EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Nathalie Delattre, rapporteure pour avis. - Succédant dans cet exercice à notre ancien collègue Jean-Yves Leconte, j'aborde cette mission avec un regard neuf, teinté d'une certaine perplexité.
La mission « Direction de l'action du Gouvernement » déconcerte, de prime abord, par son hétérogénéité. Son intitulé découle de la première phrase de l'article 21 de notre Constitution : « Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. » Elle regroupe ainsi des entités disparates, comme des autorités administratives indépendantes (AAI) ou des secrétariats généraux, dont le seul point commun réside dans leur rattachement à la Première ministre.
Cette mission surprend ensuite par la progression constante de ses crédits, dans un contexte budgétaire pourtant contraint. Pour l'année 2024, ces crédits connaissent une augmentation notable de 4,2 % en autorisations d'engagement (AE) et de 9 % en crédits de paiement (CP). Le schéma d'emplois enregistre également une croissance significative, avec un gain de 168 équivalents temps plein (ETP).
Je m'étonne de l'absence de réelles mesures de maîtrise des dépenses au sein de cette mission, quand le budget annexe de la direction de l'information légale et administrative (Dila) fait preuve de rigueur, pour modérer ses dépenses et optimiser ses investissements. À l'échelle de la mission, les quelques mesures d'économie évoquées par les autorités semblent relever d'ajustements marginaux contraints par les arbitrages budgétaires, qui n'offrent pas de perspectives à long terme.
Ces lacunes dans le pilotage des dépenses sont d'autant plus incongrues que l'article 21 de la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des AAI et des autorités publiques indépendantes (API) impose à ces autorités l'élaboration d'un schéma d'optimisation de leurs dépenses, devant figurer dans leurs rapports d'activité. À l'exception de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) et du Défenseur des droits, aucune autorité ne semble se conformer à cette obligation, qui s'inspire de celle qui est imposée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
L'absence de programmation des dépenses est manifeste dans le domaine de l'immobilier. À cet égard, le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) m'a alertée sur la « course après les mètres carrés » qui y est menée et des inquiétudes qui règnent concernant la gestion du flux de nouveaux entrants. Le SGDSN a ainsi signé trois baux locatifs dans Paris, pour répondre à des besoins à court terme.
Par ailleurs, certaines autorités, telles que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), l'Arcom ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), ont recours à des baux locatifs de plus en plus onéreux, qui représentent 40 % de leurs dépenses de fonctionnement et sont peu adaptés à leurs besoins.
Il convient également de souligner la concentration de ces autorités dans la région parisienne, qui paraît injustifiée pour certaines d'entre elles. À cet égard, la délocalisation à Rennes d'une partie des effectifs de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi), grâce à l'acquisition d'un local offrant 200 postes de travail, mérite d'être saluée.
En creux de ces réflexions sur le pilotage des dépenses, je m'interroge sur l'éparpillement des services de la Première ministre au gré des priorités politiques. Cette dispersion fait craindre deux risques budgétaires.
D'une part, elle expose à des risques de doublons et de redondances. Des interrogations subsistent ainsi quant à l'articulation entre la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (Diese) et la direction générale de la fonction publique, de même qu'entre le secrétariat général à la planification écologique (SGPE) et le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
D'autre part, cette dispersion nuit à une mutualisation efficace des moyens et des missions. À cet égard, il est opportun de rappeler les ambitions initiales du projet immobilier Ségur-Fontenoy, conçu en 2009 pour remédier à un problème qui persiste. Le projet visait à regrouper les secrétariats généraux et les services de la Première ministre dans un même bâtiment, afin de tirer parti des synergies et de créer un véritable « centre de gouvernement », à l'instar du Cabinet office britannique. Cette hypothèse a toutefois été abandonnée et les espaces du site ont été attribués à divers services, sans logique d'ensemble.
