Projet de loi de finances pour 2024 : Défense : Équipement des forces

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SOMMAIRE

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N° 130

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2023

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2024,

TOME VIII

DÉFENSE

Équipement des forces (Programme 146)

Par M. Hugues SAURY et Mme Hélène CONWAY-MOURET,

Sénateur et Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Mmes Hélène Conway-Mouret, Catherine Dumas, Michelle Gréaume, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Jean-Baptiste Lemoyne, Akli Mellouli, Philippe Paul, Rachid Temal, vice-présidents ; M. François Bonneau, Mme Vivette Lopez, MM. Hugues Saury, Jean-Marc Vayssouze-Faure, secrétaires ; MM. Étienne Blanc, Gilbert Bouchet, Mme Valérie Boyer, M. Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Olivier Cigolotti, Édouard Courtial, Jérôme Darras, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Guillaume Gontard, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, André Guiol, Ludovic Haye, Loïc Hervé, Alain Houpert, Patrice Joly, Mme Gisèle Jourda, MM. Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Ronan Le Gleut, Claude Malhuret, Didier Marie, Thierry Meignen, Jean-Jacques Panunzi, Mme Évelyne Perrot, MM. Stéphane Ravier, Jean-Luc Ruelle, Bruno Sido, Mickaël Vallet, Robert Wienie Xowie.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1680, 1715, 1719, 1723, 1745, 1778, 1781, 1805, 1808, 1820 et T.A. 178

Sénat : 127 et 128 à 134 (2023-2024)

L'ESSENTIEL

La précédente LPM 2019-2025 avait montré ses limites du fait de l'inflation et de provisions OPEX-MISSINT mal dimensionnées qui en réduisaient la portée et de nouveaux engagements qui n'avaient pas été prévus en 2018. La guerre en Ukraine a rendu urgente la remise à plat de notre modèle d'armée structuré autour de la dissuasion nucléaire et de forces expéditionnaires afin de se préparer à une possible guerre de haute intensité en Europe.

Le regard porté sur la nouvelle LPM 2024-2030 est nécessairement nuancé. Si cette dernière met un terme à de longues années d'affaiblissement de notre défense et peut être considérée comme une LPM de « redressement », la réalité et l'ampleur de celui-ci font encore débat. Certes, une impulsion a été donnée qui devrait permettre de sauvegarder les programmes d'intérêt majeur et de développer des capacités dans de nouveaux champs de conflictualité mais trois questions n'ont pas fait l'objet de réponses satisfaisantes à ce stade :

- Les moyens de nos armées ont été augmentés, mais le modèle d'armée n'a pas été suffisamment rééquilibré et son volume ne permettra pas à la France de garantir au meilleur niveau la sécurité des Français et la protection des territoires national et européen. La nouvelle LPM accentue au contraire un déclassement de notre pays dans les armements lourds (artillerie, LRU, blindés lourds...). Est-il compatible avec notre statut de puissance européenne et de membre du Conseil de sécurité de l'ONU, et avec nos ambitions affichées ?

- La capacité de notre pays à supporter un choc de haute intensité ne sera pas radicalement améliorée par la nouvelle LPM : en témoignent l'insuffisance des munitions et les difficultés, faute de volonté politique suffisante, à passer véritablement à une « économie de guerre » ;

- L'année 2025 pourrait être décisive pour le renouvellement de nos programmes nationaux de blindés lourds comme d'avions de combat, compte tenu des incertitudes qui entourent les coopérations engagées avec notre partenaire allemand.

Ces trois limites majeures à la LPM 2024-2030 rendent indispensable la poursuite du travail de réflexion sur les objectifs et les moyens de notre politique de défense. Ce travail est d'autant plus nécessaire qu'en l'absence de Livre blanc il n'a pas été véritablement réalisé dans le cadre de la préparation de la LPM.

Les crédits de la « mission Défense » inscrits au PLF 2024 sont conformes à la trajectoire de ressources définie par l'article 4 de la LPM avec 47,2 Mds€ de crédits de paiements et intègrent la « marche » de 3,3 Mds€ par rapport à 2023. À noter que la précédente LPM prévoyait de consacrer 47 Mds€ en 2024 à l'effort de défense puis 50 Mds€ en 2025, il n'y a donc pas, à ce stade, de rupture franche avec le rythme d'accroissement des ressources mais plutôt une continuité dans l'effort.

La loi de programmation militaire constitue un « socle » sur lequel pourront venir s'ajouter dans les années qui viennent de nouveaux moyens, l'article 4 de la LPM prévoyant que la « trajectoire de ressources budgétaires s'entend comme un minimum ». Dans l'immédiat, les rapporteurs pour avis considèrent indispensable que le niveau de la mission « Défense » atteigne effectivement 2% du PIB en 2025.

I. UNE PREMIÈRE ANNÉE DE MISE EN oeUVRE DE LA LPM CONFORME AUX ENGAGEMENTS

LES CHIFFRES CLÉ DU P146 EN 2024

- Les crédits du P146 qui étaient de 15,38 Mds€ en 2023 en CP s'établiront à 16,59 Mds€ en 2024 (+7,9%), à 18,79 Mds€ en 2025 et à 21,12 Mds€ en 2026. Les autorisations d'engagement s'élèveront à 24,39 Mds€ en 2024 (+3,73%). Le programme 146 continuera en 2024 à représenter près de 50% des crédits totaux de la mission « Défense ».

- La trajectoire de reports de charges prévoit un triplement des intérêts versés en 2024 pour absorber l'inflation.

- Livraisons d'équipements majeurs : 13 Rafale, 10 Mirage 2000D rénovés, 2 A400M, 2 VL Mica, 1 sous-marin nucléaire d'attaque, 1 frégate de défense et d'intervention (FDI), 138 véhicules blindés Griffon et 103 véhicules blindés Serval, 21 chars Leclerc rénovés, 12 systèmes d'artillerie CAESAR.

- Modernisation de la force de dissuasion nucléaire : 750 M€ supplémentaires pour financer les programmes de sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de troisième génération (SNLE 3G) et les missiles air-sol de moyenne portée améliorés (ASMPA).

