COMPTE RENDU DE L'AUDITION
DE MME JACQUELINE GOURAULT, MINISTRE
DE LA
COHÉSION DES TERRITOIRES ET DES RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
ET DE M. JOËL GIRAUD, SECRÉTAIRE D'ÉTAT
AUPRÈS DE LA MINISTRE, CHARGÉ DE LA RURALITÉ
M. François-Noël Buffet , président . - Nous poursuivons nos auditions budgétaires avec, pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales », Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et Joël Giraud, secrétaire d'État auprès de la ministre, chargé de la ruralité.
Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales . - L'enveloppe de concours aux collectivités s'élève à 52 milliards d'euros dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2022, ce qui représente 20 % des 270 milliards d'euros de la masse des finances locales : c'est à la fois considérable, mais loin de résumer l'ensemble des enjeux financiers des collectivités.
Ce projet de budget concrétise, pour la cinquième année consécutive, notre engagement à sanctuariser les dotations aux collectivités territoriales. Le Président de la République s'est engagé en 2017 à ce que ces dotations ne baissent pas. C'est une promesse que nous avons tenue tout au long du quinquennat. C'est un choix politique dont les élus peuvent constater la réalité sur le terrain.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) s'élève à 26,8 milliards d'euros. C'est un chiffre désormais habituel, la DGF est égale à environ 6 % du budget de l'État, ce qui constitue un effort très significatif pour les Français - elle représente deux fois le montant de la mission « Sécurités » et trois fois celui de la mission « Justice » du budget de l'État.
Au-delà de la DGF, les concours aux collectivités ont nettement progressé pendant le quinquennat, passant de 48,1 milliards d'euros à plus de 52 milliards d'euros ; entre 2021 et 2022, l'augmentation est de 525 millions d'euros en crédits de paiement. C'est en partie le fait de mesures de compensation qui gonflent le périmètre de l'enveloppe, mais aussi de décisions politiques de doter les territoires en recettes dynamiques ; je pense par exemple à la TVA. Ainsi, en 2022, la hausse de la TVA pourrait être de 5,8 % et rapporter 400 millions d'euros aux intercommunalités, 840 millions d'euros aux départements et 815 millions d'euros aux régions - c'est beaucoup plus que ce que rapportaient les recettes antérieures.
Le « gage » sera de 50 millions d'euros en 2022, un ordre équivalent à celui de l'année dernière et près de six fois inférieur au gage prévu dans le PLF pour 2018. Nous avons décidé de porter ce gage sur deux dotations perçues par les régions, dont les capacités de financement sont supérieures à celles des autres strates de collectivités. En 2020, les régions ont dégagé un excédent de 19 % sur leur budget de fonctionnement, contre 12 % pour les départements. Par ailleurs, les régions gagneront plus de 800 millions d'euros de TVA. On peut donc dire que c'est donc un choix raisonnable et équilibré.
Je vous annonce aussi que le Gouvernement a décidé de prolonger le dispositif de soutien budgétaire aux régies publiques pour les pertes enregistrées en 2021.
Ce projet de budget se caractérise également par son soutien à l'investissement local. Nous avons ouvert 2,5 milliards d'euros de subventions aux investissements locaux dans le plan France Relance, sans même mentionner les programmes spécifiques comme le milliard d'euros mobilisé dans les transports en commun en site propre. Ces choix sont payants : les perspectives d'investissement des collectivités sont bonnes en 2021 comme en 2022.
Pour consolider cette tendance, ce projet de budget augmente la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) à hauteur de 337 millions d'euros, notamment pour financer les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) et les autres pactes territoriaux, ainsi que la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) de 20 millions d'euros, destinés au département de la Seine-Saint-Denis. Ces fonds complètent les crédits, pour l'essentiel reconduits dans leur montant, des dotations de soutien à l'investissement des collectivités, qui sont fixés à 570 millions d'euros au titre de la DSIL de droit commun, à 1 046 millions d'euros au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), à 150 millions d'euros au titre de la dotation de politique de la ville (DPV) et à 212 millions d'euros au titre de la DSID.
Enfin, nous réformons les modalités d'attribution de la DSID, dont aujourd'hui 23 % sont attribués directement à 87 départements, sans être fléchés vers des projets particuliers. L'effet de levier de ces crédits, qui s'élèvent environ à 1 euro par habitant, est résiduel. À partir de l'année prochaine, la totalité de la DSID sera versée sous forme de subventions à des projets, ce qui permettra l'usage de ces fonds avec plus d'efficacité.