À ce jour, le secrétariat général du Gouvernement (SGG), qui est responsable de la mission budgétaire, reste dépourvu de capacités de pilotage et de supervision de l'ensemble des services de la Première ministre. Dans cette nébuleuse, des structures telles que le Haut-commissariat au plan et le Conseil national de la refondation (CNR) n'ont pas réussi à trouver leur place. J'appelle donc à favoriser une meilleure coordination de ces entités, paradoxalement dédiées à la coordination.
Ces constats étant établis et ces réserves faites sur l'organisation générale de la mission, j'en viens à l'analyse détaillée de l'évolution de ses crédits. Le caractère dispendieux de la mission trouve ses origines dans des causes structurelles et conjoncturelles, qui participent en grande partie de ses aspects régaliens.
En ce qui concerne les explications structurelles, la mission intègre de nombreuses jeunes administrations en pleine expansion, comme l'Opérateur des systèmes d'information interministériels classifiés (Osiic), créé en 2020, ou le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), instauré en 2021. De surcroît, le programme intègre, pour l'année 2024, les crédits de l'Institut national du service public (INSP).
Du côté des causes conjoncturelles, malgré l'apparente hétérogénéité de la mission, deux axes majeurs d'allocation des crédits se distinguent, depuis plusieurs exercices.
D'abord, la mission reste fortement marquée par le contexte sécuritaire. Ainsi, plus de 43 % des crédits sont dédiés à la seule action n° 02 « Coordination de la sécurité et de la défense ». De plus, 48 % de l'évolution globale des crédits pour 2024 est attribuable à cette même action.
À l'approche des élections européennes et des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, l'Anssi et Viginum reçoivent un soutien accru, notamment en matière de ressources humaines, bénéficiant respectivement de 40 ETP supplémentaires et de 17 transferts d'emplois.
Comme le souligne le directeur général de l'Anssi, les menaces cybercriminelles émanent désormais moins d'individus isolés que d'organisations structurées. L'intrusion militaire russe en Ukraine a créé un environnement propice aux opérations de renseignement stratégique et aux manoeuvres de déstabilisation, tandis que les réseaux de criminalité organisée exploitent massivement les rançongiciels. La prise de conscience de cette évolution d'échelle en matière de cybersécurité, voire de ce changement de paradigme, a conduit à l'adoption de la nouvelle directive européenne Network and Information System Security (NIS), NIS 2, qui entrera en vigueur en France au deuxième trimestre 2024 et entraînera une multiplication par vingt du nombre d'entités contrôlées par l'Anssi.
Je souhaiterais attirer l'attention de la commission sur la vulnérabilité des collectivités territoriales, qui représentent 23 % des victimes d'attaques par rançongiciels. Avec le plan de relance, l'Anssi a financé et accompagné certaines d'entre elles. Face à l'urgence de la mise en place d'un programme de mise à niveau des systèmes d'information de l'ensemble des collectivités, évalué à plus de 100 millions d'euros, un plan quinquennal s'avère indispensable. Ce dernier dépasse les seules capacités de l'Anssi.
Une seconde ligne forte - bien que plus diffuse - de la mission budgétaire concerne le numérique, et ce à deux titres.
D'une part, la régulation des plateformes numériques devient un enjeu crucial avec l'entrée en vigueur du paquet législatif européen relatif aux services numériques. L'Arcom et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) se voient ainsi attribuer 10 ETP supplémentaires chacune.
D'autre part, la coordination de la politique numérique de l'État est renforcée grâce à la mise en oeuvre, par la direction interministérielle du numérique (Dinum), d'une nouvelle feuille de route, assortie d'une augmentation notable de ses moyens. Cette réforme est salutaire, compte tenu du suivi peu contraignant exercé jusqu'à présent par la direction sur les grands projets numériques. Ainsi, ces projets ont connu des dérives importantes, les écarts budgétaires et calendaires moyens par rapport aux estimations initiales s'élevant à 17 % et 24 %. En outre, la Dinum a pour ambition de devenir une direction des ressources humaines de la filière numérique de l'État.
