locaux, devrait faire l'objet d'une réflexion approfondie en vue d'améliorer la prévisibilité des dotations et l'accompagnement des collectivités par les services de l'État.

B. LE PROGRAMME 122 : ENTRE ÉVOLUTIONS PARAMÉTRIQUES ET NÉCESSITÉ D'UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DES COLLECTIVITÉS CONFRONTÉES À DES ÉVÉNEMENTS CLIMATIQUES EXTRÊMES

Le programme 122 « Concours spécifiques et administration », qui regroupe notamment des crédits destinés à financer le soutien de l'État aux collectivités territoriales confrontées à des situations exceptionnelles, connaît une diminution de -29 % en AE et une hausse de 26 % en CP.

Concentrées sur l'action n° 1 (« Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales »), ces évolutions traduisent pour l'essentiel le décaissement de crédits alloués à certains dispositifs exceptionnels, tels que le fonds violences urbaines (63,8 millions d'euros en CP) ou encore le fonds exceptionnel pour l'accompagnement des collectivités touchées par les tempêtes Ciaran et Aline en novembre 2023 (48 millions d'euros en CP).

Si la dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques (DSEC) est maintenue à son niveau de 2024 - avec une ouverture de crédits de 40 millions d'euros en AE et 30 millions d'euros en CP -, elle ne semble plus suffire à accompagner les collectivités victimes d'épisodes d'intempéries de plus en plus fréquents et destructeurs. En témoigne la création par la LFI 2024, en complément de la DSEC, d'un fonds exceptionnel abondé de 80 millions d'euros en AE et 30 millions d'euros en CP pour accompagner les collectivités frappées par les intempéries de novembre 2023.

La dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales
et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques (DSEC)

Issue de la fusion, au 1^er janvier 2016, de deux dispositifs^30(*) préexistants, la DSEC est une dotation budgétaire destinée à indemniser les collectivités territoriales dont les biens ont été détériorés par des événements climatiques ou géologiques d'une partie des travaux nécessaires à leur reconstruction, dès lors que la somme des dommages causés par un même événement climatique est supérieure à 150 000 euros.

En application de l'article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT), sont éligibles à la DSEC les communes, les EPCI à fiscalité propre, les syndicats mixtes exclusivement composés de collectivités territoriales et leurs groupements, les départements et les régions. La DSEC ayant vocation à aider les collectivités à faire face à des dépenses imprévues sur des biens en pratiques non assurables, les bâtiments sont exclus de la liste - fixée à l'article R. 1613-4 du CGCT - des biens éligibles à la dotation.

Les versements attribués au titre de la DSEC sont calculés à partir du montant total des travaux de réparation des dégâts causés aux biens éligibles. Les collectivités disposent d'un délai de deux mois suivant l'intempérie pour transmettre une demande de subvention aux services de l'État, qui peuvent leur attribuer, lors du commencement d'exécution de l'opération, une avance dont le montant ne peut excéder 20 % du montant prévisionnel de la subvention et, dans certains cas, jusqu'à 30 % de ce montant.

La procédure d'attribution de la subvention diffère selon que le montant des dégâts éligibles est inférieur ou supérieur à six millions d'euros. Dans le premier cas, seule l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGDD) procède à l'évaluation du montant total des dégâts, la somme des subventions attribuées aux collectivités territoriales ou aux groupements ne pouvant excéder 40 %^31(*) de ce montant. Lorsque le montant des dégâts éligibles est supérieur à six millions d'euros, une mission interministérielle d'évaluation (IGA-IGDD) est diligentée et le taux de subvention global ne peut dépasser 60 % du montant total des dégâts éligibles à l'indemnisation.

Or, dans certains départements touchés par les intempéries de la fin de l'année 2023, à commencer par celui des Hautes-Alpes^32(*), les collectivités doivent supporter un « reste à charge »^33(*) significatif, dont elles ne peuvent s'acquitter et que les compensations versées via la DSEC ne suffisent pas à résorber. Les récentes intempéries d'octobre 2024 liées à aux tempêtes Kirk et Leslie ont, de surcroît, causé des dommages d'une intensité exceptionnelle, notamment en Ardèche et dans la Loire, nécessitant un soutien spécifique de la part de l'État.

III. LES ARTICLES RATTACHÉS : VERS UNE MEILLEURE RÉPARTITION DES RESSOURCES LOCALES ET DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE

A. PRÉVOIR UNE CONTRIBUTION PLUS JUSTE ET MODÉRÉE DES COLLECTIVITÉS À L'EFFORT BUDGÉTAIRE

Le « fonds de réserve » prévu à l'article 64, principal instrument de mise à contribution des collectivités du PLF 2025, revêt un caractère inabouti et disproportionné.

Souscrivant pleinement à la démarche poursuivie par le rapporteur spécial Stéphane Sautarel, la commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, deux amendements identiques à ceux adoptés par la commission des finances : l'un visant à supprimer l'article 64 et l'autre à créer un nouveau dispositif, appelé à se substituer au fonds de réserve.

Afin de traduire l'engagement du président du Sénat de réduire l'effort budgétaire demandé aux collectivités territoriales de 5 à 2 milliards d'euros, ce nouveau dispositif de lissage des recettes ferait contribuer les collectivités à hauteur d'un milliard d'euros (contre trois milliards d'euros prévus initialement).

L'effort serait ainsi réparti de façon plus juste, à la fois :

- entre les différentes catégories de collectivités, avec la prise en compte du « poids » de chaque échelon dans les finances locales ainsi que la dégradation relative de la situation financière de chaque catégorie de collectivités ;

- au sein de chaque catégorie de collectivités, avec une répartition de la contribution entre les collectivités en fonction de leurs véritables capacités contributives, appréciées, de manière progressive, au regard de leur population, de leur potentiel financier par habitant et de leur revenu par habitant. Aucune collectivité ne contribuerait au-delà de 2 % de ses recettes réelles de fonctionnement et les sommes seraient prioritairement reversées aux collectivités contributrices.

En application de ce mécanisme, 2 387 communes et 126 EPCI seraient contributeurs, et, tandis que la moitié des départements seraient exonérés, 13 régions seraient appelées à contribuer (à l'exclusion, donc, de la collectivité de Corse et des collectivités d'outre-mer).

B. L'ATTRIBUTION DES DOTATIONS : DES ÉVOLUTIONS POSITIVES QUI N'ATTÉNUENT PAS LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉFORME GLOBALE

Le rapporteur accueille favorablement les évolutions apportées par l'article 61 aux modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cet article tend notamment à poursuivre la trajectoire de revalorisation des dotations de péréquation des communes, en majorant à hauteur de 140 millions d'euros la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de 150 millions d'euros la dotation de solidarité rurale (DSR)^34(*).

L'article 61 entend également modifier les modalités d'appréciation du critère de voirie pris en compte pour l'attribution de la DSR, en se fondant sur les travaux conduits par le comité des finances locales (CFL) en 2024. Ce faisant, le critère de voirie ne serait plus apprécié en fonction d'une condition de propriété (voirie classée dans le domaine public communal) mais en considération de la longueur de la voirie effectivement présente sur le territoire de la commune, telle qu'elle résulte des données produites par l'institut national de l'information géographique et forestière (IGN). Aussi cette évolution, que le rapporteur juge pertinente, permettra-t-elle de mettre un terme à la minoration de la DSR subie par les communes ayant transféré la propriété de leur voirie à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres.

Au-delà de ces ajustements bienvenus mais à l'incidence modeste, le rapporteur renouvelle sa volonté de voir s'engager un travail collectif en vue d'une refonte plus globale de la DGF^35(*), qui gagnerait à être profondément réformée dans le sens d'une meilleure lisibilité et d'une plus grande équité, afin notamment de supprimer les effets de seuil actuels^36(*).

*

* *

La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MERCREDI 27 NOVEMBRE 2024

Mme Muriel Jourda, présidente. Nous examinons maintenant le rapport pour avis de notre collègue Jean-Michel Arnaud sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT).

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Cette année, l'examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s'inscrit dans le contexte très particulier que vous connaissez : la situation de nos finances publiques est devenue préoccupante et nous devons engager un effort de redressement des comptes publics.

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 entend ainsi associer les collectivités territoriales à cet effort budgétaire, selon des modalités et dans des proportions qui ne sont pas toujours acceptables - j'y reviendrai.

Afin de dissiper toute ambiguïté, je tiens à formuler deux remarques liminaires.

En premier lieu - nous pourrons, me semble-t-il, nous accorder sur ce point -, les collectivités territoriales ne sont pas responsables du dérapage des finances publiques. Pour l'illustrer, je prendrai deux chiffres. La dette des collectivités territoriales représente moins de 7 % de la dette publique totale alors que, dans le même temps, l'investissement local représente 58 % de l'investissement public. Il est bon de le rappeler, dans leur immense majorité, les collectivités font preuve de rigueur et de responsabilité dans leur gestion.

Les collectivités doivent certes prendre leur part à l'effort, mais cela doit être une juste part.