En ce qui concerne la gestion des dotations d'investissement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à faire en sorte que 80 % des enveloppes de la DSIL, la DETR, la DPV et la DSID soient notifiées avant le 30 juin de chaque exercice. Par ailleurs, nous réfléchissons à la meilleure manière de fluidifier les circuits de signature entre préfets de région et préfets de département sur la DSIL, pour faire droit à une demande du Sénat, sans pour autant revenir sur les modalités d'attribution et de calcul de cette dotation, qui doivent demeurer à la maille régionale.
Ce budget marque aussi une nouvelle étape en matière de solidarité entre les territoires. En 2022, l'État consacrera davantage de moyens aux collectivités disposant des ressources les moins élevées, ou qui font face à des charges plus importantes que les autres. Je citerai six mesures importantes, votées par l'Assemblée nationale, qui vont en ce sens.
Premièrement, le renforcement des dotations de péréquation, avec 95 millions d'euros de plus pour la dotation de solidarité urbaine (DSU) et 95 millions d'euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR), contre 90 millions d'euros chacune les années précédentes. Au total, sur la durée du quinquennat, la DSU et la DSR auront chacune progressé d'au moins 455 millions d'euros. Deuxièmement, le rattrapage du niveau de dotation des communes des départements d'outre-mer se prolongera en 2022 au même rythme qu'en 2021. Troisièmement, le financement du revenu de solidarité active (RSA) en Seine-Saint-Denis sera assuré par l'État dès 2022 dans le cadre d'un dispositif expérimental, afin de permettre au département d'accroître les moyens qu'il mobilise en faveur des politiques d'insertion. Quatrièmement, la dotation de biodiversité augmentera, Joël Giraud y reviendra. Cinquièmement, une subvention spécifique de 254 millions d'euros sera prévue pour la rénovation des écoles à Marseille, à la suite des annonces du Président de la République, avec en plus 1 milliard d'euros pour les transports, dont 256 millions d'euros de subventions et 744 millions d'euros d'avances. Sixièmement, le chantier de la péréquation entre régions sera concrétisé, comme les régions et le Gouvernement en avaient convenu.
Ce projet de budget neutralise également les conséquences des réformes de la fiscalité locale sur les collectivités. Conformément à l'engagement pris par le Gouvernement, les effets de la baisse des impôts de production seront neutralisés pour les départements, qui recevront l'année prochaine une compensation de 51,6 millions d'euros, ainsi que pour les régions qui percevront une dotation de 107 millions d'euros. Nous avions donné notre parole aux collectivités, et nous tiendrons cet engagement, comme nous avons tenu tous les autres.
Enfin, dans le prolongement de la loi de finances pour 2021, les indicateurs servant au calcul des dotations et fonds de péréquation seront modernisés en suivant les orientations dessinées par le comité des finances locales (CFL). Seront réformés divers indicateurs financiers, étant entendu que les effets de ces réformes ne se déploieront que de manière progressive avec une neutralisation complète en 2022.
M. Joël Giraud, secrétaire d'État auprès de la ministre chargé de la ruralité . - Je souhaite appeler votre attention sur deux mesures qui concernent plus spécifiquement les territoires ruraux.
D'abord, la réforme de la dotation de biodiversité. Le Gouvernement a pris l'engagement, dans le cadre du comité interministériel aux ruralités, de valoriser les aménités produites par les territoires ruraux. C'est ce que nous faisons dans ce projet de budget en doublant le montant de la dotation de biodiversité et en rendant bénéficiaires de nouvelles petites communes, notamment quand elles appartiennent à un parc naturel régional ou quand leur territoire est recouvert à plus de 60 % d'un site Natura 2000.
À la suite de de nombreux échanges avec des sénateurs - Charles Guené, Bernard Delcros, Anne-Catherine Loisier -, le Gouvernement a proposé à l'Assemblée nationale un amendement permettant d'aller un peu plus loin en ouvrant la dotation aux communes dont plus de 50 % du territoire est couvert par un site Natura 2000, et en fixant un plancher à 3 000 euros par commune sur la fraction destinée aux parcs nationaux, des mesures accompagnées d'une augmentation de 4,3 millions d'euros de la dotation, par redéploiement sur la DGF comme en 2019 et 2020. Je crois que c'est un bon point d'équilibre, qui tient compte de l'ensemble des remarques formulées par votre assemblée l'année dernière en séance. Au total, la dotation sera de 24,3 millions d'euros en 2022, et concernera 3 800 communes, soit près de 11 % des communes de France.