À cet égard, au cours de nos auditions, plusieurs représentants d'entités, parmi lesquelles la Cnil, le SGDSN et la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), m'ont fait part des difficultés de recrutement rencontrées pour réussir à pourvoir des postes d'informaticiens, qui nécessitent une grande expertise et touchent au coeur de leurs missions. Face à la forte concurrence du secteur privé, ces entités doivent augmenter leurs rémunérations et sont confrontées à un taux de rotation important de leurs agents. En outre, leurs exigences strictes en matière de sécurité excluent le recours au télétravail et nuisent à l'attractivité des postes offerts.
Dans sa contribution écrite, la Dinum semble avoir délibérément maintenu une certaine opacité concernant son recours à des prestataires extérieurs, alors qu'une deuxième campagne de consultation citoyenne vient d'être menée sur le sujet par la Cour des comptes. J'appelle à faire preuve d'une certaine vigilance en la matière.
Enfin, sans qu'il soit possible de distinguer une véritable ligne directrice, je note un effort fourni, dans le cadre de l'exercice 2024, pour renforcer les crédits alloués aux autorités de protection des droits et libertés, afin de tenir compte de l'augmentation du nombre de saisines dont elles font l'objet et de l'extension de leurs missions. À titre d'exemple, le Défenseur des droits bénéficie de 10 ETP supplémentaires. Les amendements retenus à l'Assemblée nationale, dans le cadre de l'application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, vont également dans ce sens. Ils renforcent les effectifs de la HATVP, ainsi que les crédits de la délégation interministérielle à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la haine anti-LGBT (Dilcrah), afin qu'elle puisse soutenir financièrement le Mémorial de la Shoah et mener des enquêtes sur les discriminations à l'embauche.
Compte tenu des délais entre ma désignation et la présentation de ce rapport, je n'ai pu mener qu'un nombre restreint d'auditions. J'entamerai la visite de l'ensemble des AAI dès le début de l'année 2024, pour préparer le rapport de l'an prochain. J'envisage notamment de développer une expertise plus poussée sur le volet immobilier.
Dans cette attente, malgré la faiblesse des actions de programmation des dépenses présentées, les mesures nouvelles et les principales lignes directrices de la mission semblent pertinentes. En conséquence, je propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
Mme Audrey Linkenheld. - Il faut reconnaître l'absence de lien entre les programmes « Coordination du travail gouvernemental » et « Protection des droits et libertés ». Par ailleurs, dans la période difficile de bouclage budgétaire que nous connaissons, une telle hausse des crédits est significative. Si je ne partage pas vos réserves sur le caractère dispendieux de la mission ni vos recommandations relatives aux économies, je constate que ce budget connaît une hausse alors que d'autres crédits tout aussi importants n'ont pas pu augmenter, peut-être parce qu'ils ne sont pas directement rattachés à Matignon.
J'en viens aux questions immobilières. Je note que nous évoquons toujours la Société de valorisation foncière et immobilière (Sovafim), qui semble pourtant avoir été remplacée par l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État (Agile). Je m'étonne que les bâtiments du projet Ségur-Fontenoy aient été confiés à la Sovafim qui, comme son nom l'indique, vise à valoriser le foncier et donc, de façon générale, à le céder. Or tel n'est pas l'objectif dans le cas de ces bâtiments, pour lesquels 30 millions d'euros de loyer sont dus à la Sovafim. Il s'agit d'une somme importante, notamment au regard des débats sur les dépenses de fonctionnement courant. Je participerai volontiers à la réflexion que vous mènerez sur le sujet l'an prochain.
Par ailleurs, je partage vos propos sur certaines nébuleuses et m'interroge toujours sur les activités du Haut-commissariat au plan, comme sur l'utilité du CNR.
Je m'interroge également sur la signification politique de l'écart entre l'augmentation de 14 % des crédits alloués au travail gouvernemental et celle de 6 % des crédits dédiés à la protection des droits et libertés. Parmi les AAI, je m'étonne de la réduction des crédits alloués à la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH). Cette diminution est difficile à comprendre puisqu'il s'agirait d'une baisse des dépenses de personnel alors qu'un recrutement supplémentaire est prévu dans le même temps. Le symbole est en tout cas malvenu, compte tenu de la situation des droits de l'homme.
Nous nous félicitons de la hausse du nombre d'emplois, notamment dans les domaines de la sécurité et du numérique, qui représentent des enjeux importants. Cependant, si nous accueillons favorablement l'augmentation de 40 ETP pour l'Anssi, nous la relativisons en la comparant à la création de 80 ETP pour les cabinets ministériels.
Par ailleurs, la question de notre capacité réelle à pourvoir ces postes se pose. Cette question est liée à celle de la formation dans ces domaines. Nous courons le risque de ne pas recruter au bon niveau.
Nous nous réjouissons de l'internalisation de certaines fonctions, notamment liées à l'évaluation, avec la création de 8 ETP pour la Diese. Peut-être faut-il y voir la fin bienvenue du recours aux cabinets de conseil.
Enfin, sans nuire au secret-défense, quelques précisions auraient pu être données concernant les fonds spéciaux, qui ne font l'objet que d'une ligne budgétaire.
Si nous accueillons certaines des bonnes nouvelles mentionnées, nous nous abstiendrons sur le vote des crédits.
M. Olivier Bitz. - L'augmentation des crédits du programme lié au travail gouvernemental doit faire l'objet d'une certaine vigilance. En effet, nous assistons à un démembrement de l'action de l'État. En ajoutant à cette mission des crédits qui ne figurent pas dans les budgets des différents ministères, les politiques menées deviennent peu lisible. Il s'agit d'une atteinte au principe de spécialité des crédits, à laquelle il faut veiller.
M. François Bonhomme. - Je vous prie d'excuser par avance le caractère ironique de ma remarque : le budget du Défenseur des droits augmente-t-il compte tenu de sa productivité en matière de rapports ?
Mme Audrey Linkenheld. - Nous nous félicitons que la Défenseure des droits bénéficie de 10 ETP supplémentaires. J'ajouterai que la CNCDH est très souvent citée par les travaux parlementaires. Nous ne partageons pas les critiques sur la Commission ni sur la Défenseure des droits, dont le travail est très utile.
Mme Nathalie Delattre, rapporteure pour avis. - En effet, 10 ETP supplémentaires sont alloués au Défenseur des droits, dont les saisines connaissent une augmentation.
Je rendrai l'an prochain un avis plus approfondi, ainsi que des recommandations, sur la gestion immobilière de la mission, notamment sur les baux locatifs qui sont très coûteux, bien que les services de support n'aient pas nécessairement besoin d'être situés à Paris. Cette question constitue un axe de progression.
Le recrutement représente aussi une problématique importante. Faut-il une école spécifique pour constituer un vivier de recrutement pour les services de l'État ? Il est difficile d'entendre les représentants d'une AAI se réjouir du taux de rotation du personnel, parce qu'il permet de réguler la masse salariale, plus encore lorsqu'il s'agit d'une mission de cybersécurité. Les moyens alloués sont pourtant trop faibles pour encourager une politique incitative. Enfin, l'absence de recours au télétravail complique le recrutement. Une réflexion doit être menée.
M. François-Noël Buffet, président. - S'agissant des fonds spéciaux, la ligne est globale et aucune information supplémentaire n'est donnée, compte tenu de leur nature. En revanche, je tiens à souligner que, au sein de la délégation parlementaire au renseignement, les membres de la commission de vérification des fonds spéciaux contrôlent la manière dont ils sont utilisés.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».