- Espace : 600 M€ permettant la livraison d'un satellite d'observation de la « composante spatiale optique » (CSO) et 57 stations Syracuse IV. Engagements à hauteur de 1,5 Md€ au bénéfice principal du programme « Action et résilience spatiale » (Ares).

- Drones et robots : 430 M€ pour les drones et robots (+43 % vs 2023) permettant de financer 8 drones sous-marins et 4 drones intégrés au système de drone tactique (SDT).

- Cyber : 330 M€ (+80 M€ par rapport à 2023).

A. UNE PLF 2024 QUI ENGAGE LES TRANSFORMATIONS PRÉVUES PAR LA LPM 2024-2030

Comment qualifier la nouvelle LPM ? Après de longues années d'« affaissement », c'est une LPM de « redressement » qui a été engagée selon un industriel auditionné tandis que l'état-major préfère évoquer une LPM de « transformation » pour expliquer l'adaptation aux nouveaux enjeux dont le retour de la guerre en Europe et l'évolution engagée au travers des quatre pivots stratégiques. La LPM prévoit de consacrer 400 Mds€ de ressources budgétaires avec des marches de +3,3 Mds€ afin d'atteindre un budget annuel de 67 Mds€ en 2030. Un complément annuel de ressources extrabudgétaires restera indispensable selon l'EMA pour financer l'effort national en faveur de l'Ukraine (formations MCO et recomplètements de capacités cédées par les armées) ainsi que les surcoûts des opérations extérieures et missions intérieures.

Comme l'a rappelé le général Pons (SC-PLANS) lors de son audition, la LPM prévoit une programmation militaire flexible pour permettre la réactivité des armées dans un contexte évolutif, une actualisation avant la fin 2027 et un rapport au Parlement sur les principales évolutions de la programmation militaire avant le 30 juin de chaque année.

La transformation engagée par la LPM vers la haute intensité et vers les nouveaux espaces de conflictualité (espace, cyber, influence, grands fonds) a nécessité de dégager des marges de manoeuvre ce qui a eu pour effet d'étaler les commandes et les livraisons de plusieurs programmes (SCORPION, Rafale, FDI). Certains autres programmes ont été redimensionnés comme l'A400M pour lequel la cible a été réduite de 50 à 35 exemplaires ce qui pose la question de la sauvegarde de la chaîne de production qui a besoin d'assembler 8 exemplaires par an pour rester soutenable (2 exemplaires seront livrés à la France en 2024). Par ailleurs, les ajustements du programme TIGRE ne sont pas sans poser des problèmes à Airbus dans le « ruissellement des technologies » qui doit profiter au développement de nouveaux programmes (HIL/Guépard, NH90, Caracal...).

La LPM marque un effort important en faveur de l'équipement des forces avec 100 Mds€ pour les programmes à effet majeur hors dissuasion soit 25% des besoins portés par la LPM (+5% par rapport à la précédente LPM). Elle préserve et confirme les grands programmes (SNLE 3G, ANS4G, PANG, RAFALE, SCORPION, artillerie...) tout en prévoyant des efforts spécifiques afin de développer de nouvelles capacités ainsi qu'un effort d'investissement supplémentaire de 10 Mds€ dans l'innovation. Les programmes spatiaux sont préservés avec, en particulier, le lancement de deux satellites issus du segment optique IRIS en 2030 et 2033.

Le PLF 2024 traduit l'amorçage, dès 2024, de l'ajustement de l'effort capacitaire. Il prévoit un effort d'équipement particulier dans les domaines du spatial, du combat terrestre (CAESAR, frappe longue portée terrestre, franchissement), des munitions (lancement d'un programme de munitions téléopérées) et de la lutte contre les menaces aériennes (LAD, DSA basse couche et DSA haut de spectre) et par l'acquisition de nouvelles capacités cyber et robotisées. L'obtention en 2024 de ressources extrabudgétaires liées notamment au recomplètement des équipements cédés à l'Ukraine (525 M€) constituera un enjeu fort. Par ailleurs, le PLF 2024 intègre dans les crédits les effets prévisibles de l'inflation tout en s'appuyant à nouveau sur les reports de charges comme « amortisseur conjoncturel ».

B. UNE CONSOLIDATION DES ETI DE NOTRE BITD DE PLUS EN PLUS NÉCESSAIRE

L'affaiblissement de notre effort de défense depuis une vingtaine d'années a gravement fragilisé notre industrie de défense. Cependant, le maintien des crédits nécessaires à la dissuasion nucléaire a permis de conserver une excellence technologique tandis que les exportations ont été précieuses pour sauvegarder de nombreuses chaînes de production. Les grands programmes de renouvellement des SNLE, du PANG et des frégates ont permis de développer un savoir-faire naval exceptionnel qu'il convient de préserver.

Si la multiplication des commandes de Rafale à l'exportation impressionne aujourd'hui, n'oublions pas que Dassault a connu un temps où ses usines assemblaient moins d'un avion par mois. La question de la préservation des chaînes de production demeure cruciale.

La nouvelle LPM 2024-2030 et le PLF 2024 ont donc été bien accueillis par les industriels de l'armement même si ces derniers restent confrontés à de nombreux défis. Si les grandes entreprises qui structurent le secteur sont aujourd'hui dans une situation favorable du fait de la relance des commandes elles estiment manquer encore de la visibilité qui leur permettrait d'augmenter leurs capacités de production. Par ailleurs, après avoir réussi à sortir du COVID 19, à faire face aux pénuries de matières premières, à absorber le choc d'inflation, à recruter de nouveaux salariés qu'elles forment à leurs métiers spécifiques et à assurer leur financement elles demeurent préoccupées par la situation de leurs nombreux sous-traitants qui connaissent trop souvent des difficultés exporter, à recruter et fidéliser leurs salariés et à s'assurer le soutien des banques pour se financer.

