B. UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE MAL APPRÉHENDÉ PAR LE GOUVERNEMENT, QUI EXPLIQUE D'IMPORTANTS ÉCARTS PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS ET INQUIÈTE QUANT AUX EXERCICES FUTURS
L'année 2022 a été marquée par d'importantes turbulences économiques. Les données les plus récentes, celles de l'Insee reprises dans le programme de stabilité 2023-2027 (PSTAB), estiment la croissance du PIB en 2022 à 2,6 %, l'inflation à 5,3 % et la croissance de la masse salariale soumise à cotisations à 8,7 %.
Or le Gouvernement peine à appréhender convenablement le contexte économique. Le solde de la sécurité sociale constaté en 2022 (un déficit de 19,6 milliards d'euros) est ainsi en amélioration par rapport à la prévision initiale de la LFSS pour 2022 (- 21,4 milliards d'euros), mais en légère détérioration par rapport aux dernières prévisions figurant en loi de financement rectificative pour 2023 (- 18,9 milliards d'euros). Les erreurs de prévision économique du Gouvernement expliquent largement ces écarts, ce qui fait planer un doute sur la trajectoire future des comptes sociaux.
Ces difficultés sont en effet d'autant plus inquiétantes compte-tenu des fréquentes révisions - à la baisse - des prévisions officielles de croissance pour 2023 : d'abord fixée à 1,6 % au moment du vote de la LFSS pour 2022, la prévision a été une première fois revue à la baisse à 1,4 % au moment de la présentation du programme de stabilité (PSTAB) au printemps 2022, puis encore une fois abaissée jusqu'à 1,0 % dans la LFSS pour 2023. Il n'est pas impossible que cette prévision soit à nouveau révisée.
Prévisions de croissance du PIB en volume pour 2023
(en pourcentage du PIB)
Source : Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS)
Surtout, les prévisions du Gouvernement sont marquées par un certain optimisme, qui peut parfois sembler injustifié, et que de nombreuses instances ont déjà souligné. Ainsi, le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis sur les prévisions économiques du PSTAB, a indiqué que les prévisions du Gouvernement « semblent optimistes ». Le Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS) a également relevé cette tendance à l'optimisme.
Les prévisions du Gouvernement, même révisées à la baisse, sont au demeurant toujours plus volontaristes que celles des principaux instituts de conjoncture ou organismes indépendants, français ou internationaux. Les prévisions du FMI, de l'OCDE, de la Banque de France et de la Commission européenne, apparaissent ainsi plus réalistes ; d'autres laissent craindre une croissance nulle (Rexecode) voire une récession (Barclays)3(*).
Or, au vu de la sensibilité des soldes aux hypothèses macroéconomiques retenues - croissance, inflation, masse salariale, etc. - il existe, selon le HCFiPS, « beaucoup d'incertitudes sur 2023 et les exercices suivants quant à l'évolution de ce contexte, et autant d'incertitudes quant à l'impact sur les comptes sociaux de l'inflation ».
Sensibilité des résultats aux hypothèses de prévision
(en millions d'euros)
Source : commission des comptes de la sécurité sociale
Les erreurs de prévision économiques du Gouvernement, déjà marquées en 2022, suscitent donc l'inquiétude pour les exercices futurs, d'autant que les perspectives économiques ne se sont pas éclaircies depuis la fin de l'année 20224(*).
* 3 HCFiPS, « État des lieux du financement de la protection sociale. Un redressement des comptes sociaux incontestables, inégal et fragile », 14 décembre 2022.
* 4 Les projections macroéconomiques de la Banque de France de juin 2023 continuent de donner une estimation de croissance (0,7 %) inférieure à celle du Gouvernement (1 %).