Ces amendements ont été déposés à l'Assemblée nationale, tout simplement parce que nous ne savions pas quel sort le Sénat réserverait au projet de loi de finances : je ne voulais pas que le travail réalisé avec plusieurs d'entre vous coure le risque de rester lettre morte.
La hausse de 95 millions d'euros de la DSR constitue un effort de solidarité en faveur du monde rural, notamment des petites communes pauvres ou de celles qui assurent des fonctions de bourg-centre. Sous le quinquennat précédent, 82 % des communes rurales avaient perdu de la DGF, alors qu'entre 2017 et 2021, la moitié d'entre elles en ont gagné - il est important de le rappeler. De même, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ruraux ont reçu 5,2 milliards de crédits au titre de la DETR durant ce quinquennat, contre 3,5 milliards d'euros pendant la mandature précédente.
M. Claude Raynal , président de la commission des finances . - Une année préélectorale ne se prête pas à de grandes réformes, nous le savons. Un travail considérable nous attend pour les années à venir. Nous sommes, en effet, arrivés au bout du système des dotations et de leur mode de répartition au niveau de l'ensemble communal et intercommunal. Ce chantier ne pouvait être lancé cette année. À cet égard, le budget s'inscrit donc dans la continuité, même s'il comporte certaines améliorations, inspirées, notamment, des propositions formulées par mon collègue Charles Guené et moi-même.
Un sujet majeur reste devant nous, celui de la réforme des indicateurs financiers utilisés dans le calcul des dotations, sujet crucial depuis la suppression de la taxe d'habitation. Une proposition a été faite et se trouve sur la table. Elle suppose de réaliser des simulations précises l'année prochaine, puisque, comme vous le savez, elle ne produirait des effets qu'à partir de 2023 et jusqu'en 2028. Il faut y regarder de près, car des modifications apparemment limitées peuvent avoir des effets considérables. Je déposerai d'ailleurs un amendement de principe sur la prise en compte des transferts intercommunaux dans le calcul de l'effort fiscal.
En effet, cette réforme aura des conséquences fortes pour certaines collectivités : dans certains cas et en l'état actuel de sa rédaction, elle aurait pour effet de diminuer l'effort fiscal de 40 % à l'horizon 2028 dans certaines communes, comme à Marseille, par exemple, ville qui n'est pourtant pas particulièrement riche. Il convient donc d'être vigilant. Si l'on ne prend en considération que l'effort fiscal communal, les systèmes très « intercommunalisés » sont perdants. Attention donc à certaines modalités qui seraient contraires à l'esprit même de l'intercommunalité. C'est pourquoi il importe que le travail de simulation soit mené jusqu'à son terme, afin qu'en 2022 nous puissions corriger les éventuels effets pervers de la réforme.
Enfin, 337 millions d'euros supplémentaires abonderont en autorisations d'engagement les crédits ouverts au titre de la DSIL de droit commun. Mais le Gouvernement avait annoncé une enveloppe de 350 millions. Quid des 13 millions de différence ? Le Gouvernement compte-t-il les inscrire lors de l'examen du projet de loi de finances par le Sénat ?...
M. Alain Marc . - Ma première question concerne la péréquation horizontale : certaines communes ont perdu des aides lorsqu'elles ont rejoint une intercommunalité riche ; elles se sont retrouvées contributrices au fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC), alors qu'elles ne l'étaient pas ; elles se sont donc appauvries davantage encore. Aussi, il conviendrait de revoir les critères.
Les maires se voient promettre des crédits au titre de la DETR ou de la DSIL pour financer leurs projets. Les montants de ces subventions sont fondés sur des estimations ; or les coûts réels qui figurent dans les appels d'offres se révèlent parfois 20 % ou 30 % supérieurs aux montants prévus, en raison de la crise et des pénuries, qui renchérissent les coûts des projets portés par les collectivités. La DETR et la DSIL ne pourraient-elles pas être mieux dotées pour s'adapter aux besoins réels qui ressortent des appels d'offres ?
M. Thani Mohamed Soilihi . - Le fonds de péréquation régional prévu à l'article 47 ter , qui bénéficierait notamment à Mayotte , vous semble-t-il suffisamment bien doté en l'état ? Cette solidarité à l'égard des collectivités ultramarines et, tout particulièrement, du département le plus pauvre de France est nécessaire. Or un amendement, mesquin et cynique, a été adopté par l'Assemblée nationale pour réduire le volume du fonds ainsi que ses modalités d'abondement, diminuant son ambition péréquatrice. Cette disposition a-t-elle vocation à perdurer ?