Une consolidation des sous-traitants du secteur de la défense apparaît de plus en plus nécessaire afin de leur permettre d'acquérir la taille critique pour développer des capacités, constituer des stocks, innover et démarcher les marchés à l'exportation. Par ailleurs, le passage à l'économie de guerre exige aussi de sécuriser toute la chaîne de production afin de ne pas dépendre de fournisseurs pouvant interrompre leurs livraisons en fonction des évolutions géopolitiques.

Le renforcement de notre BITD suppose également de miser davantage sur la capacité d'innovation des ETI à l'image de l'entreprise Turgis et Gaillard et de son projet de drone AAROK. En se spécialisant sur les innovations d'architecture peu coûteuses afin de réduire des gaps capacitaires identifiés, ce type d'entreprise peut jouer un rôle important dans l'économie de guerre. Le PLF 2025 pourrait permettre d'aider le développement du drone AAROK dont les performances sont considérées comme prometteuses.

Recommandation n°1 : faire de la consolidation du tissu de sous-traitants de la BITD une priorité afin de favoriser l'innovation, de développer l'exportation, de veiller à notre indépendance vis-à-vis des autres nations et d'assurer la pérennité des entreprises possédant des compétences stratégiques.

Recommandation n°2 : réserver une partie significative des crédits de la LPM destinés à l'innovation pour les ETI notamment celles qui pratiquent des innovations d'architecture.

II. L'ENJEU PRINCIPAL DE 2024 : ACCÉLÉRER LE PASSAGE À L'« ÉCONOMIE DE GUERRE »

L'économie de guerre se caractérise par une forte réactivité, un niveau de stocks suffisant pour assurer la « masse » et une souveraineté dans les capacités de production et les circuits d'approvisionnement en matières premières garantissant une autonomie de décision.

Aucun de ces trois critères n'est aujourd'hui satisfait ce qui rend le recours à l'expression « économie de guerre » abusif. Les délais de production demeurent beaucoup trop longs et les capacités de production trop limitées compte tenu des menaces, les stocks n'ont pas véritablement été reconstitués au niveau des besoins générés par la haute intensité et la dépendance demeure très forte concernant certaines matières premières (poudre noire, titane...).

A. DEUX PRIORITÉS : AUGMENTER LES STOCKS ET SÉCURISER DES CAPACITÉS DE FLUX

L'état-major des armées soutient qu'« un effort important est réalisé dans le domaine des munitions ». La LPM prévoit en effet un effort prioritaire de 16 Mds€ dans le domaine des munitions sur la période 2024-2030 qui se traduit dans le PLF par un effort accru de 35% avec 1,5 Md€ de crédits de paiement. Ces moyens doivent permettre des commandes de missiles Exocet, de missiles air-air (Meteor et Mica), d'obus de tous calibres et de bombes. Cet effort s'inscrira selon l'EMA dans une démarche différenciant les munitions de haute technologie et les munitions de masse afin de permettre à la fois de prendre l'ascendant mais aussi de tenir dans la durée.

Les rapporteurs pour avis constatent que l'ambition affichée par le ministère des armées en matière de munitions demeure très insuffisante au regard des exigences des combats de haute intensité. Concernant les obus de 155 mm par exemple, les livraisons devraient être de 20.000 unités en 2024 soit l'équivalent de quatre jours de consommation des armées ukrainiennes. Un niveau de production si faible traduit une déconnexion des enjeux du moment.

Les travaux menés en 2022 sur l'économie de guerre ont montré que le raccourcissement des durées de production ne pouvait qu'avoir un effet marginal et qu'il était nécessaire de retrouver une capacité souveraine sur l'ensemble des composants, de faire des stocks de produits finis et d'augmenter les capacités industrielles de production. Or, malgré les déclarations du Gouvernement, les volumes d'acquisition des munitions resteront dans les années à venir similaires aux moyennes constatées les années précédentes pour les munitions d'artillerie. Cela place dangereusement la France en décalage par rapport à ses partenaires. Le gouvernement américain a pris la décision de multiplier par six sa production de munitions d'artillerie tandis que le Royaume-Uni a passé plusieurs contrats importants à ses industriels et que l'Allemagne a commandé 150.000 munitions d'artillerie à Rheinmetall. Nexter estime qu'il conviendrait de garantir l'achat de 15.000 obus pour permettre de pérenniser la filière et rendre possible une montée en puissance (« ramp up ») rapide de la production à 40 à 45.000 obus. À plus long terme le groupe KNDS/Nexter vise une capacité de production de 100.000 obus et appelle toujours de ses voeux davantage de perspectives sur les commandes de l'État.

La situation n'est pas très différente concernant les commandes de missiles. Le PLF 2024 devrait permettre l'achat d'un nombre non négligeable d'AKERON MP, de MISTRAL3, d'EXOCET, de MICA NG et de METEOR. Le PLF prévoit aussi les investissements nécessaires à la poursuite du programme de futur missile anti-navire/futur missile de croisière (FNAM/FMC) franco-britannique qui demandera un soutien politique fort dans la durée mais qui demeure crucial pour conserver une capacité de frappe en profondeur.

Pour autant, la question essentielle du dimensionnement des capacités industrielles demeure. Compte tenu de l'évolution du contexte international, MBDA avait pris l'initiative de consacrer des moyens importants à la constitution de stocks de composants, ce qui lui a permis de gagner plusieurs mois dans le cycle de production de ses missiles et de doubler la cadence de production pour l'un d'entre eux. Il est néanmoins délicat pour une entreprise privée d'assumer seule ce type de risque sur le long terme. C'est pourquoi MBDA et l'EMA travaillent sur des modalités de livraisons ultrarapides de missiles que les rapporteurs pour avis considèrent comme indispensables au passage à l'économie de guerre.

Recommandation n°3 : reconstituer des stocks de munitions compatibles avec les standards de consommation observés lors des engagements de haute intensité, en particulier pour l'artillerie.

Recommandation n°4 : sécuriser des capacités de production ultrarapides auprès des industriels en contribuant à leurs investissements ou en garantissant des achats suffisants afin de pouvoir faire face à un conflit de haute intensité.