En second lieu, les crédits de la mission RCT ne représentent qu'une part très modeste des transferts financiers de l'État vers les collectivités. Cette année, alors que la contrainte budgétaire enserre la plupart des budgets, les crédits de la mission RCT font exception : ils se démarquent par une grande stabilité par rapport au budget précédent.

Avant de procéder à l'analyse détaillée des crédits de la mission, je voudrais aborder plus précisément l'enjeu de la participation des collectivités au redressement budgétaire.

En effet, le PLF pour 2025 prévoit trois principaux mécanismes destinés à mettre à contribution les collectivités territoriales, pour un montant attendu de 5 milliards d'euros d'économies.

Le premier mécanisme consiste à mettre en place un fonds de réserve, qui prendrait la forme d'une ponction sur les recettes fiscales des plus grandes collectivités, à savoir celles dont les recettes réelles de fonctionnement s'élèvent à plus de 40 millions d'euros. Ce prélèvement ne pourrait excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement et les sommes prélevées aux collectivités seraient reversées, au cours des trois années suivantes, via les trois instruments nationaux de péréquation horizontale que sont le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité régional. Ce mécanisme conduirait à prélever 3 milliards d'euros à 454 collectivités.

Le deuxième levier repose sur un gel de la dynamique de TVA : il s'agit d'écrêter les fractions de TVA affectées aux collectivités afin de maintenir le montant de TVA versé à son niveau de 2024. Cette mesure devrait rapporter 1,2 milliard d'euros au budget de l'État.

La troisième mesure de mise à contribution des collectivités passe par une modification des conditions d'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), en réduisant à la fois le taux de compensation forfaitaire d'environ 1,5 point et l'assiette des dépenses éligibles, pour une économie escomptée de près de 800 millions d'euros.

Toutefois, force est de constater que l'effort financier demandé aux collectivités pour 2025 ne se limite pas à ces trois mécanismes. S'y ajoutent notamment une réduction de 1,5 milliard d'euros des crédits consacrés au fonds vert, une minoration des variables d'ajustement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à hauteur de 487 millions d'euros et la hausse de quatre points du taux de cotisation employeur à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), qui devrait représenter un coût supplémentaire de l'ordre de 1,3 milliard d'euros pour les collectivités en 2025.

Je tiens à vous exposer la position que je vous proposerai d'adopter sur ces trois mesures. Elle est le fruit d'un travail collectif, mené de concert avec le rapporteur spécial Stéphane Sautarel et le rapporteur général Jean-François Husson, en se fondant sur les principes fixés par le président Gérard Larcher, qui a proposé de ramener l'effort demandé aux collectivités de 5 à 2 milliards d'euros.

Les modifications apportées sur le FCTVA sont, en raison de leur caractère rétroactif, particulièrement injustes et attentatoires à l'investissement local. La commission des finances a donc adopté un amendement de suppression de ce dispositif, ce dont nous pouvons nous féliciter.

A contrario, le gel des fractions de TVA, s'il n'est pas favorable aux collectivités, apparaît plus acceptable et lisible pour les budgets locaux : il s'agit de consentir à une année blanche pour la dynamique de TVA.

Enfin et surtout, le fonds de réserve prévu à l'article 64 du PLF nous est apparu problématique à bien des égards. En l'état, ce mécanisme aboutirait à une ponction aveugle, déconnectée de la situation financière réelle des collectivités concernées, et décidée en considération de leur taille plutôt que de leur richesse. En outre, les sommes prélevées ne reviendraient pas entre les mains des collectivités contributrices, mais seraient réparties entre toutes les collectivités selon une logique de péréquation, dont la nature et les modalités ne sont pas suffisamment précises à ce stade.

Je vous proposerai donc d'adopter deux amendements identiques à ceux qui ont été adoptés par la commission des finances : l'un visant à supprimer l'article 64, et l'autre ayant pour objet de créer un nouveau dispositif appelé à se substituer au fonds de réserve, même s'il conviendra de procéder à quelques ajustements, eu égard au temps contraint dans lequel il a été élaboré.

Ce nouveau mécanisme donnerait lieu, au travers d'un lissage des recettes, à une contribution d'environ 1 milliard d'euros. Elle serait répartie de façon plus juste entre les différentes catégories de collectivités, en tenant compte de leurs « poids » dans les finances locales et de la dégradation relative de la situation financière de chaque bloc, afin notamment de considérer la fragilité financière globale des départements ; et au sein de chaque catégorie de collectivités, l'effort étant calculé en fonction des véritables facultés contributives des collectivités, appréciées grâce à une série de critères plus précis - la population, le potentiel financier par habitant et le revenu par habitant. Enfin, les sommes ainsi prélevées seraient principalement reversées aux collectivités contributrices.

J'en viens à présent à l'analyse de l'évolution des crédits de la mission.

Comme je vous l'indiquais en préambule, ces crédits connaissent une grande stabilité par rapport à 2024 : ils diminuent de 2 % seulement en autorisations d'engagement (AE) et progressent de 2,5 % en crédits de paiement (CP).

Les crédits ouverts au titre du programme 119, qui concentre les dotations de soutien à l'investissement et les compensations financières des charges, sont maintenus au niveau identique de 3,8 milliards d'euros en AE. Cette stabilité permet notamment le maintien à un niveau élevé, soit 2 milliards d'euros en AE, des principales dotations de soutien à l'investissement local que sont la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) et la dotation politique de la ville (DPV).

Comme l'année précédente, j'attire néanmoins votre attention sur une tendance qui se poursuivra en 2025 et qui consiste à flécher une part croissante de ces dotations vers le financement de projets concourant à la transition écologique. Même si je ne remets pas en cause la nécessité de soutenir de tels projets, ces objectifs de verdissement viennent contraindre les décisions d'attribution des préfets, avec le risque d'affaiblir le rôle des élus locaux et d'évincer d'autres investissements tout aussi essentiels.

Parallèlement, la dotation « titres sécurisés » (DTS) et la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales), toutes deux portées à 100 millions d'euros en AE et en CP en 2024, seront maintenues à ce niveau en 2025. 

À cet égard, je tiens à saluer la réforme de la dotation aménités rurales mise en oeuvre en 2024, qui a permis d'augmenter de 40 % le nombre de communes éligibles - elles sont aujourd'hui au nombre de 8 921, contre 6 388 en 2024 -, tout en doublant le montant moyen de l'attribution versée à chacune d'entre elles - 6 512 euros en 2023, contre 11 153 en 2024. Grâce à la « garantie de non-baisse » que nous avions votée l'année dernière, aucune commune n'a vu son attribution diminuer en 2024. Afin d'approfondir le soutien à nos communes rurales, je vous proposerai d'adopter un amendement visant à majorer de 10 % l'enveloppe consacrée à cette dotation, portant les crédits à 110 millions d'euros en AE comme en CP.

Le programme 122, qui regroupe des crédits destinés à financer le soutien de l'État à des collectivités territoriales confrontées à des situations exceptionnelles, connaît des variations paramétriques inhérentes à la nature temporaire des dispositifs qu'il finance.

L'exercice 2025 sera notamment marqué par le décaissement des crédits ouverts par le fonds exceptionnel pour l'accompagnement des collectivités touchées par les tempêtes Ciaran et Aline en novembre 2023, à hauteur de 48 millions d'euros en CP. Sont notamment concernés les collectivités du Nord-Pas-de-Calais et plusieurs départements de la Bretagne.

La dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des évènements climatiques ou géologiques (DSEC) est maintenue à son niveau de 2024. Je souhaite toutefois attirer votre attention sur le fait que cette dotation ne suffit plus à accompagner les collectivités victimes d'épisodes d'intempéries de plus en plus fréquents et destructeurs.

En effet, les nombreuses collectivités touchées par des intempéries en 2023 doivent supporter un « reste à charge » significatif, auquel elles peinent à faire face, malgré les compensations accordées au titre de la DSEC.

Permettez-moi de prendre l'exemple de mon département des Hautes-Alpes : il manque plus de 18 millions d'euros aux 56 collectivités affectées par les événements climatiques de la fin de l'année 2023 pour financer l'ensemble des travaux de réparation nécessaires. Or cette situation est loin d'être une exception : quid des départements tels que l'Ardèche et la Loire, qui ont été durement frappés par les récentes intempéries en octobre 2024 liées à aux tempêtes Kirk et Leslie ? Je proposerai à titre personnel un amendement pour attirer, en séance publique, l'attention du Gouvernement sur ce point.

En conclusion, au bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption des amendements que je vous ai présentés, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », tout en réitérant mes réserves sur un certain nombre de dispositifs.

M. Pierre-Alain Roiron. - Je vous remercie pour votre exposé complet. Cette année encore, l'examen des crédits de la mission RCT s'inscrit dans un climat complexe pour les élus et les collectivités territoriales. Les crédits de cette mission représentent 8 % des concours financiers de l'État aux collectivités et 4 % des transferts financiers.

S'agissant du programme 119, les crédits enregistrent une stabilité en AE et une légère hausse en CP - de l'ordre de 1 %. Nous saluons le maintien du niveau des crédits alloués à la dotation forfaitaire pour les titres sécurisés et la dotation aménités rurales. Au regard des charges de ruralité assumées par les petites communes, nous soutenons leur reconnaissance et donc l'augmentation de cette enveloppe proposée par le rapporteur.