M. Mathieu Darnaud . - La reprise par l'État d'une partie des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour le financement de la recentralisation du RSA vous semble-t-elle conforme au principe, défendu par le Sénat, selon lequel « qui décide paie » ? Vous engagez-vous, madame la ministre, à ce que, en cas de déséquilibre du fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements, l'État compense les pertes ?
Merci pour vos propos sur la DSIL. Il est bon que son instruction soit départementalisée. Cela permet d'octroyer l'argent aux communes plus rapidement. C'est aussi un gage de réactivité dans le cadre du plan de relance.
L'automatisation du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), effective depuis le 1 er janvier 2021 pour les dépenses éligibles au versement dès l'année d'engagement de la dépense, était une réforme nécessaire et attendue par les collectivités, comme par les services de l'État. Les associations d'élus ont néanmoins souligné les risques financiers liés à l'exclusion de l'assiette du FCTVA des opérations d'acquisition et d'aménagement relatives aux terrains. S'il semble qu'une telle difficulté ne puisse être palliée dans le cadre de l'automatisation, une compensation pour les collectivités concernées a-t-elle été envisagée ?
Mme Françoise Gatel . - Je rejoins les propos de Claude Raynal sur la nécessité d'anticiper les effets de la réforme des indicateurs financiers. Que pensez-vous, par ailleurs, des propositions qu'il a formulées avec Charles Guené concernant le FPIC ?
Je salue le maintien de la DGF à son niveau actuel, et les efforts pour la DSIL et la DETR. Il faut reconnaître que l'on a observé, sous ce quinquennat, une stabilisation des financements de l'État aux collectivités. Toutefois, comptez-vous compenser l'inflation, prévue selon les estimations à 1,3 % ou 1,5 % ?
Les CRTE autour de projets de territoire se développent. La contractualisation entre l'État et les collectivités, gage de visibilité et de lisibilité, est positive si elle consiste vraiment en une contractualisation entre partenaires égaux. La crise a mis entre parenthèses les contrats de Cahors. Une réflexion sur leur remplacement dans le futur projet de loi de programmation des finances publiques est-elle engagée ? Si oui, quelles en sont les principales pistes ?
Nous sommes très favorables à ce que la DSIL soit départementalisée, car elle s'articule souvent avec des crédits de la DETR, qui est attribuée au niveau départemental. Or, les modalités de sa répartition restent souvent illisibles pour les élus, car elles dépendent du seul préfet de région. À l'inverse, les modalités d'attribution de la DETR, sur la base d'une concertation entre le préfet et les élus, garantissent la transparence. Pensez-vous que l'on pourrait s'en inspirer pour la DSIL ?
M. Philippe Bas . - Il est vrai que la DGF n'a pas baissé pendant ce quinquennat, à la différence du précédent. Toutefois, on constate une érosion de sa valeur réelle : si elle avait suivi l'inflation, son enveloppe serait proche de 29 milliards d'euros, et non de 27 milliards.
De plus, les dotations à la main du préfet ont augmenté. Avant la décentralisation des années 1980, une des grandes thématiques était la confiance entre l'État et les élus. Un des reproches faits à l'État à l'époque était qu'il orientait les projets d'investissement des collectivités en décidant d'octroyer, ou non, des subventions. Ce système réduit la liberté des élus et donne un pouvoir d'orientation à l'État et aux préfets sur les décisions des collectivités. Ne faudrait-il pas refonder l'autonomie financière des collectivités locales afin qu'elles ne dépendent plus de subventions affectées, négociées avec l'État, mais d'une DGF revalorisée ? Ainsi les élus retrouveraient toute leur liberté dans leurs choix d'investissement.
Mme Jacqueline Gourault, ministre . - Merci à Claude Raynal d'avoir évoqué la question des indicateurs financiers. Nous sommes d'accord avec lui, il est nécessaire d'approfondir la réflexion qui a été lancée.
Vous avez raison pour la DSIL, les crédits sont bien de 337 millions d'euros. La différence de 13 millions d'euros est due à des reliquats de paiement de fonds européens et à la constitution de provisions pour d'éventuels litiges relatifs à ces fonds.
M. Joël Giraud, secrétaire d'État . - Monsieur Marc, la DSIL et la DETR sont, en effet, attribuées sur la base d'estimations. Nous verrons s'il est possible de tenir compte de l'inflation, pour éviter que des collectivités ne se retrouvent en difficulté pour cette raison, mais il faut rappeler que nous raisonnons à enveloppe fermée. Il est donc difficile de prendre des engagements sur ce point.