B. ASSUMER NOTRE ENGAGEMENT AUX CÔTÉS DE L'UKRAINE ET DES AUTRES PAYS D'EUROPE ORIENTALE FAISANT LE CHOIX DE L'EUROPE

L'effort en faveur de l'Ukraine doit être poursuivi à travers la livraison de matériels et de munitions tant que l'industrie locale ne sera pas en mesure d'assurer un volume de production suffisant. Cela passe, en particulier, par la poursuite de la livraison de systèmes d'artillerie CAESAR qui pourront venir compléter ceux déjà livrés. Les rapporteurs ont été alertés sur la complexité du fonctionnement du fonds de 200 M€ créé fin 2022 pour permettre à l'Ukraine d'acheter des équipements français. Un amendement adopté par l'Assemblée nationale le 8 novembre a prévu une nouvelle dotation de 200 M€ qui devrait s'accompagner d'une modification du fonctionnement du fonds.

Au-delà de la guerre en Ukraine, ce sont plusieurs ex-républiques soviétiques qui ont décidé de prendre leurs distances vis-à-vis de la Russie et de reconstruire leur outil de défense selon des standards compatibles avec l'OTAN. Le soutien que peut leur apporter la France est fondamental pour asseoir leur indépendance. Même si elle doit encore être confirmée par le Conseil européen en décembre, la décision du 8 novembre 2023 de la Commission européenne de recommander l'ouverture de négociations d'adhésion avec l'Ukraine et la Moldavie et d'accorder le statut de candidat à la Géorgie nous incite à conforter la coopération militaire engagée avec ces pays à l'image de l'accord de défense en cours de négociation avec la Moldavie, qui a déjà permis la livraison d'un radar GM200 ainsi qu'un lot d'armes individuelles et de munitions selon le ministère de la défense moldave.

L'Arménie a signé récemment une commande portant sur trois radars GM200 auprès de Thales et il est question d'une livraison de missiles sol-air MISTRAL 3. Les rapporteurs sont en mesure d'indiquer que 24 véhicules blindés de type Bastion, produits par le groupe français Arquus, sont en cours de livraison à l'Arménie et qu'ils devraient être rejoints par 26 autres véhicules du même type en cours de production.

Les autorités françaises ont engagé la livraison d'armes « défensives » à l'Arménie. Cette distinction entre armes défensives et offensives est en réalité peu opérationnelle comme l'a démontré la guerre en Ukraine. Ne répétons pas les mêmes erreurs en livrant tardivement les équipements qui auraient été nécessaires dès le début. C'est pourquoi il faut répondre rapidement à l'ensemble des demandes des autorités arméniennes concernant notamment leur besoin en artillerie. Les rapporteurs recommandent, à cet égard, que la livraison de systèmes d'artillerie CAESAR soit étudiée dans les meilleurs délais compte tenu de l'efficacité de ce matériel et des nouvelles capacités de production de Nexter en 2024 (la production est passée de 2 à 6 par mois avec des pics possibles à 8).

Recommandation n°5 : développer nos exportations et les partenariats dans les pays de l'Est de l'Europe qui souhaitent intégrer l'Union européenne et l'OTAN afin de renforcer la sécurité de l'Europe et de développer l'outil de production de notre industrie de défense.

III. PROLONGER NOS ÉQUIPEMENTS DE SOUVERAINETÉ SANS TOUT ATTENDRE DES COOPÉRATIONS ENGAGÉES AVEC L'ALLEMAGNE

Les rapporteurs ont souhaité s'arrêter plus particulièrement cette année sur deux programmes majeurs conduits avec nos partenaires allemands concernant le char et l'avion de combat du futur ainsi que les systèmes qui leur sont associés. Si la phase d'études est en cours pour le SCAF et si elle pourrait débuter en 2024 pour le char, les industriels ne sont pas très optimistes sur les chances de succès de ces programmes. Sans remettre en cause l'intérêt de développer des coopérations avec l'Allemagne, force est de constater que l'absence de synchronisation dans les calendriers de renouvellement de ces équipements, les divergences stratégiques persistantes sur la définition des besoins et les intérêts économiques concurrents obèrent les perspectives de passage à l'étape de la production et pourraient fragiliser notre capacité de défense sur la période 2030-2050.

Il faut assurer la permanence de notre défense dans la période qui précédera l'aboutissement des coopérations européennes tout en nous prémunissant de leur éventuel non-aboutissement. À cet égard, l'année 2025 constitue une date clé pour prendre des décisions stratégiques concernant le renouvellement des deux équipements majeurs que sont le char Leclerc et le Rafale. Il n'y a pas de raisons objectives de repousser des décisions devenues incontournables pour notre sécurité et indispensables pour préserver un équilibre dans les partenariats avec l'Allemagne.

A. PRÉSERVER LE SAVOIR-FAIRE FRANÇAIS EN MATIÈRE DE BLINDÉS SANS POUR AUTANT RENONCER AU MGCS

L'audition du ministre des armées le 11 octobre 2023 n'a pas permis répondre à toutes les interrogations soulevées par le programme MGCS. Si des efforts ont été faits par les gouvernements français et allemand pour lancer en 2024 la phase d'études avec la signature d'un document consignant les exigences opérationnelles des deux pays, on ne peut ignorer le caractère politique de cet accord qui ne repose sur aucune stratégie industrielle partagée. La question de l'avenir de notre capacité blindée à moyen terme reste posée.

Certes, le programme MGCS qui était au point mort a été relancé cet automne en recourant à la méthode des piliers utilisée pour le SCAF. Pour autant, l'horizon de ce programme demeure encombré par de nombreux nuages : des doutes sur l'intérêt des industriels allemands perdurent, le Gouvernement allemand continue à privilégier une solution associant Rheinmetall à KMW et le calendrier accuse un retard substantiel puisque la première capacité opérationnelle n'est pas attendue avant 2040-2045.

Les études technologiques de ce nouveau système de combat terrestre devraient avoir lieu en 2024 ou 2025, selon le ministère des Armées. 7 à 8 piliers sont envisagés qui concerneraient les plateformes, les systèmes d'information et de communication, les effecteurs, les senseurs, les moyens de protection... Le Ministère des Armées estime que la qualité de la fonction feu du Leclerc justifie que Nexter puisse être chargé de « proposer une nouvelle arme performante offrant un potentiel d'évolution vers des munitions plus performantes et intelligentes ». Nos industriels disposent également de compétences solides en terme de navigation autonome/robotisation de la fonction mobilité, de protection passive et réactive, de systèmes d'information...

Les rapporteurs considèrent que les industriels français doivent pouvoir contribuer au développement du MGCS en prenant la responsabilité des fonctions dans lesquelles leur excellence est reconnue à l'image de la fonction feu. À cet égard, Nexter a rappelé aux rapporteurs les synergies existantes entre la fonction feu des blindées et celle des systèmes d'artillerie. Les rapporteurs sont convaincus que la perte de compétence sur la première aurait immanquablement des conséquences sur la seconde.

Si la France et l'Allemagne ont réaffirmé leur volonté de poursuivre le programme MGCS, il n'est plus possible d'ignorer le fait que Rheinmetall ne considère pas ce projet comme prioritaire comme l'illustre sa décision, soutenue par le Gouvernement allemand, de répondre à l'appel à projet de la Commission européenne pour un futur blindé (F-MBT) en excluant la partie française de KNDS.

Dans ces conditions il apparaît indispensable de préparer dès aujourd'hui des évolutions supplémentaires du char Leclerc d'autant plus que la mise à niveau dont il fait l'objet aujourd'hui (21 exemplaires rénovés livrés en 2024) ne lui permettra pas d'être prolongé jusqu'à 2040-45. Parmi les scénarios envisageables, deux sont à examiner plus particulièrement : une rénovation complète des chars Leclerc qui viserait à les prolonger en modernisant leur moteur et leur boîte de vitesse ou la réalisation d'un nouveau char qui s'appuierait sur les compétences de KNDS (E-MBT) et pourrait être exporté.

Recommandation n°6 : compte tenu des retards et incertitudes qui entourent le programme MGCS, les rapporteurs estiment indispensable de garantir nos équipements blindés sur la période 2030-2050. Ils considèrent essentiel que le Gouvernement examine rigoureusement en 2024 les avantages et les inconvénients des principaux scénarios envisageables (rénovation intégrale du Leclerc ou choix d'un nouveau matériel) pour conserver une capacité blindée souveraine jusqu'en 2050.

B. CONFORTER L'AVANTAGE COMPARATIF DU RAFALE INDEPENDAMMENT DU SCAF

Le programme SCAF constitue le second chantier d'importance conduit avec nos partenaires allemands. Les travaux d'études de la phase 1 B se poursuivent selon le calendrier défini mais des incertitudes majeures demeurent sur la suite de ce programme à l'issue du vol du démonstrateur prévu maintenant seulement en 2029.

Si le rôle de maître d'oeuvre de Dassault a été acté et ne saurait donc plus être remis en cause, ce sont les difficultés à mener un tel programme avec plusieurs partenaires qui laissent craindre qu'il pourrait être difficile de passer au stade de la production. Le coût du futur chasseur pourrait être deux à trois fois plus élevé que celui d'un Rafale tandis que ses perspectives d'exportation seraient soumises au véto des autorités allemandes, ce qui est difficilement envisageable pour un programme à plus de 100 Mds€ qui a besoin d'être amorti. L'état-major considère que les études capacitaires devront avoir été terminées à l'horizon 2025 afin de pouvoir réaliser les arbitrages nécessaires au passage à la phase 2 de la nouvelle génération de système d'armes (NGWS).

Le calendrier du programme SCAF nécessite donc de s'interroger sur l'avenir du programme Rafale. Alors que le futur chasseur (NGF) ne sera pas disponible avant 2045 ou 2050, la France doit s'assurer de disposer d'ici là d'un chasseur du meilleur niveau pour préserver l'effectivité de la composante aérienne de la dissuasion nucléaire. Cela plaide pour lancer rapidement le développement du standard F5 du Rafale qui devrait être accompagné d'un drone (« Loyal wingman ») dérivé du programme nEUROn.

Or le calendrier de lancement du standard F5 demeure encore trop flou puisque sa mise en service initialement prévue en 2032 a été reportée en 2035 avant que le Ministre des Armées ne rappelle en juin dernier devant notre commission que les crédits nécessaires aux études du standard F5 et au nEUROn figureraient dans la LPM et permettraient d'envisager une mise en service autour de 2030. Le Ministre ajoutait par ailleurs que : « certains ont voulu opposer le standard F5 et le SCAF ; (alors) que nous ne sommes pas dans les mêmes temporalités, la « cohabitation » entre les deux interviendra plus tard. Il est de notre responsabilité de lancer le standard F5 qui, à l'export, doit également trouver des partenaires, dans une fidélité autour du club Rafale »^1(*).

Les rapporteurs estiment qu'il est urgent de notifier dès 2024 au constructeur du Rafale le lancement du nouveau standard F5 et de son drone afin de tenir l'ambitieux objectif d'une mise en service au début des années 2030.

Recommandation n°7 : compte tenu du calendrier du programme SCAF et des incertitudes qui entourent encore son modèle économique et ses conditions d'exportation, les rapporteurs pour avis estiment qu'il ne faut plus tergiverser sur le lancement du standard F5 du Rafale et de son drone d'accompagnement décliné du nEUROn afin, notamment, de pouvoir assurer la permanence et la crédibilité de la dissuasion nucléaire dans les décennies à venir.

Le mercredi 22 novembre 2023, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission défense dans le projet de loi de finances pour 2024.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 22 novembre 2023, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, a procédé à l'examen des crédits du programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense ».

M. Hugues Saury, rapporteur pour avis sur les crédits relatifs à l'équipement des forces. - Même si nous l'avons adoptée, le regard porté sur la nouvelle loi de programmation militaire (LMP) 2024-2030 est nécessairement nuancé. Si cette dernière met un terme à de longues années d'affaissement de notre défense et peut être considérée comme une loi de « redressement », son ampleur fait encore débat. Certes, une impulsion a été donnée qui devrait permettre de sauvegarder les programmes d'intérêt majeur et de développer des capacités dans de nouveaux champs de conflictualité, mais trois questions n'ont, en réalité, pas été pleinement résolues à ce stade.

Le modèle d'armée tout d'abord. Il a été repensé, mais son volume ne permettra pas à la France de retrouver le poids qu'elle avait jusque dans les années 1990 dans la défense de l'Europe face au pacte de Varsovie. La nouvelle LPM, malgré les sommes en jeu, acte une forme de déclassement de notre pays dans les armements lourds, qui pose question au regard de notre statut de puissance européenne et de membre du Conseil de sécurité de l'ONU.

La capacité à supporter un choc de haute intensité ensuite. Celle de notre pays ne devrait pas être radicalement modifiée par la nouvelle LPM, comme en témoignent l'insuffisance des munitions et les difficultés à passer véritablement, ainsi que cela a été annoncé, à une « économie de guerre ».

Les grands projets de coopération enfin. L'année 2025 pourrait être décisive pour le renouvellement de nos programmes nationaux de blindés lourds et d'avions de combat, compte tenu des incertitudes qui entourent les coopérations engagées avec notre partenaire allemand.

Ces trois limites majeures à la LPM 2024-2030 rendent inéluctable la poursuite du travail de réflexion sur l'avenir de notre politique de défense, tant en ce qui concerne ses objectifs que ses moyens. Ce travail est d'autant plus nécessaire que, en l'absence de Livre blanc, il n'a pas été véritablement mené.

La première année de mise en oeuvre de la LPM est conforme aux engagements. Les crédits du programme 146 s'établiront en crédits de paiement (CP) à 16,59 milliards d'euros en 2024, ce qui représente une augmentation de 7,9%, et les autorisations d'engagement (AE) s'élèveront à 24,39 milliards d'euros.

L'année 2024 verra la livraison de plusieurs équipements majeurs : 13 Rafales, 10 Mirages 2000 D rénovés, 2 Airbus A400M, 1 sous-marin nucléaire d'attaque, 1 frégate de défense et d'intervention (FDI), 138 véhicules blindés Griffon et 103 véhicules blindés Serval, 21 chars Leclerc rénovés, 12 canons Caesar, etc. La force de dissuasion nucléaire poursuivra sa modernisation.

Malgré cette liste, qui de prime abord peut paraître importante, le PLF pour 2024 traduit seulement l'amorçage de l'ajustement de l'effort capacitaire. Il a certes été bien accueilli par les industriels de l'armement, mais ceux-ci restent préoccupés par la santé de leurs sous-traitants. Parmi nos recommandations, nous préconisons de faire de la consolidation du tissu de sous-traitants de la BITD une priorité afin de favoriser l'innovation, de développer l'exportation et d'assurer la pérennité des entreprises possédant des compétences stratégiques ; j'ajoute de veiller, pour les plus sensibles d'entre elles, à leur indépendance à l'égard des pays non européens. C'est notre première recommandation.

Il nous apparaît également indispensable, en complément des moyens dédiés au soutien à l'industrie nationale, de consacrer une partie significative des crédits de la LPM réservés à l'innovation aux entreprises de taille intermédiaire (ETI), notamment celles qui pratiquent des innovations d'architecture. C'est notre deuxième recommandation.

Ces deux priorités répondent plus généralement à la nécessité d'accélérer le passage à l'économie de guerre.

Celle-ci se caractérise par une forte réactivité, un niveau de stocks suffisant pour assurer la « masse » et une souveraineté dans les capacités de production et les circuits d'approvisionnement en matières premières, garantissant une autonomie de décision.

Aucun de ces trois critères n'est aujourd'hui pleinement satisfait, ce qui rend le recours à l'expression « économie de guerre » infondé. Elle n'est pas en 2023 une réalité et ne le sera pas davantage en 2024. Les délais de production demeurent beaucoup trop longs compte tenu des menaces, les stocks n'ont pas véritablement été reconstitués au niveau des besoins générés par la haute intensité, et la dépendance demeure forte concernant certaines matières premières.

Le PLF pour 2024 prévoit un effort accru de 35 % sur les munitions, avec 1,5 milliard d'euros de CP, mais nous considérons que ces moyens demeurent très insuffisants au regard des exigences des combats de haute intensité.

Les livraisons d'obus de 155 mm, par exemple, devraient atteindre un total de 20 000 unités en 2024, soit l'équivalent d'à peine quatre jours de consommation des armées ukrainiennes. Alors que nos alliés ont relancé massivement la production de munitions, il est donc urgent que l'État s'engage sur des commandes de munitions beaucoup plus importantes afin de permettre le développement des capacités de production.

Notre troisième recommandation vise ainsi à reconstituer des stocks de munitions compatibles avec les standards de consommation observés lors des engagements de haute intensité, en particulier pour l'artillerie.

La situation n'est pas très différente concernant les commandes de missiles. Le fabricant franco-britannique MBDA a proposé à l'état-major français de négocier des modalités de livraisons ultrarapides de missiles sans pouvoir trouver jusqu'à présent un accord. Nous estimons que le passage à l'économie de guerre exige l'adoption de ces modalités particulières de livraison. C'est notre quatrième recommandation.

Malgré les sérieuses réserves que je viens de formuler sur le passage à l'économie de guerre, je proposerai - parce qu'ils sont conformes à la LPM que la commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 146.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis sur les crédits relatifs à l'équipement des forces. - Je partage l'avis et les inquiétudes de mon collègue corapporteur. Nous ne pouvons qu'approuver un budget en hausse, qui, de surcroît, respecte la LPM, mais nos inquiétudes portent à la fois sur l'avenir et la cohérence de notre politique de défense, et sur le passage à l'économie de guerre de notre pays, lequel n'est à ce stade pas effectif. C'est dans cet état d'esprit que nous suggérons un certain nombre de propositions.

Faute d'avoir réalisé un Livre blanc en temps utile, nous n'avons pas changé d'approche et la LPM ne pose pas véritablement les bases du passage à une économie de guerre qui supposerait que l'État lance des commandes pour permettre aux industriels d'accroître leurs capacités de production.

On le voit en particulier sur le soutien apporté à l'Ukraine, pour lequel nous demeurons en retrait de nos alliés, même si l'Assemblée nationale vient de renouveler la dotation de 200 millions d'euros pour l'achat de matériels français par les autorités ukrainiennes. Il en va de même pour l'Arménie et les autres démocraties issues de l'ex-URSS qui attendent notre aide. Ne répétons pas les erreurs commises avec l'Ukraine, consistant à livrer tardivement des équipements qui sont immédiatement nécessaires et à réduire de manière dangereuse les stocks dont disposent nos propres armées. Nous incitons donc le Gouvernement - c'est notre cinquième recommandation - à développer nos exportations dans les pays de l'est de l'Europe qui souhaitent intégrer l'Union européenne et l'Otan. Nous souhaitons également que la livraison des systèmes d'artillerie Caesar à l'Arménie soit étudiée compte tenu de l'efficacité de ce matériel et des nouvelles capacités de production de Nexter en 2024. Pour rappel, la production est passée de 2 à 6 unités par mois, avec des pics possibles à 8.

Cet effort a une double vertu : contribuer à notre sécurité par l'aide que nous apportons et développer nos capacités de production.

Nous avons souhaité par ailleurs nous arrêter plus particulièrement cette année sur deux programmes majeurs conduits avec nos partenaires allemands, concernant le char et l'avion de combat du futur. Sans remettre en cause l'intérêt de développer des coopérations avec l'Allemagne, force est de constater que l'absence de synchronisation dans les calendriers de renouvellement de ces équipements, les divergences stratégiques persistantes sur la définition des besoins et des intérêts économiques concurrents obèrent les perspectives de passage à l'étape de la production et pourraient fragiliser notre capacité de défense sur la période 2030-2050.

L'audition du ministre des armées le 11 octobre 2023 n'a pas permis de répondre à toutes les questions soulevées par le programme relatif au système principal de combat terrestre (MGCS, Main Ground Combat System). On ne peut ignorer le caractère politique de l'accord obtenu à Évreux entre la France et l'Allemagne, qui ne repose sur aucune stratégie industrielle partagée, ce qui pose question quant à l'avenir de notre capacité blindée à moyen terme. Une feuille de route définissant les priorités technologiques et industrielles apparaît indispensable pour les industriels.

Certes, le programme MGCS a été relancé cet automne et on ne peut que se féliciter du choix qui a été fait de recourir à la méthode des piliers, qui a montré son utilité pour le système de combat aérien du futur (Scaf). Pour autant, l'horizon de ce programme reste encombré par de nombreux nuages : des doutes sur l'intérêt des industriels allemands perdurent, le Gouvernement allemand privilégie une solution associant Rheinmetall à Krauss-Maffei Wegmann (KMW) et le calendrier accuse un retard substantiel puisque la première capacité opérationnelle n'est pas attendue avant 2040-2045.

Dans ces conditions, il faut impérativement préparer dès maintenant des évolutions supplémentaires du char Leclerc, d'autant que la mise à niveau dont il fait l'objet aujourd'hui -21 exemplaires rénovés seront livrés en 2024- ne lui permettra pas d'être prolongé jusqu'à 2040-2045. Parmi les scénarios envisageables, deux sont à examiner de plus près : une rénovation complète des chars Leclerc qui viserait, en particulier, à les prolonger en modernisant notamment leur moteur et leur boîte de vitesse, ou la réalisation d'un nouveau char qui s'appuierait sur les compétences de KNDS (KMW et Nexter) et pourrait être exporté.

Notre sixième recommandation vise à considérer comme indispensable de garantir nos équipements blindés sur la période 2030-2050 et à demander au Gouvernement qu'il examine rigoureusement en 2024 les avantages et les inconvénients des deux principaux scénarios envisageables pour conserver une capacité blindée souveraine jusqu'en 2050.

Le programme Scaf constitue le second chantier d'importance conduit avec nos partenaires allemands. Les travaux d'études de la phase 1B se poursuivent selon le calendrier défini, mais des incertitudes majeures demeurent quant à la suite de ce programme à l'issue du vol du démonstrateur, désormais prévu en 2029, après plusieurs reports.

Dans un rapport que nous avions réalisé en 2020 avec Ronan Le Gleut, nous avions insisté sur la nécessité que le programme Scaf aboutisse au plus tard en 2040, sur celle que la réglementation des exportations soit clarifiée avec l'Allemagne, enfin sur celle que de nouveaux partenaires européens rejoignent le programme. Aucune de ces trois conditions n'est aujourd'hui satisfaite.

Le calendrier du programme Scaf nous conduit donc à nous interroger sur l'avenir du programme Rafale, dont 13 exemplaires seront livrés en 2024. Alors que le futur chasseur de nouvelle génération (NGF) ne sera pas disponible avant 2045 ou 2050, la France doit s'assurer de disposer d'ici là d'un chasseur du meilleur niveau pour préserver l'effectivité de la composante aérienne de sa dissuasion nucléaire, ce qui plaide pour lancer rapidement le développement du standard F5 du Rafale qui devrait être accompagné d'un drone « Loyal Wingman » dérivé du programme nEUROn.

Or le calendrier de lancement du standard F5 demeure peu clair puisque sa mise en service initialement prévue en 2032 a été reportée en 2035, avant que le ministre des armées ne rappelle en juin dernier devant notre commission que les crédits nécessaires aux études du standard F5 et au nEUROn figureraient dans la LPM et permettraient d'envisager une mise en service vers 2030.

Compte tenu du calendrier du programme Scaf et des incertitudes qui entourent encore son modèle économique et ses conditions d'exportation, nous estimons nécessaire de ne plus tergiverser sur le lancement du standard F5 du Rafale et de son drone d'accompagnement afin, notamment, de pouvoir assurer la permanence et la crédibilité de la dissuasion nucléaire dans les décennies à venir. C'est notre septième recommandation.

Je rappelle que c'est le maintien de notre dissuasion nucléaire au plus haut niveau qui a permis de préserver l'excellence de notre industrie de défense dans de très nombreux domaines, dont les chasseurs et les sous-marins.

Sous ces réserves, qui soulignent un vrai problème de calendrier sur le portage jusqu'en 2040-2045, je recommande à mon tour à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 146.

M. Cédric Perrin, président. - Je retiens un élément fondamental, celui de l'économie de guerre. L'expression apparaît quelque peu galvaudée et la situation actuelle fait penser à un théâtre d'ombres. Il revient à notre commission de ramener le débat public à la réalité, ce qui suppose d'expliquer ce que l'économie de guerre représenterait concrètement si nous y étions.

Il s'agit, pas de remplir nos stocks de munitions, au-delà de nos besoins, mais d'abord de fournir l'Ukraine à la hauteur des promesses qui lui ont été faites. L'audition du Délégué général pour l'armement nous a permis de comprendre que nous en étions fort éloignés. Nous sommes capables de produire environ 20 000 obus par an, quand l'Ukraine en consomme 5 000 par jour et la Russie peut-être 25 à 30 000 avec, pour ce dernier pays, une production de l'ordre de 1 million à 1,2 million d'obus par an.

Par ailleurs, la problématique qui se joue actuellement est également la question du leadership européen. Les Allemands sont ainsi sur le point de voter une augmentation de 1,3 milliard d'euros de leur budget consacré à l'aide à l'Ukraine, après l'avoir doublé de 4 à 8 milliards, ce qui le porterait à 9,3 milliards d'euros.

Disons clairement les choses : si nous ne parvenons pas à fournir à l'Ukraine les munitions dont elle a besoin pour se défendre, elle perdra la guerre. Nous ne sommes pas au rendez-vous de l'Histoire et à la hauteur de nos promesses. L'économie de guerre renvoie, non à des mots couchés sur le papier, mais à une capacité de produire davantage. Il est naturel que nos rapporteurs du programme 146 viennent le rappeler.

Notre prochain déplacement en Allemagne avec le président Gérard Larcher donnera aussi l'occasion de développer ces points. Il est clair que les Allemands ont pris beaucoup d'avance sur nous.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis. - - On nous parle en effet d'économie de guerre tout en nous rappelant que nous ne sommes pas nous-mêmes en guerre. Nous sommes dans la politique du « en même temps » dans toute sa splendeur : on demande aux industriels de produire plus et plus rapidement. Ils prouvent qu'ils en sont capables, mais n'obtiennent de la LPM aucune visibilité sur les commandes à venir. Or ils ne sont pas en mesure d'assurer des stocks importants de munitions sans savoir avec certitude s'ils les vendront et quand ils les vendront.

Je ne partage pas tout à fait votre point de vue sur le leadership européen. Je doute que l'Allemagne l'assume ; ce serait plutôt la Pologne qui y réussirait avant elle. L'Allemagne ne change pas son modèle d'armée ; elle modifie le budget qu'elle consacre à la défense, avec pour objectif principal de vendre et de stimuler son industrie de défense. À cet égard, nos stratégies continuent d'être différentes.

De plus, avant de prétendre au leadership européen, notre premier objectif pour notre politique de défense et notre industrie de défense doit être d'assurer la sécurité et la défense du territoire national. Nous constatons que nous n'en avons aujourd'hui pas la capacité, faute de matériels en quantité suffisante. Le calendrier dans lequel nous nous sommes engagés pose de très sérieuses difficultés pour les décennies à venir. Nos équipements seront obsolètes et rien ne garantit que ceux que nous devrons fabriquer seront prêts à temps. Les Allemands, eux, investissent en effet dans le portage à vingt ou trente ans, ce qui leur permettra d'acquérir et d'utiliser des matériels nouveaux.

Notre réflexion doit d'abord porter sur cette problématique de calendrier. Si la LPM nous a rassurés sur le plan budgétaire, notre politique de défense manque de cohérence. Il y va de la sécurité de notre pays, laquelle prime la question de savoir si nous sommes, ou non, les premiers en Europe.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 24 octobre 2023

- TURGIS ET GAILLARD GROUPE : Mme Fanny Turgis, présidente, MM. Patrick Gaillard, directeur général, Jean-François Ferlet et le Général Olivier Tramond, conseillers militaires ;

- THALES : M. Philippe Duhamel, directeur général adjoint, Thales Systèmes de Mission de Défense, général Thierry Angel, conseiller défense Air du Groupe et Mme Isabelle Caputo, VP des Relations institutionnelles.

Mardi 7 novembre 2023

- GICAT : MM. Jean-Marc Duquesne, délégué général, Lilian Eudier, responsable des Études, RSE et RH et Mme Léa Benassem-Durieux, responsable des services aux adhérents et développement ;

- Général de Corps d'Armées Vincent Pons, les colonels Xavier Tarot, et Ludovic Louriou, Marc Galan ainsi que M. Louis Suyre, stagiaire.

Mardi 14 novembre 2023

- FRANCE AIRBUS : MM. Philippe Coq, directeur des affaires publiques, Olivier Masseret, conseiller défense à la direction des affaires publiques, Général Guy Girier, conseiller militaire, directeur du pôle défense aux affaires publiques, Cyrille Fèvre, directeur Grands Comptes d'Airbus Helicopters, Patrick Oswald, conseiller défense d'Airbus Defence and Space ;

- MBDA : Amiral (2s) de Bonnaventure Hervé, conseiller défense du CEO, M. Jean-René Gourion, directeur général délégué et Mme Anne-Sophie Thierry-Bozetto, responsable des relations publiques et Mme Lasserre Colleen, stagiaire.

Mercredi 15 novembre 2023

- DASSAULT AVIATION : M. Bruno Giorgianni, directeur des affaires publiques et sûreté ;

- NEXTER : M. Alexandre Dupuy, directeur des affaires publiques de la communication et du commerce France de KNDS/Nexter.

Mardi 21 novembre 2023

- GICAN : MM. Philippe Missoffe, délégué général et Jean-Marie Dumon, délégué général adjoint.

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* ¹ https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20230605/etran.html