La stabilité des dotations DETR, DSIL, DPV nous semble plus que juste au regard des contributions des collectivités territoriales.

S'agissant du programme 122, les crédits diminuent de 29 % en AE, mais les CP connaissent une hausse d'un peu plus de 25 %, soit 64 millions d'euros.

Pour autant, nous ne sommes que partiellement satisfaits du niveau des crédits alloués à la mission RCT.

En effet, l'article 29 prévoit le maintien de la DGF, mais l'article 61 prévoit une hausse de ses composantes péréquatrices, intégralement financée par les collectivités. L'article 64 a pour objet de demander aux collectivités un effort à hauteur de 3 milliards d'euros répartis sur les 450 plus grosses communes. Ce dispositif a été jugé trop brutal, inabouti et inacceptable par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances.

Alors que les collectivités territoriales ne représentent que 7 % de l'endettement public, on leur demande de contribuer à l'effort budgétaire à hauteur de plus de 13 %. En ce sens, nous saluons la révision de ce dispositif, qui serait de nature à ramener la contribution à 1 milliard d'euros, contre 3 milliards initialement prévus, ainsi que le lissage entre les différentes catégories de collectivités. Toutefois, les collectivités vont devoir piocher dans leur épargne nette. Aussi, qu'en est-il des critères d'exonération et de progressivité pour les années à venir ?

En dépit de certains ajustements, nous déplorons la baisse des dotations, la baisse de la dynamique des recettes, notamment de TVA et la perte constante d'autonomie financière, qui témoignent d'une politique gouvernementale toujours plus centralisatrice.

Deux principes constitutionnels nous semblent aujourd'hui bafoués : la libre administration des collectivités locales et l'autonomie financière, quasiment inexistante pour les communes qui n'ont plus de levier fiscal et qui doivent pallier les insuffisances de l'État.

Dans ces conditions, nous voterons contre l'adoption de ces crédits.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - Je partage votre constat relatif à l'absence d'autonomie financière des collectivités territoriales, mais le contexte politique et budgétaire particulièrement contraint que nous connaissons ne permet pas d'envisager des réformes d'ampleur pour cette année. À l'occasion de rapports précédents sur cette mission, j'avais évoqué l'absolue nécessité de réformer la DGF, qui pourrait contribuer au renforcement de l'autonomie financière des collectivités locales.

Par ailleurs, d'après les estimations réalisées par la commission des finances, le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales concernerait 2 387 communes et 126 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), tandis que la moitié des départements seraient exonérés, au lieu de 20 départements initialement. Enfin, 13 régions seraient concernées, en précisant que la Corse et les collectivités d'outre-mer ne seraient pas intégrées à ce dispositif.

En outre, nous auditionnerons cet après-midi Catherine Vautrin, ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, qui, sous réserve des débats qui auront lieu, confirmera certains éléments justifiant un avis favorable sur cette mission.

M. Christophe Chaillou. - Chacun est conscient de la situation difficile que nous connaissons, mais transférer les problèmes vers les collectivités, qui font fonctionner l'économie via les marchés publics, serait un très mauvais signal.

De manière générale, il sera utile de s'assurer de la cohérence des annonces et des intentions du Gouvernement : un certain nombre de responsables de conseils départementaux ont déduit des annonces faites aux Assises des départements qui ont eu lieu à Angers que la quasi-totalité des départements prendraient leur part à la contribution supplémentaire que le rapporteur vient d'évoquer ; les messages envoyés semblent assez contradictoires et les annonces imprécises du Premier ministre n'ont fait que compliquer les choses. Il est donc très difficile d'approuver cette proposition, d'autant plus qu'il ne revient pas aux collectivités d'abonder un fonds destiné à faire face à une situation dont elles ne sont absolument pas responsables.

M. Hussein Bourgi. - Lorsque le fonds vert a été créé, les préfets ont eu pour mission d'inciter les maires à s'engager de manière volontariste dans des chantiers de rénovation énergétique des bâtiments, qu'il s'agisse des écoles, des salles polyvalentes ou des mairies. Les élus se retrouvent aujourd'hui au milieu du gué en raison de la diminution drastique du volume du fonds vert et vont solliciter la DETR, qu'on le veuille ou non.

S'agissant par ailleurs de DSEC, je considère que nous ne sommes pas suffisamment conscients de l'ampleur des répercussions des phénomènes climatiques circonscrits à cinq ou six communes, certes moins médiatiques que des épisodes cévenols ou méditerranéens qui peuvent affecter des dizaines de communes et attirer les caméras.

Les conséquences de ces phénomènes aléatoires, appelés à se multiplier, sont pourtant considérables, ce qui m'amène à préconiser une révision de la doctrine de notre pays afin de prendre en compte ces réalités. Cette problématique recoupe les enjeux liés à la sécurité civile, mais également des enjeux concrets de reconstruction : pour prendre l'exemple de mon département, un pont reliant l'Hérault et le Tarn s'est affaissé et nous attendons de savoir comment sa restauration sera financée, en précisant que son indisponibilité entraîne des allongements de temps de trajet d'une demi-heure pour les transports scolaires. Reconstruire un pont coûte fort cher, et l'intégralité de la DSEC pourrait y être consacrée.

Je tiens également à évoquer la diminution de la dotation aux régions et aux départements, la stabilisation annoncée des dotations des petites communes me faisant redouter un « double effet Kiss Cool ». En effet, une commune tire ses ressources de la DGF, des taxes et impôts et des subventions que l'État lui alloue au titre de la DETR, de la DSIL et du fonds vert, mais également des subventions versées par le département ou la région. La diminution des ressources de ces deux échelons se répercutera donc nécessairement sur les petites communes, et nous devons tenir un langage de vérité aux maires, qui ne seront pas à l'abri de toute ponction.

Pour conclure, notre pays connaît une crise du logement et je tiens à vous alerter sur la probable crise de la filière du bâtiment et travaux publics (BTP) : quand les collectivités territoriales réduisent leurs investissements, les entreprises et artisans du BTP souffrent, notamment dans le milieu rural et dans les zones de montagne. Je tiens à souligner l'importance de ces deux filières, qui génèrent des emplois locaux non délocalisables et dont les difficultés pourraient se répercuter sur l'ensemble de l'activité économique.

M. André Reichardt. - Nombreux sont les sénateurs qui, comme moi, regrettent le fonctionnement des commissions départementales DETR, les informations qui nous sont communiquées étant pour le moins lacunaires. Je viens de recevoir un long e-mail à ce sujet et j'ai peiné à décrypter les règles d'attribution retenues

Dans le prolongement des interventions du rapporteur et de Hussein Bourgi, je crains que la disparition du fonds vert ne se traduise par une opacité accrue du fonctionnement desdites commissions. Je me demande donc s'il ne faudrait pas remettre sur le métier l'ouvrage d'une réorganisation du fonctionnement des commissions DETR, de manière à le rendre plus transparent, tout particulièrement à l'aune des difficultés financières que connaissent actuellement les communes.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - Pour répondre à mon collègue Hussein Bourgi à propos de la DSEC, j'ai abordé la nécessité d'accompagner les collectivités locales dans des délais de reconstruction qui soient les plus resserrés possible, d'autant que les intempéries et les événements climatiques peuvent affecter les mêmes communes au cours d'une même année : à cet égard, devoir reconstituer un dossier DSEC pour chaque opération est proprement ingérable pour les communes déjà touchées par des catastrophes naturelles.

Si le fonds vert ne rentre pas dans le cadre de la mission, la totalité de l'enveloppe correspondante a été consommée en AE sur l'exercice précédent, d'où le risque de voir un certain nombre de dossiers basculer vers la DSIL et la DETR, avec des pressions plus fortes sur les préfets et indirectement sur les collectivités locales potentiellement bénéficiaires de la DETR. Une concurrence accrue pourrait en effet en résulter.

Les commissions DETR sont, quant à elles, un véritable serpent de mer, les sénateurs exprimant régulièrement leur insatisfaction par rapport aux conditions d'élaboration de la carte de programmation fixée par les préfets. Je tiens simplement à rappeler que les parlementaires sont normalement associés à ces commissions, qui ont davantage vocation à se prononcer sur les critères que sur la programmation.

J'attire enfin votre attention sur un point qui n'a pas encore été abordé : l'administration centrale semble envisager une fusion des différentes dotations - DETR, DSIL et fonds vert - dans un fonds unique et j'appelle chacune des catégories de collectivités concernées à la mobilisation si cette proposition venait à se concrétiser. Il convient en effet d'éviter toute déperdition et de s'opposer à cette forme d'uniformisation des outils d'intervention, créés pour compenser des handicaps territoriaux distincts, parfois urbains et souvent ruraux. Le système actuel, loin d'être parfait, mérite néanmoins d'être maintenu.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je présume que le fonctionnement des commissions DETR dépend également de la façon dont les préfectures les animent. En outre, rappelons-nous que nous n'émettons qu'un avis consultatif sur des fonds distribués par l'État, même si une certaine opacité entoure parfois ces décisions et que les demandes d'explications ne suffisent pas toujours à la dissiper.

Article 42

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.1 vise à augmenter de 10 millions d'euros les crédits ouverts au titre de la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales, conformément à ce qui a été voté en commission des finances.

L'amendement LOIS.1 est adopté.

Article 64

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.2 vise à supprimer le fonds de réserve prévu à l'article 64.

L'amendement LOIS.2 est adopté.

Après l'article 64

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - Conformément au dispositif adopté par la commission des finances, l'amendement LOIS.3 prévoit de substituer au fonds de réserve de l'article 64 un mécanisme de lissage des recettes. La contribution au titre de ce dispositif s'élèverait à 1 milliard d'euros et serait répartie entre les différentes catégories de collectivités en fonction de leur « poids » dans les finances locales et de la dégradation financière relative de chaque bloc, afin de tenir tenant compte, en particulier, de la situation fragile des départements.

Au sein de chaque catégorie de collectivités, l'effort serait réparti en fonction des capacités contributives des collectivités, en retenant les critères de population, du potentiel financier par habitant et du revenu par habitant.

Les sommes ainsi prélevées seraient principalement reversées aux collectivités contributrices, et non pas dans un fonds global dont les conditions de réaffectation ultérieures ne seraient pas suffisamment précises.

L'amendement LOIS.3 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relation avec les collectivités territoriales ».

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME CATHERINE VAUTRIN, MINISTRE DU PARTENARIAT AVEC LES TERRITOIRES ET DE LA DÉCENTRALISATION

__________

MERCREDI 27 NOVEMBRE 2024

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous procédons à l'audition de Catherine Vautrin, ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, dans le cadre de l'examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT), inscrits dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2025. Traditionnellement, cette audition est aussi le moment d'aborder le soutien financier de l'État aux collectivités territoriales, qui ne se résume pas à cette mission.

Ce matin, nous avons entendu le rapport de notre collègue Jean-Michel Arnaud, en sa qualité de rapporteur pour avis. Je rappelle que notre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission, tout en adoptant trois amendements proposés par notre rapporteur pour avis.

L'examen du budget s'inscrit cette année dans un contexte particulier, marqué par l'impératif de redressement de nos finances publiques. Au travers de l'examen de cette mission se pose la question de la participation des collectivités territoriales à l'effort budgétaire collectif.

Lors de nos débats sur cette mission, nous avons dressé le constat d'une stabilité de ses crédits, ce qui constitue un fait notable dans le contexte budgétaire actuel et un bon signal envoyé par l'État aux territoires.

Nous vous invitons, madame la ministre, à nous présenter les crédits de cette mission et l'évolution proposée, ainsi que les dispositifs portés par les articles rattachés. Nous aurons l'occasion, après vous avoir cédé la parole pour une présentation, de débattre sur la base des questions qui vous seront adressées par le rapporteur et les autres membres de la commission.

Avant votre présentation liminaire, je souhaite vous poser une première question. Le président du Sénat, Gérard Larcher, a annoncé que notre assemblée était prête à ramener l'effort demandé aux collectivités de 5 à 2 milliards d'euros. Cela passe notamment par une modification du fonds de réserve, adoptée ce matin par notre commission en appui des travaux menés par la commission des finances.

Votre collègue Laurent Saint-Martin, ministre du budget et des comptes publics, a déclaré hier que le Gouvernement avait l'intention de réduire significativement l'effort auquel devront consentir les collectivités en 2025. Pouvez-vous nous apporter des précisions sur ce point ?

Mme Catherine Vautrin, ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation. - Merci de m'accueillir devant votre commission pour vous présenter les principales mesures du PLF pour 2025. La situation de notre pays, les défis auxquels font face les territoires, l'urgence de répondre aux attentes de nos concitoyens exigent clarté, responsabilité et action. Cette audition est l'opportunité de vous détailler le budget, mais aussi d'échanger avec vous sur vos travaux.

Le PLF, comme vous le savez, a été élaboré dans un contexte budgétaire difficile, exigeant un effort collectif sans précédent. Le Premier ministre a fixé une priorité absolue pour l'action gouvernementale : la réduction de la dette financière, dont le montant s'élève à 3 228 milliards d'euros, avec une charge d'intérêts qui, depuis le jour du dépôt du texte jusqu'à aujourd'hui, n'a fait qu'augmenter ; nous parlons aujourd'hui d'environ 57 milliards d'euros, soit le deuxième budget de l'État derrière celui de l'éducation nationale.

Je souhaite insister sur le niveau très élevé des dépenses publiques, à hauteur de 57 % de la richesse nationale quand, en Europe, la moyenne se situe à 49 %. Se pose la question du niveau des prestations ; celui-ci est-il meilleur qu'ailleurs ? Nous n'en avons pas la certitude. Alors, pourquoi un tel différentiel ? N'avons-nous pas des procédures trop coûteuses ?

Un sursaut national est indispensable, l'effort doit être collectif et réalisé dans un esprit de rassemblement et de responsabilité. Le contribuable est une seule et même personne ; l'État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales, pour lesquels était prévu, dans la première version du budget, un effort respectivement de 20, 15 et 5 milliards d'euros d'économies, ne s'opposent pas dans leur contribution au redressement des comptes publics.

Dès le début, il a été dit que cette copie pouvait être améliorée. Les collectivités territoriales, qui portent 60 % de l'investissement public, ne représentent que 8 % de la dette publique. Je le répète, les collectivités territoriales ne sont pas responsables de l'aggravation du déficit de notre pays. Dans tous les cas, nous avons besoin d'un dialogue renforcé entre les acteurs.

Le ministère qui m'a été confié porte le mot « partenariat ». Ce terme sous-tend quatre principes : l'écoute des besoins et les attentes des acteurs locaux ; le dialogue constant pour construire des solutions ; le suivi des engagements pris ; et enfin, une contractualisation pour donner corps à ce partenariat.

Respecter les compétences des collectivités, bâtir un nouveau contrat de responsabilité entre l'État et les territoires, quarante ans après les grandes lois de décentralisation, sont des sujets indispensables. Les efforts que nous demandons aux uns et aux autres doivent être calibrés avec justesse. Assurer une répartition juste et équilibrée nécessite de reprendre la copie initialement déposée. Vous avez présenté un amendement sur le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Le Premier ministre a indiqué que la rétroactivité d'une telle mesure, en plus de nous interpeller quant à sa constitutionnalité, pouvait être considérée comme une sorte de non-respect d'un contrat passé.

Un autre sujet concerne l'article 64 du PLF. L'idée est de réduire les dépenses des collectivités en effectuant un prélèvement sur les recettes réelles de fonctionnement, initialement fixé à 2 %. Lors des Assises des départements de France, le Premier ministre a annoncé sa volonté de revenir de façon « très significative » sur le sujet. Le Premier ministre est conscient de la spécificité des départements. Les aides individuelles de solidarité, notamment, constituent des dépenses effectuées pour le compte de l'État par les collectivités.

Se pose également la question des collectivités dont le budget s'élève à plus de 40 millions d'euros. Votre assemblée a beaucoup travaillé sur le sujet pour, d'une part, baisser le montant de la contribution et, d'autre part, réfléchir à un mécanisme plus juste. L'objectif consiste à diminuer le nombre de départements et augmenter celui des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés, dans des proportions de moindre importance. Nous travaillons actuellement avec vos rapporteurs sur le sujet. Le Gouvernement regarde avec intérêt les amendements proposés.

Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) constituent un autre engagement du Premier ministre. À l'exception de deux départements, tous les autres atteignent le plafond fixé à 4,5 %. Le Premier ministre a laissé entendre qu'une augmentation de 0,5 point serait possible, le Gouvernement travaille sur le sujet. Le rendement de cette mesure diffère selon les territoires ; par exemple, dans les Alpes-Maritimes, le rendement est de 600 euros par habitant quand il n'est que de 70 euros dans les Ardennes. La réponse pour les finances des collectivités concernées n'est donc pas du tout la même.

Dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), nous avons proposé d'étaler sur quatre ans - au lieu de trois - l'augmentation des cotisations des employeurs à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). L'idée consiste à offrir un peu de souplesse, sachant que le montant de la contribution au titre de la CNRACL s'élèvera à environ 1 milliard d'euros.

Je souhaite également évoquer les moyens des collectivités en 2025, au titre du prélèvement sur recettes. Dans un contexte budgétaire contraint, l'État continue de soutenir les collectivités territoriales. Les concours financiers alloués s'élèvent à 53,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit un niveau sans précédent. La principale composante reste la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui représente 27,245 milliards d'euros ; celle-ci sera maintenue à son niveau actuel avec un effort de péréquation. Le PLF consolide la DGF après deux années de hausse successive.

Nous proposons également des mesures de simplification élaborées avec le Comité des finances locales (CFL), telles que l'utilisation de données de longueur de voirie ou l'alignement du périmètre des logements sociaux sur le calcul de la dotation de solidarité rurale (DSR).

Un effort de péréquation se traduit par une augmentation significative des prélèvements en faveur de la DSU, portée à 140 millions d'euros, et de la dotation de solidarité rurale (DSR), qui atteint 150 millions d'euros. Ainsi, 60 % des collectivités verront leur DGF augmenter en 2025. À cela s'ajoutent des dotations spécifiques, telle la dotation de péréquation verticale des départements, majorée de 10 millions d'euros.

La dotation pour les titres sécurisés et la dotation aménités rurales, à hauteur de 100 millions d'euros chacune, restent inchangées. Votre commission a proposé un amendement ajoutant 10 millions d'euros supplémentaires à l'enveloppe prévue pour la dotation aménités rurales

Je souligne également la dynamique des prélèvements sur les recettes d'origine fiscale, avec une hausse de 286 millions d'euros en 2025, aidée par la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives cadastrales.

Enfin, le prélèvement sur recettes en faveur des communes nouvelles, introduit en 2024, a été réévalué à 24 millions d'euros pour 2025, consolidant ainsi le soutien aux démarches de mutualisation de regroupements communaux.

Les dotations de soutien à l'investissement - programme 119 de la mission - sont maintenues à hauteur de 2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), affirmant ainsi notre engagement pour des territoires plus résilients et durables. La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) est dotée de 1,046 milliard d'euros, la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) de 570 millions d'euros, la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) de 200 millions d'euros et la dotation politique de la ville (DPV) de 150 millions d'euros. Nous allons renforcer leur trajectoire de verdissement tout en préservant leur caractère généraliste.

Le sujet du fonds vert a suscité de nombreux commentaires. Le projet de loi de finances initiale (PLFI) pour 2024 avait prévu un montant de 2,5 milliards d'euros. Dès février 2024, ce programme a été gelé à 2 milliards d'euros. Au moment où nous parlons, nous sommes à 1,2 milliard d'euros et, en fin d'année, nous serons à 1,6 milliard d'euros. Dans le PLF pour 2025, le montant s'élève à 1 milliard d'euros, soit une différence de l'ordre de 700 millions d'euros par rapport à la réalité de 2024, afin de mieux maîtriser les finances publiques.

Le soutien de l'État repose principalement sur deux grands programmes budgétaires. Ces derniers, bien qu'administrativement distincts, partagent les mêmes gestionnaires délégués - les préfets - qui s'adressent aux mêmes partenaires - les collectivités territoriales.

Lors de l'exercice 2025, je proposerai de réfléchir à un rapprochement de ces dotations d'investissement. Pour information, 25 % des investissements financés par la DSIL et 15 % de ceux qui sont financés par la DETR contribuent déjà à la transition écologique. Le fonds vert n'a donc pas le monopole du verdissement.

En parallèle, nous constatons une multiplication des cofinancements. Au moment où l'on recherche des simplifications pour nos concitoyens, on pourrait engager une réflexion. Un gestionnaire parvenant à optimiser ses crédits sur un projet ne devrait pas être sanctionné, mais encouragé à redéployer ses moyens sur d'autres priorités. Cela correspond à la logique de fongibilité partielle, que je souhaite vous proposer.

Le programme 122 regroupe les aides spécifiques aux collectivités et les moyens alloués à la direction générale des collectivités locales (DGCL). Les crédits, reconduits à un niveau quasi identique, constituent un enjeu fort dont nous constatons la nécessité ; je pense notamment à la dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des évènements climatiques ou géologiques (DSEC), fortement utile en 2024. Une ouverture exceptionnelle de 63,8 millions d'euros en crédits de paiement est prévue pour financer les dégâts causés aux biens des collectivités lors des violences urbaines de juin et juillet 2023. Les crédits inscrits au titre de ce fonds, créé en 2023, permettront de couvrir les engagements restants de l'État.

Concernant ma feuille de route, je souhaite simplifier notre action publique locale en identifiant les projets bloqués par des réglementations trop complexes, et lever les obstacles en concertation avec le Parlement. Tel est le sens de la mission confiée au maire de Charleville-Mézières, Boris Ravignon, afin de transformer certaines des propositions de son rapport en actions concrètes.

Je souhaite également reconnaître la diversité territoriale qui caractérise notre pays. Les zones rurales, la montagne, les territoires ultramarins et insulaires nécessitent une attention toute particulière. Le dialogue avec les élus en Corse doit nous conduire vers un consensus républicain solide.

Je souhaite réaffirmer la proximité de l'État au travers du préfet et des sous-préfets, au plus près des acteurs locaux. Avant de parler de décentralisation, nous pouvons renforcer la déconcentration, avec un préfet qui sera davantage encore le correspondant naturel des maires sur l'ensemble des territoires.

Enfin, je souhaite évoquer la nécessité d'un statut protecteur pour nos élus. Au Sénat, vous avez adopté, à l'unanimité, une proposition de loi sur ce sujet. Ce texte, initié par votre ancienne collègue Françoise Gatel, sera repris par le Gouvernement. Il a vocation à être complété par des propositions de l'Assemblée nationale. La volonté du Gouvernement est d'inscrire ce texte à l'agenda des travaux de l'Assemblée nationale au début de l'année prochaine. Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, nous avons l'opportunité de transformer notre action publique locale. Je suis convaincue que nous pouvons concrétiser ensemble cette ambition.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». - Madame la ministre, je serai bref sur la question de la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques, puisque nous aurons l'occasion d'en débattre en séance publique.

Nous avons déposé un amendement de suppression concernant le fonds de réserve. Il s'agit d'imaginer un dispositif plus juste, plus équitable, avec des critères permettant un élargissement de l'assiette et une minoration de la charge pour chacune des collectivités concernées. Par ailleurs, les sommes prélevées en application du dispositif doivent pour l'essentiel revenir dans le budget des collectivités contributrices.

Je note également votre volonté d'améliorer la dotation aménités rurales. Celle-ci concerne un nombre significatif de collectivités territoriales ayant des charges propres liées à la spécificité de leur territoire et contribuant à la préservation d'espaces protégés. Avec la mise en oeuvre en 2024 de la réforme de cette dotation, le montant moyen attribué à chaque commune est passé de 6 512 à 11 153 euros par commune et le nombre de communes bénéficiaires de 6 388 à 8 921.

Il est important de sauvegarder, au moins en valeur absolue, les financements au titre des dotations, notamment la DETR et la DSIL. Sachant les risques de déperdition, peut-être faudrait-il, comme vous l'avez évoqué, envisager des passerelles entre ces différentes dotations. Le fait d'avoir une DETR clairement identifiée sur le périmètre rural me paraît toutefois important. Je souhaite que votre proposition de simplification et de souplesse dans l'usage des fonds, afin de permettre une certaine fongibilité, ne pénalise pas les territoires ruraux.

Sur la base de ces observations à caractère général, j'ai deux questions complémentaires à vous poser. Ma première question porte sur l'accompagnement des collectivités frappées par des intempéries, et ma seconde, en marge de la mission qui nous réunit aujourd'hui, concerne le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

Les crédits ouverts au titre de la DSEC - 40 millions d'euros en AE et 30 millions d'euros en CP - tendent à devenir insuffisants pour accompagner l'ensemble des collectivités victimes d'intempéries. Dans mon département des Hautes-Alpes, 18 millions d'euros manquent pour couvrir le coût des travaux de reconstruction rendus nécessaires par les dégâts provoqués par les épisodes d'intempéries que nous avons connus à la fin de l'année 2023. La ministre Françoise Gatel fera, je l'espère, des annonces rassurantes en ce sens lors de son déplacement dans les Hautes-Alpes le 28 novembre. Que pouvez-vous nous dire sur ce sujet ?

De nombreuses collectivités sont concernées - environ une sur trois dans mon département. Si vous ne souhaitez pas que l'on consacre des crédits spécifiques via un fonds d'accompagnement exceptionnel, comme ce fut le cas l'année dernière pour plusieurs départements du Nord-Pas-de-Calais et de la région Bretagne, il convient de revoir la manière dont est attribuée la DSEC et de revenir également, en lien avec les assureurs, sur les démarches nécessaires à effectuer après chaque intempérie. Actuellement, une même collectivité est tenue de déposer un dossier de demande compensation via la DSEC pour chaque événement climatique qu'elle subit, même si elle est victime de plusieurs intempéries dans l'année. La volonté de simplification doit également passer par une inflexion en la matière. Comment comptez-vous prendre en compte la situation des collectivités confrontées à ces difficultés au cours de ces deux dernières années ?

Concernant le FNADT, il s'agit d'un outil financier souple et efficace, dont l'effet levier sur les politiques de développement local des territoires est considérable. Dès lors, si le dispositif subit une coupe budgétaire importante en raison du report d'un an des opérations contractualisées, certaines dépenses de fonctionnement, comme celles qui ont été allouées aux comités de massif, doivent être préservées. Ces comités sont nécessaires à la cohésion des territoires de montagne, notamment pour les territoires qui auront la charge d'organiser les Jeux Olympiques de 2030. Comptez-vous infléchir la ligne d'entrée de ce PLF afin de sanctuariser les moyens nécessaires à cette politique utile ? Pour rappel, ces comités de massif travaillent en coordination avec les collectivités locales ainsi qu'avec les ONG.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial de la commission des finances sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». - Premièrement, je souhaite vous remercier, madame la ministre, pour la méthode adoptée dans le cadre de ce PLF. Cette méthode a permis une contribution des collectivités à l'effort national, en sortant du procès d'intention et en retravaillant la version initiale du projet de loi. Nous aboutissons aujourd'hui à un texte qui, à la fois sur le volume et les modalités, me semble plus acceptable pour les collectivités.

Deuxièmement, dans ce périmètre global des relations entre l'État et les collectivités locales - à savoir l'enveloppe de l'ensemble des transferts estimée à 151 milliards d'euros, dont les 4 milliards d'euros de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » -, j'observe une forme de stabilité. Un point de vigilance doit être accordé aux compensations et à la question des « variables d'ajustement » sur laquelle devront sans doute s'effectuer des travaux à l'avenir.

Je souligne les engagements tenus concernant les nouveautés introduites lors du PLF pour 2024 ; je pense aux efforts de péréquation, encore renforcés cette année, à hauteur de 150 millions d'euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR), de 140 millions pour la DSU et de 10 millions pour la péréquation verticale des départements. La réforme des dispositifs France Ruralités Revitalisation (FRR) est également confirmée en 2025.

Troisièmement, concernant le FCTVA, il s'agit de trancher la question de la rétroactivité des modifications des modalités d'attribution des compensations. Nous avons entendu les engagements du Premier ministre et les vôtres sur le sujet. L'approche de la commission des finances, plus globale, vise à rendre le dispositif plus lisible. Il conviendra, à l'avenir, de travailler sur le contenu et le périmètre.

Les travaux sur l'article 64 sont en cours ; le dispositif deviendrait un outil de lissage conjoncturel sur les recettes des collectivités. L'objectif est de rendre celui-ci plus progressif - il était, jusqu'à présent, un peu brutal, avec beaucoup d'effets de seuil -, plus juste - il faut sortir de la seule approche du niveau de dépenses de fonctionnement pour considérer davantage la richesse et les ressources des collectivités - et enfin plus souple - il faut trouver des réponses différenciées et allégées, notamment pour les départements.

Je partage l'inquiétude de Jean-Michel Arnaud concernant la DSEC. La commission des finances n'a pas pu proposer d'évolutions à ce stade. Il s'agit d'avoir une approche globale, en tenant compte des mesures qui existent déjà dans la mission « Écologie » - je pense notamment au fonds Barnier -, afin de répondre aux enjeux.

Au-delà des mesures conjoncturelles dans un cadre assez inédit d'examen du PLF, il convient de dresser des perspectives. Vous avez évoqué des travaux partagés sur les sujets de simplification et de débureaucratisation, ou encore sur l'approche de la diversité territoriale. De notre côté, nous sommes convaincus que des marges d'économies sont envisageables dans le domaine de la commande publique. Enfin, nous devons réfléchir aux sujets de fiscalité locale et, en lien avec cela, à la question de la DGF.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Madame la ministre, vous avez indiqué que les départements pourraient augmenter le taux des DMTO. Au regard du marché actuel de l'immobilier, je m'interroge sur le bien-fondé d'augmenter un impôt qui va surenchérir le coût de l'achat. Les conseils départementaux ne disposant plus du pouvoir d'agir sur les taux - la quasi-totalité des départements ayant fixé le taux à son maximum de 4,5 % -, il s'agirait de s'orienter vers une refonte de la fiscalité locale. Partagez-vous cette réflexion ?

Mme Catherine Vautrin, ministre. - Concernant les DMTO, l'idée serait de relever le taux plafond et ainsi de proposer une augmentation à la main des départements. Par ailleurs, le dispositif serait temporaire - sur trois ans - et exonérerait les primo-accédants. Le Gouvernement déposera un sous-amendement sur le sujet, l'objectif étant de donner un peu de pouvoir aux départements tout en étant vigilant ; il ne faudrait pas, notamment, que l'élargissement du prêt à taux zéro (PTZ) soit entravé par une augmentation des DMTO.

Sur l'évolution de la fiscalité, le sujet a déjà été évoqué par le CFL. Des questions se posent notamment sur les critères et l'organisation de la DGF. Parmi les mesures de simplification, ne peut-on pas envisager un renforcement du CFL combiné à une suppression du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ?

Concernant le fonds de réserve, les travaux sont en cours. Les dernières simulations viennent de nous parvenir. Nous aurons, j'imagine, un débat en séance sur ce sujet. Une chose est certaine : les sommes prélevées seront restituées aux collectivités à partir de 2026.

Dans la loi de finances pour 2024, la dotation pour les aménités rurales a été réformée, passant de 40 à 100 millions d'euros, afin de valoriser les efforts des communes qui contribuent à la biodiversité. Le montant pourra être discuté en séance publique.

Concernant la spécificité des territoires ruraux et la fusion des subventions d'investissement, l'idée est de faciliter la gestion pour les communes avec un document unique. Les crédits dédiés à la DETR, la DSIL et la DSID sont sanctuarisés et mobilisables, notamment sur les sujets liés à la montagne.

La dotation de la FNADT s'élève à 64 millions d'euros en AE. L'objectif est de sanctuariser les dispositifs qui fonctionnent - France services, Petites Villes de demain, Action coeur de ville. Nous donnons la priorité aux projets les plus matures.

Concernant la DSEC, il s'agit d'anticiper, de gérer les catastrophes et de réparer. La gestion de l'information, comme l'a montré l'exemple récent de Valence, est essentielle. Nous devons également relier ce sujet à la réforme du régime assurantiel et au fonds Barnier. La dotation de la DSEC s'élève aujourd'hui à 40 millions d'euros en AE et 30 millions en CP. Le Gouvernement est conscient des conséquences de la tempête Aline et des intempéries dans les départements du sud-est de la France. Le 28 novembre, Françoise Gatel aura l'occasion de préciser la volonté d'accompagnement du Gouvernement.

Dans certains territoires, j'ai été interpellée sur les besoins en accompagnements à la fois financiers et techniques. Les analyses réalisées par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) permettent d'évaluer les capacités à reconstruire, ainsi que les risques de reproduction des événements.

Sur l'article 64 et le lissage conjoncturel sur les recettes des collectivités, les travaux sont en cours. L'idée est de proposer une réponse irréprochable d'un point de vue constitutionnel, d'où les réflexions sur l'indice de fragilité sociale, sur les communes contributrices ou bénéficiaires du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic).

Enfin, concernant les travaux de simplification, je partage votre propos sur la commande publique. Cela fait partie des sujets à étudier prochainement. Cela n'empêche en aucun cas les contrôles de légalité et le travail effectué par les chambres régionales, mais il y a matière à avancer. Pour ma part, je suis tout à fait prête à m'y engager, de même que je suis disposée à ouvrir le chantier sur la fiscalité locale.

M. Pierre-Alain Roiron. - Vous avez évoqué le sujet du prélèvement versé par les collectivités locales contributrices. Le Premier ministre a indiqué qu'elles récupéreraient cette contribution, en 2026, avez-vous, pour votre part, précisé. Avez-vous envisagé des critères d'exonération ou de progressivité ? La situation financière des collectivités locales sera-t-elle prise en compte ?

Avec le dispositif proposé par le Sénat, 2 387 communes seraient concernées par la contribution ; vous avez indiqué qu'il pourrait y en avoir davantage. Le mécanisme sera-t-il le même pour chaque type de collectivité ?

Concernant le fonds vert, sujet important pour les collectivités, ne pensez-vous pas que la situation posera un problème dans le cadre de la transition environnementale, notamment avec le fonds chaleur ?

Mme Audrey Linkenheld. - Madame la ministre, vous avez précisé que les collectivités n'étaient pas responsables de l'aggravation du déficit. C'est la raison pour laquelle, en dépit de vos explications, il reste inconcevable pour ces collectivités d'être mises à contribution à un tel niveau. Le CFL a réalisé un certain nombre d'évaluations ; celles qui concernent la ville de Lille s'avèrent parfaitement justes. Le prélèvement annoncé était évalué à 8 millions d'euros, mais, lorsque l'on additionne les dispositifs, on obtient un montant d'environ 20 millions d'euros. Pendant des années, nous avons réalisé des efforts de gestion et de justice sociale, notamment en faveur de la transition énergétique. Je partage l'avis de Pierre-Alain Roiron sur les conséquences inévitables de la diminution des crédits du fonds vert dans le cadre de l'atténuation du changement climatique.

Nous avons entendu que certaines collectivités seraient moins touchées que d'autres ; je pense aux communes, notamment celles qui sont éligibles à la DSU. L'augmentation de la dotation de la DSU tiendra-t-elle compte du niveau de l'inflation ? Des collectivités comme celles de Lille, qui bénéficient de la DSU, seront-elles épargnées ?

M. Christophe Chaillou. - Concernant l'article 64 et le fonds de prélèvement, des messages contradictoires ont été envoyés aux collectivités, laissant penser que certaines d'entre elles pourraient y échapper. Les départements sont-ils concernés par le dispositif ? J'entends que certains critères sont envisageables afin de prendre en compte les situations particulières.

Concernant les DMTO et les départements, des annonces sont venues compléter le dispositif, notamment pour les primo-accédants. D'autres dérogations sont-elles envisagées ? Avez-vous étudié les conséquences de l'exonération des primo-accédants ?

Ma dernière question porte sur la CNRACL. L'hypothèse d'un lissage sur quatre ans de l'augmentation est-elle confirmée ? Cela ne change rien au fond du problème, la charge reste lourde, notamment pour les collectivités ayant des masses salariales importantes.

Enfin, concernant le fonds vert, il est clair que les mesures prises seront de nature à mettre les dispositifs existants sous pression, et un certain nombre de décisions rendues au niveau des différentes préfectures deviendront plus complexes encore.

M. André Reichardt. - Le budget de ce PLF s'inscrit dans le cadre traditionnel des compétences attribuées aux différentes strates de collectivités territoriales. Avez-vous des informations plus précises concernant la date éventuelle d'un texte sur la décentralisation ? Celui-ci est-il toujours d'actualité ?

Je rejoins mes collègues sur le sujet de la simplification des demandes et des dossiers. Les commissions départementales d'attribution fonctionnent différemment d'un département à l'autre. Mais rares sont les collectivités qui s'y retrouvent encore. À n'en pas douter, une pression s'exercera sur les instruments traditionnels, tels que la DETR et la DSIL, à la suite des mesures de réduction des crédits du fonds vert. Il sera nécessaire de réfléchir à la réorganisation des dossiers et, plus globalement, à la configuration des dispositifs d'intervention en faveur de ces collectivités.

M. Hussein Bourgi. - Le fonctionnement de la DETR gagnerait à être homogénéisé et mieux encadré. En effet, les préfets ont des approches différentes. Certains font les choses de manière républicaine, comme le préfet actuel de l'Hérault, qui communique toutes les informations relatives aux dotations, considérant qu'il s'agit de l'argent du contribuable. Cependant, en vertu des textes, les préfets ne sont obligés d'informer la commission DETR que des subventions supérieures à 100 000 euros. Nous gagnerions à supprimer ce seuil. Les communes rurales qui obtiennent des subventions supérieures à cette somme ne sont qu'une poignée.

Je voulais surtout vous parler de l'apprentissage, sujet qui nous tient particulièrement à coeur, que les apprentis travaillent dans le privé ou dans le public. Il y a quelques années, une convention tripartite a été signée par l'État, France compétences et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), sous l'égide d'Amélie de Montchalin, qui a été remplacée quelques semaines plus tard. Le financement tripartite a été remis en cause dès l'année dernière par France compétences, ce qui pose problème.

Le CNFPT a lancé un sondage auprès des collectivités, pour savoir combien d'entre elles souhaitaient avoir recours aux contrats d'apprentissage pour l'année 2024. Entre 4 800 et 5 000 collectivités ont répondu, pour demander 22 000 contrats, dont 18 000 concernaient des métiers en tension. Or les sommes allouées par l'État, France compétences et le CNFPT n'ont permis de financer que 9 000 contrats.

Les financements de France compétences s'élevaient à 15 millions d'euros en 2023 et à 10 millions d'euros en 2024. L'année prochaine, ils ne seront que de 5 millions d'euros. Or, si le CNFPT a pu pallier le désengagement de France compétences l'année dernière en ayant recours à ses réserves, celles-ci sont aujourd'hui épuisées. Je parle en connaissance de cause puisque je suis délégué du CNFPT en Occitanie.

Dans les départements, les préfets multiplient les forums de l'emploi public, dans lesquels on explique aux jeunes qu'il y a deux manières d'entrer dans la fonction publique : le concours et l'apprentissage. On suscite de l'intérêt et de l'espoir, que l'on finit par décevoir. Comment remédier à cette situation fâcheuse ?

Mme Catherine Vautrin, ministre. - Le sujet du prélèvement et de l'article 64 a été soulevé par plusieurs d'entre vous. Dans la version gouvernementale, certaines collectivités seraient exonérées en fonction d'indicateurs de ressources et de charges, tels qu'ils sont mesurés dans le cadre des dispositifs de péréquation, tels que le Fpic. Au départ, l'article prévoyait non pas la restitution aux collectivités des sommes prélevées, mais l'alimentation d'un fonds de péréquation. Aujourd'hui, le Gouvernement s'engage à un remboursement qui pourrait être effectué sur trois ans, en 2026, 2027 et 2028. Dans le PLF pour 2025, ce remboursement n'est pas pluriannuel et il est proposé pour une année.

En ce qui concerne le mécanisme de lissage, le travail mené avec le Sénat nous conduit à dépasser largement le chiffre de 450 collectivités. En effet, la démarche de lissage en charge-ressources conduit à toucher plus de collectivités. Ainsi, 13 régions et la moitié des départements seraient concernés, mais le nombre de communes contributrices et d'EPCI contributeurs serait beaucoup plus important. Cependant, les montants seraient plus faibles, en raison du mécanisme de charge-ressources.

Les simulations ont pour objectif de vérifier que les communes potentiellement exonérées en fonction des critères retenus ne se retrouvent pas concernées avec ce nouveau mécanisme. Je ne citerai donc aucune commune à ce stade.

Le travail réalisé avec la commission des finances consiste à voir quel dispositif permettrait de toucher un maximum de collectivités. Les simulations permettront peut-être d'aller plus loin encore. Je le répète : les prélèvements seraient bien moins importants ; de millions d'euros, nous pourrions passer à des centaines de milliers, des dizaines de milliers, voire des centaines d'euros. Pour certaines communes, cela pose question dans la mesure où les sommes récupérées pourraient être plus élevées que le prélèvement.

En ce qui concerne la DETR, la loi précise les priorités nationales, puis le ministre publie une circulaire. Les priorités locales sont fixées avec les commissions des élus. J'entends ce que vous dites sur la transparence. La notion de déconcentration soulève la question de savoir si les élus peuvent avoir des priorités différentes selon les départements. Cette question mérite d'être examinée. En tout cas, je pourrais rédiger une circulaire qui obligerait les préfets à donner communication de l'ensemble des attributions de la DETR, et ce pour une plus grande transparence. Cependant, cela pourrait relever du législatif.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - Si je peux me permettre, madame la ministre, l'année dernière, dans le cadre de l'examen du PLF, nous avons adopté un amendement visant à obliger les préfets à communiquer sur les attributions de la DETR, quel que soit le montant.

Mme Catherine Vautrin, ministre. - Si ce dispositif est présent dans la loi, nous devons avoir la capacité de faire une circulaire. Je prends donc l'engagement de m'y atteler, de sorte que l'information soit claire pour tout le monde.

Audrey Linkenheld et Christophe Chaillou m'ont interrogée sur le fonds vert. Évidemment, nous sommes soucieux de la performance environnementale de la dépense. En général, le fonds vert a un effet de levier qui multiplie par sept les fonds engagés. Ainsi, 1 milliard d'euros équivaut à 7 milliards d'euros de travaux. Dans le contexte budgétaire actuel, les crédits alloués au fonds vert s'élèvent à 1 milliard d'euros. Cependant, des fonds de la DSIL et de la DETR sont également utilisés à des fins environnementales.

Pour la CNRACL, l'idée était de lisser la mesure sur quatre exercices. Considérant les difficultés financières très importantes de la CNRACL, il était nécessaire de trouver des réponses permettant de payer les retraites des agents de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique territoriale. Pour cette dernière, nous connaissons un effet de ciseau important, lié au fait que de plus en plus de contractuels cotisent à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (Ircantec), quand les agents cotisent à la CNRACL. Il faut engager une réflexion en la matière, car la question de l'équilibre du régime se pose à long terme.

En ce qui concerne l'apprentissage, la convention tripartite que vous avez mentionnée, monsieur Bourgi, arrivera à son terme en 2025. Il faudra donc renégocier le montant que les trois parties consacrent à l'apprentissage dans la fonction publique. Je suis prête à ouvrir un échange à ce sujet avec le ministre Guillaume Kasbarian.

Enfin, aucune date n'est prévue pour une grande loi sur la décentralisation et d'ailleurs, il n'y a pas de texte. C'est la raison pour laquelle, dans un premier temps, j'étais plutôt favorable à une logique de déconcentration et de simplification, qui permet de travailler par voie réglementaire, dans une approche d'économie législative. Cependant, certains sujets nécessiteront des adaptations législatives.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je me permets, madame la ministre, de vous signaler que des propositions de loi constitutionnelle, organique et ordinaire ont été déposées au Sénat sur la décentralisation. Il vous est possible de vous en emparer ! Nous vous remercions de votre participation.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Direction générale des collectivités locales (DGCL)

M. Thomas Fauconnier, sous-directeur des finances locales et de l'action économique ;

M. Julien Rougé, chef du bureau des concours financiers de l'État ;

M. Louis Métais-Lissowski, chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière.

Assemblée des départements de France (ADF)

M. Jean Léonce Dupont, président du département du Calvados et président de la commission finances de l'ADF ;

Mme Marylène Jouvien, chargée des relations avec le Parlement.

Table ronde des associations d'élus

Régions de France

M. Stéphane Perrin-Sarzier, vice-président du conseil régional de Bretagne et président délégué de la commission administration générale de Régions de France ;

M. William Tissandier, conseiller finances publiques ;

M. Frédéric Eon, conseiller parlementaire et juridique.

Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF)

M. Emmanuel Sallaberry, maire de Talence et co-président de la commission finances et fiscalité.

France Urbaine

M. François Rebsamen, maire de Dijon, président de Dijon métropole et co-président de la commission finances ;

M. Alexandre Mourier, collaborateur du maire de Dijon ;

M. Franck Claeys, délégué adjoint ;

Mme Louise Cornillère, conseillère finances locales ;

Mme Sarah Bou Sader, conseillère relations parlementaires.

Intercommunalités de France

M. Boris Ravignon, vice-président finances, maire de Charleville Mézières et président de la communauté d'agglomération Ardennes Métropole ;

Mme Claire Delpech, responsable du pôle finances et fiscalité ;

M. Nicolas Laroche, conseiller finances et fiscalité ;

Mme Montaine Blonsard, responsable des relations avec le Parlement.

Association des maires ruraux de France (AMRF)

M. Éric Krezel, membre du bureau et vice-président de l'AMRF, président de l'AMR52, maire de Ceffonds ;

M. François Descoeur, membre du CA de l'AMRF, président de l'AMR15 et maire d'Anglards-de-Salers.

Villes de France

M. Guillaume Ségala, directeur général ;

M. Jean-François Debat, président délégué de Villes de France.

Association des Petites Villes de France (APVF)

M. Jean-Baptiste Hamonic, maire de Villepreux, vice-président de l'APVF ;

M. André Robert, délégué général ;

Mme Emma Chenillat, responsable finances et fiscalité locales.

Association nationale des élus du littoral (ANEL)

M. Alain Blanchard, délégué général, adjoint au maire des Sables-d'Olonne ;

M. Thomas Guyot, chargé de mission.

Association nationale des maires des stations de montagne (ANMSM)

M. Jean-Luc Boch, président, maire de La Plagne-Tarentaise.

Mairie de Chelles

M. Brice Rabaste, maire de Chelles ;

Mme Cécile Bruneau, directrice générale des services.

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Assemblée des départements de France (ADF) ;

Association des Pôles territoriaux et des Pays (ANPP - Territoires de projet) ;

Intercommunalités de France.

---

* ¹ Après une inflation (IPCH) de 5,7 % en moyenne annuelle en 2023, l'inflation devrait s'établir à 2,5 % en 2024, et 1,5 % en 2025 (Banque de France, « Projections macroéconomiques intermédiaires », septembre 2024).

* ² Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juillet 2024.

* ³ Article liminaire du projet de loi de finances pour 2025.

* ⁴ La dette des administrations publiques (APU) au sens de Maastricht s'établit à 3 228,4 milliards d'euros à la fin du deuxième trimestre 2024, soit 112 % du PIB (INSEE, Informations rapides n° 247, septembre 2024).

* ⁵ La dette des administrations publiques locales (APUL) au sens de Maastricht s'établit à 250,9 milliards d'euros à la fin du deuxième trimestre 2024 (INSEE, ibid.)

* ⁶ Observatoire des finances et de la gestion publique locales, « Rapport sur les finances des collectivités locales. Edition 2024 », juillet 2024.

* ⁷ Qui implique l'adoption d'un budget à l'équilibre sur la section de fonctionnement.

* ⁸ Inspection générale des finances, « L'investissement des collectivités territoriales », octobre 2023.

* ⁹ Article 17 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* ¹⁰ Ce solde de référence serait calculé sur la base du solde prévisionnel des APUL tel qu'il figure à l'article liminaire du PLF 2025, et serait fixé par arrêté du ministre chargé du budget, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État.

* ¹¹ Le comité des finances locales (CFL) serait chargé de répartir les sommes prélevées entre les trois fonds.

* ¹² Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux et le fonds de solidarité régionale.

* ¹³ Du fait de cet écrêtement, les sommes reversées au fonds national pour l'attractivité économique des territoires (FNAET), abondé par une fraction de la dynamique de TVA affectée en compensation de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), seront également gelées.

* ¹⁴ Restreintes aux seules dépenses d'investissement (exclusion des dépenses d'entretien des bâtiments publics, de la voirie, des réseaux payés et des prestations de solutions relevant du « cloud »).

* ¹⁵ Les crédits ouverts en AE au titre du « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires » dans le PLF 2025 s'établissent à 1 milliard contre 2,5 milliards d'euros dans la loi de finances initiale pour 2024.

* ¹⁶ En application de l'article 29 du PLF 2025, la minoration porte sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) ainsi que sur le fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

* ¹⁷ D'après les données fournies au rapporteur par l'association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), ces baisses devraient peser le bloc communal à hauteur de 259 millions d'euros, soit plus de 53 % de l'effort.

* ¹⁸ En dépit de l'exonération de contribution au « fonds de réserve » accordée aux 20 départements les plus fragiles.

* ¹⁹ Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1 », juillet 2024. Les recettes de fonctionnement des départements ont diminué de 800 millions d'euros (soit - 1,1 %) - notamment en raison de la baisse du produit des DMTO - et leurs dépenses de fonctionnement ont progressé de 3,9 milliards d'euros (soit + 6,5 %).

* ²⁰ D'après la direction générale des collectivités locales (DGCL), la libération de la réserve, décidée par le comité des finances locales (CFL), a permis de maintenir à 1,9 milliard d'euros le montant reversé au titre du fonds national de péréquation des DMTO en 2024.

* ²¹ L'exonération concerne les 5 régions et 20 départements les plus fragiles financièrement ainsi qu'un certain nombre de communes et EPCI, en fonction d'indicateurs de ressources et de charges tels qu'ils sont mesurés pour apprécier l'éligibilité aux dotations de péréquation (DSU, DSR, dotation d'intercommunalité).

* ²² 18 000 collectivités bénéficiaires perçoivent les versements au titre du FCTVA selon le régime N+1 et 25 000 d'entre elles perçoivent les versements en année N+2 (qui constitue le régime de droit commun).

* ²³ Cette situation risque de bouleverser des plans d'investissement déjà réalisés, ce qui pourrait être particulièrement déstabilisant pour les collectivités se trouvant en situation de fragilité financière, à commencer par les collectivités d'outre-mer.

* ²⁴ Direction du Budget, Annexe au projet de loi de finances 2025 - « Rapport sur la situation des finances publiques locales », octobre 2024.

* ²⁵ Le montant moyen est passé de 6 512 euros en 2023 à 11 153 euros en 2024.

* ²⁶ IV de l'article L. 2335-17 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁷ La LFI 2023 a prévu, outre la faculté pour les préfets de moduler le taux de subvention des projets financés par la DETR et la DSIL en considération de leur caractère écologique, que 25 % des crédits ouverts au titre de la DSIL devaient servir à financer des projets concourant à la transition écologique

* ²⁸ Les priorités d'affectation des principaux instruments financiers de soutien à l'investissement des collectivités sont communiquées aux préfets, chaque année, par voie d'instruction (voir l'instruction IOMB2401737C du 23 février 2024 relative aux règles d'emploi des dotations l'investissement des collectivités territoriales en 2024).

* ²⁹ Certains investissements des collectivités ne peuvent, en application des nomenclatures utilisées par les services de l'État, être considérés comme « verts » mais demeurent pourtant indispensables. C'est notamment le cas de certaines communes touristiques et des communes de montagne, pour lesquelles la conciliation entre intérêts économiques du territoire et investissements en faveur de la transition écologique peut s'avérer complexe.

* ³⁰ Le « fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles » et la « subvention d'équipement pour la réparation des dommages causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par des calamités publiques » ont été fusionnés par l'article 160 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ³¹ Arrêté du 7 février 2022 relatif à l'indemnisation des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques.

* ³² Dans le département des Hautes-Alpes, les intempéries de la fin de l'année 2023 ont causé 38,7 millions d'euros de dégâts à 56 collectivités. Plus du tiers (34 %) des communes du département ont été reconnues en état de catastrophe naturelle.

* ³³ En dépit de l'engagement pris le 7 décembre 2023 par Dominique Faure, alors ministre déléguée chargée des collectivités territoriales, à garantir un « reste à charge zéro » pour les travaux de réparation incombant aux communes sinistrées.

* ³⁴ La hausse de la DSR sera dirigée à 60 % sur la deuxième fraction dite « de péréquation », qui bénéficie à la quasi-totalité des communes de moins de 10 000 habitants.

* ³⁵ Cette refonte a été préconisée par le groupe de travail de la présidence du Sénat sur la décentralisation, dont le rapport, intitulé « 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur "pouvoir d'agir" » a été rendu public le 6 juillet 2023 (Proposition n° 10).

* ³⁶ Dans un rapport consacré à la DGF publié en octobre 2024, la Cour des comptes a estimé que « la complexité et les injustices maintenues de la répartition de la DGF entre les collectivités, malgré la croissance des enveloppes de péréquation, justifieraient la mise en oeuvre d'une réforme systémique de ce concours de l'État aux collectivités ».