La DSIL vise à répondre à des priorités fixées par l'État. Depuis cinq ans, le Sénat adopte des amendements qui ne prospèrent pas à l'Assemblée nationale. Le Sénat a ajouté un article 46 quater au projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dit « 3DS », qui fera sans doute l'objet d'une proposition de suppression à l'Assemblée nationale.
Malgré ces critiques, je voudrais insister sur les évolutions positives et concrètes concernant la gestion des dotations de soutien à l'investissement depuis 2017 : la présence de parlementaires dans les commissions départementales chargées de la DETR, l'abaissement du seuil au-delà duquel la commission est saisie pour avis, l'open data , etc. Nous avons aussi repris plusieurs propositions de la mission dont Christine Pires Beaune et François Jolivet étaient rapporteurs. Les préfets devront ainsi notifier 80 % des enveloppes de DETR, DSIL, DSID et DPV avant le 30 juin de chaque exercice, et les listes de projets subventionnés seront publiées plus tôt, c'est-à-dire le 30 juillet au lieu du 30 septembre, et dans un format exploitable.
Le Gouvernement prendra aussi deux mesures qui ne figurent pas dans la loi : la commission DETR sera consultée sur les projets de plus de 100 000 euros, même lorsque ceux-ci sont découpés en tranches inférieures à ce seuil ; nous réfléchissons également à la manière dont les préfets de département pourraient recevoir délégation du préfet de région pour signer les subventions de DSIL afin d'accélérer les délais, sans revenir sur le caractère régional de la DSIL, qui permet de parvenir à une répartition équitable de la dotation.
Nous avons bien insisté, dans la dernière circulaire que nous avons adressée aux préfets, sur le caractère cumulable de la DETR et de la DSIL, et sur le fait qu'un projet structurant devait être examiné à l'aune de son intérêt pour la collectivité qui le porte.
Enfin, s'agissant du FPIC, le rapport d'information intitulé Pour un fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales plus proche des réalités locales de Charles Guené et Claude Raynal est excellent car il ne met pas en cause le principe de solidarité. Ayant été maire d'une commune de montagne, je sais ce que représente le FPIC. La péréquation à laquelle ce fonds procède est nécessaire - nul d'ailleurs ne la remet en cause -, car elle permet d'éviter la constitution de déséquilibres majeurs entre collectivités. Le rapport propose des pistes d'évolution intéressantes, que nous avons commencé à étudier pour voir comment les inscrire dans des circulaires ou des décrets.
Mme Jacqueline Gourault, ministre . - S'agissant de la recentralisation du RSA, nous sommes parvenus à un accord financier avec la Seine-Saint-Denis ; les députés ont adopté un amendement pour neutraliser cette recentralisation dans le fonds de péréquation ; nous regardons précisément les choses avec l'Assemblée des départements de France, car il est clair que ce n'est pas l'État qui va payer la péréquation horizontale.
Sur l'éligibilité au FCTVA, il y a eu de nombreuses extensions de l'assiette depuis 2016 : sur les dépenses de fonctionnement relatives à la voirie et aux bâtiments publics, pour 360 millions d'euros en 2021 ; sur les dépenses d'entretien du réseau à compter du 1 er janvier 2020, pour un montant estimé à 38 millions d'euros en 2021 et 86 millions d'euros en 2022 ; les services informatiques du cloud ont bénéficié, au 1 er janvier 2021, d'un taux minoré de FCTVA dont l'impact n'est pas évaluable faute d'un compte dédié auparavant. Les documents d'urbanisme ayant été maintenus dans l'assiette FCTVA, l'extension aura un impact de 20 à 25 millions d'euros. Tout cela a un coût pour l'État, qui a été anticipé, et c'était bien l'esprit de la réforme, celle de la progressivité. Nous mesurerons donc les effets progressivement.
Sur Mayotte, la péréquation régionale rapportera 1,8 million d'euros au territoire. Le Gouvernement aurait aimé aller plus loin, mais les régions souhaitent que le mécanisme soit progressif ; les régions les plus riches n'ont pas souhaité aller plus vite.
Enfin, le scénario d'inflation du PLF est de 0,5 % en 2020, de 1,5 % en 2021 et il sera de 1,5 % en 2022 ; la DGF est stable, mais d'autres ressources fiscales progresseront, en particulier le produit attendu de TVA - l'équilibre est donc satisfaisant.
J'ajoute, à l'intention de Claude Raynal, que le groupe de travail sur l'effort fiscal va perdurer. La solution trouvée pour ce projet de budget est transitoire.Des des élus voudraient remplacer l'indicateur en question, c'est une piste à creuser.
M. François-Noël Buffet , président . - Merci pour toutes ces précisions.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat .