TRAVAUX EN COMMISSION
MERCREDI 2 DÉCEMBRE 2020
M. Jacques-Bernard Magner , rapporteur pour avis des crédits de la jeunesse et de la vie associative . - Mes chers collègues, le programme 163 est doté de 699,72 millions d'euros. Les crédits connaissent une augmentation de 39,52 millions d'euros, soit de près de 6 % par rapport à l'année dernière.
Toutefois, ce budget en augmentation masque principalement un jeu d'écriture comptable. Le doublement du budget du service national universel (SNU), qui constitue la quasi-intégralité de cette hausse relève d'une démarche de sincérisation des coûts. Je reviendrai sur ce point.
Ce budget appelle également une deuxième remarque générale : les principales hausses des crédits pour des mesures « jeunesse et vie associative » sont dans la mission « plan de relance ». Au total 609 millions d'euros sont inscrits dans le plan de relance au profit d'actions de soutien aux associations ou d'engagement de la jeunesse. Je pense aux postes du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep) ou au service civique.
Bien évidemment, je me réjouis de ces sommes importantes. Elles témoignent d'une reconnaissance par le Gouvernement de l'utilité de ces outils. Mais, je regrette que la grande majorité de l'effort financier du Gouvernement en faveur de la jeunesse et de la vie associative se fasse dans un cadre conjoncturel, qui a vocation à disparaître très rapidement. Or, la promotion d'une société de l'engagement nécessite un investissement continu et de moyen terme.
J'en viens maintenant à une analyse plus thématique. Le secteur associatif a montré toute sa force pendant la crise de la covid-19. Mais il a également été très durement frappé. Voici quelques chiffres pour illustrer mes propos : 66 % des associations ont complètement suspendu leurs activités. 55 000 associations déclarent ne pas pouvoir maintenir les salaires. Les déclarations d'embauche sont en chute de 45 %. Enfin 30 000 associations sont menacées de disparition. De manière générale, les associations ont eu de très fortes difficultés à accéder aux aides de l'État. Certes, le PLFR 4 prévoit 5 millions d'euros en faveur des associations. Mais la France en compte près de 1,5 million ! Je regrette ainsi qu'il n'y ait eu aucun abondement du Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA).
En effet, le FDVA est un outil indispensable de soutien aux associations. Le « FDVA 1 » a permis de former près de 170 000 personnes. Toutefois, de l'avis de tous, les possibilités de formation qu'il offre restent en deçà des demandes des bénévoles.
Les crédits du « FDVA 2 » - le soutien aux projets et à l'innovation - ont été exécutés dans leur intégralité. Une attention particulière a été portée aux petites associations : 80 % des associations bénéficiaires ont 2 salariés ou moins et 62 % n'adhèrent à aucun réseau national ou sectoriel. La subvention moyenne est de 2 900 euros. Pour le FDVA, 2021 sera l'année du premier abondement annuel venant des comptes inactifs des associations en déshérence.
Toutefois, ces montants restent insuffisants : pour la campagne 2020, le nombre de dossiers de demandes de subventions était deux fois plus nombreux que le nombre de dossiers retenus ; et les montants alloués deux à trois fois inférieurs aux demandes. Surtout, toute la campagne 2020 a eu lieu avant la crise de covid-19, c'est-à-dire, avant les difficultés financières des associations.
Les crédits Fonjep sont en augmentation, mais la question d'une hausse pérenne se pose : 2 000 postes Fonjep sont financés dans le cadre de la mission « plan de relance ». Vous le savez, ces « postes Fonjep » ne correspondent pas en tant que tel à des emplois, mais à une subvention annuelle de 7 200 euros. Ces postes Fonjep sont particulièrement importants : ils sont perçus pour trois ans ce qui permet une certaine visibilité pour l'association bénéficiaire. Par ailleurs, à l'heure où les subventions publiques sont attribuées sous la forme d'appel à projets, les postes Fonjep demeurent l'une des rares aides qui soutient l'association en tant que telle. Il est important de continuer à aider les associations pour ce qu'elles sont, et pas uniquement pour ce qu'elles font !
J'en viens maintenant à la création de 60 000 parcours emplois compétences - les PEC - qui sont selon le Gouvernement « la nouvelle formule des emplois aidés ». Mais cet outil est mal calibré pour répondre aux besoins des associations. Il est au final beaucoup moins efficace que les précédents contrats aidés. Tout d'abord, le taux de subvention par l'État est inférieur : 65 % contre 75 % auparavant. Le reste à charge est trop important pour des associations qui sont nombreuses à connaître des difficultés de trésorerie du fait de la covid-19. En outre, il s'agit principalement d'un outil d'insertion. Or, toutes les associations ne sont pas capables de faire de l'insertion. En cette période particulièrement difficile, il me semble qu'un retour aux emplois aidés « ancienne formule » avec une prise en charge par l'État à hauteur de 80 %, voire 85 %, serait de nature à mieux soutenir les associations.
Je terminerai ce volet associatif en évoquant le compte d'engagement citoyen. Il permet aux personnes éligibles d'acquérir des droits de formation. Cet outil répond à une demande forte des bénévoles de pouvoir se former. Je crains toutefois que le CEC reste trop confidentiel. J'appelle donc le Gouvernement à communiquer et informer sur l'existence de ce dispositif.
J'en viens maintenant au service national universel. Mes doutes sont nombreux. Vous le savez, le SNU a été fortement touché par la covid-19. La phase 1 n'a pas pu se tenir. En 2021, l'expérimentation est reconduite à l'identique, mais le budget double : il passe de 30 à 62 millions d'euros. La raison est un rapatriement dans le compte 163 de dépenses oubliées ou prises en charge de manière invisible par d'autres ministres. Si nous ne pouvons qu'apprécier cette démarche de transparence budgétaire vis-à-vis du Parlement, je m'étonne que ces coûts n'aient pas été intégrés dès le PLF 2020. Le coût par jeune est de 2 300 euros, hors coût de développement de système d'information, de communication et d'évaluation.
Quant à la phase 2, c'est-à-dire, la mission d'intérêt général pendant 15 jours ou 84 heures, le milieu associatif a fait part de ses doutes. Certains préfets n'ont ainsi pas jugé utile de les associer aux réflexions sur le déploiement de cette phase. Plusieurs mouvements associatifs s'interrogent sur la compatibilité des valeurs qu'elles portent et souhaitent promouvoir, avec la forte dimension militaire qu'a aujourd'hui le SNU. Au final, de nombreuses associations hésitent à poursuivre le conventionnement avec l'État sur le déploiement du SNU. Je l'avais déjà indiqué l'année dernière : il est urgent d'avoir une réflexion de fond sur les objectifs du SNU dans son ensemble, ainsi que sur les phases 1 et 2.
Je terminerai cette présentation du programme 163 par le service civique ; un dispositif qui a fait ses preuves depuis 10 ans. Il me semble important de tirer un premier enseignement de la crise de la covid-19 : il serait intéressant que tous les contrats de mission de service civique prévoient la possibilité de « détourner » un jeune de sa mission, avec son accord, pour l'affecter à une mission d'urgence. Lors de son allocution du 14 juillet dernier, le Président de la République a annoncé la création de 100 000 nouvelles missions de service civique dans le cadre du plan 1Jeune1solution. Elles s'ajoutent au 145 000 annuelles prévues par les lois de finances depuis deux ans. Cette annonce est une reconnaissance de l'utilité du service civique. Mais le défi à relever est important. Au total, ce sont 90 000 missions qui doivent être proposées sur les quatre derniers mois de 2020 : les 60 000 missions initialement prévus par le calendrier d'exécution de 2020, auxquelles s'ajoutent les 10 000 missions de rattrapage du premier semestre - c'est-à-dire des missions qui auraient dû commencer pendant le 1 er confinement et qui n'ont pas pu avoir lieu. Et enfin les 20 000 missions du plan de relance au titre de l'année 2020. Et pour 2021, ce sont 80 000 missions supplémentaires qui doivent être trouvées.
La mobilisation de tous les acteurs publics est donc essentielle pour relever ce défi de taille. Or, les instructions aux préfets fixant les objectifs et les thématiques prioritaires n'ont été envoyées que mi-septembre et la première réunion interministérielle n'a eu lieu que fin septembre. Deux mois ont été perdus. De même les collectivités locales doivent également se mobiliser. Seuls 12 % des missions se font dans des collectivités locales. La communauté de communes peut être un échelon intéressant. Je trouve particulièrement intéressant les expériences de pépinières de service civique, ou de pôles d'appui dans les territoires. Ils permettent de présenter aux associations et collectivités territoriales l'intérêt du service civique dans un contexte de renouvellement des équipes municipales, et de les accompagner.
Je finirai avec trois points de vigilance pour 2021. Le premier concerne la qualité des missions dans cette phase de développement très rapide du service civique. Mme El Haïry a indiqué un recrutement de 13 personnes supplémentaires. Cela me paraît indispensable pour s'assurer de la qualité des missions mais aussi pour vérifier qu'il n'y a pas de substitution à l'emploi.
Deuxième point de vigilance : la formation des tuteurs, notamment dans les nouvelles structures. Elle doit avoir lieu avant l'accueil du volontaire, et idéalement avant la définition de la mission. L'agence du service civique est consciente de cet enjeu. C'est pourquoi elle a lancé un marché public sur la formation des tuteurs. Il a été remporté par l'alliance « Unis-Cité/ligue de l'enseignement ». Cette alliance propose des formations taillées sur mesure pour le service civique : par exemple « accompagnement du volontaire pendant sa mission », ou « atelier de découverte du rôle du tuteur ». Or, certains ministères et structures n'ont pas recours à cette formation et forment leurs tuteurs par d'autres biais. Il me semblerait logique que les structures d'accueil et a fortiori les ministères privilégient les formations issues du marché lancé par l'agence du service civique.
Enfin, le service civique doit être une solution offerte à tous les jeunes, quel que soit leur lieu de résidence. Les territoires ruraux ne doivent pas être oubliés, avec des solutions à apporter en termes de déplacement, de logement et d'accompagnement des volontaires, mais aussi d'intermédiation pour soulager et épauler la structure d'accueil.
En conclusion, la hausse du programme 163 est majoritairement due à une sincérisation des comptes. Les principales augmentations se trouvent dans la mission « plan de relance » et risquent d'être conjoncturelles : elles ne concernent que 2021 et éventuellement début 2022. Quant au SNU, mes doutes persistent voire s'intensifient. Il représente désormais 10 % des crédits du programme 163. Imaginez le budget de l'éducation nationale avec ses 74 milliards d'euros, dont 10 % - c'est-à-dire 7,4 milliards d'euros - seraient utilisés pour un dispositif expérimental, qui risque ne pas pouvoir se déployer en 2021 pour les mêmes raisons qu'en 2020, et seraient ainsi sacrifiés au détriment d'autres mesures à financer. Vous ne l'accepteriez pas. Je ne l'accepte pas pour le programme 163. C'est la raison pour laquelle je propose de donner un avis défavorable à ce programme.
M. Cédric Vial . - La situation de la jeunesse est inquiétante. Elle se retrouve fragilisée par la crise dans tous les secteurs, sanitaire, sociaux, universitaire ou encore professionnel. Son avenir est donc directement menacé et l'État a du mal à proposer une réponse lisible et adaptée, alors même que le Gouvernement veut en faire une priorité. Je note que l'appellation du programme « Jeunesse et vie associative » est trompeuse, puisque celui-ci regroupe essentiellement trois dispositifs dont le service civique et le SNU qui à eux seuls absorbent plus de 80 % des crédits. Les budgets de l'éducation nationale consacrés à cette thématique sont très supérieurs, tout comme ceux dédiés à la politique de la ville. Pour résumer, le programme 163 est à la politique jeunesse ce que « le mouton est au troupeau ». Notre premier réflexe est pourtant de donner un avis favorable à ces crédits, assorti de réserves et de points d'attention qui pourraient faire évoluer notre position.
Des points positifs doivent en effet être relevés sur ce budget. Les crédits du Fonjep sont en hausse. Certes, celle-ci ne pallie pas à la fin des emplois aidés dans les associations et la question de leur maintien à moyen terme se pose. Mais je constate que 600 postes Fonjep supplémentaires sont créés au titre du programme 163 et 2 000 au titre du plan de relance. De même, les crédits du FDVA seront en hausse en 2021, grâce au versement de sommes provenant des comptes inactifs des associations tombées en déshérence. La ministre a évoqué le chiffre de 17 millions d'euros. Il s'agit de politiques utiles et de crédits décentralisés dans le cadre du FDVA. Je signale d'ailleurs que les crédits attribués aux associations via le FDVA dépassent désormais les montants qu'elles percevaient au titre de l'ancienne réserve parlementaire.
Pour autant, l'essentiel de la hausse tient aux crédits du SNU. La Cour des comptes avait alerté sur l'insincérité budgétaire. Au moment de l'examen du PLF 2020, le Gouvernement avait annoncé que 20 000 jeunes allaient participer au séjour de cohésion. Au final, seuls 88 d'entre eux ont pu vivre cette phase 1 en 2020. Nous pouvons légitimement nous interroger sur la nécessité de renforcer cette année ce dispositif. En ce qui concerne le « compte engagement citoyen » (CEC), il me semble faire peser un risque encore non chiffré sur le budget de l'État. A titre d'exemple, le Gouvernement a fixé comme objectif pour l'année prochaine 250 000 jeunes en service civique. Or chaque jeune en service civique acquiert des droits de formation au titre du CEC. Ces volontaires représentent 60 millions d'euros de droits nouveaux ouverts sur une seule année budgétaire.
Enfin, pour le service civique, les chiffres arithmétiques et ceux des éléments de langage divergent. On parle de 145 000 jeunes en service civique chaque année. Dans les faits, cela représente 160 000 contrats financés en année civile, car certains contrats sont glissants d'une année civile sur l'autre. Les jeunes sont alors comptabilisés une fois : au titre de l'année au cours de laquelle ils ont débuté leur mission et au titre de l'année au cours de laquelle ils la finissent. 300 millions d'euros manquent au budget pour financer les missions commencées cette année, mais qui se finiront l'année prochaine. Dans ce domaine également, la question de la sincérité budgétaire se pose. Enfin, je partage la position du rapporteur sur l'importance à apporter à la qualité des missions, et au fait que le service civique ne doit pas servir de traitement social du chômage.
M. Claude Kern . - Je note comme le rapporteur que l'essentiel de la hausse s'explique par la croissance des crédits du SNU. Nos associations sont aujourd'hui en péril. La progression du FDVA est bien trop modeste pour permettre de relever le défi des pertes financières des associations. Il n'a jamais atteint le montant de la réserve parlementaire qui était proche de 50 millions d'euros. J'exprime les plus grandes réserves sur le SNU, faute de clarifications sur son déroulement concret : que représentent ces quinze jours en internat et ces quinze jours dans une mission d'intérêt général ? Je m'interroge sur le doublement des crédits, alors que ce dispositif ne répond pas aux enjeux de la jeunesse. J'estime que les crédits qui lui sont réservés auraient été plus utiles pour répondre à la précarité de la jeunesse. Le groupe UC s'abstiendra sur ce programme.
Mme Sabine Van Heghe . - Je fais part de ma grande circonspection sur ces crédits qui me paraissent largement insuffisants pour répondre au tsunami créé par la crise sanitaire. La plus grande partie revient au SNU, un dispositif qui ne me semble pas adapté aux aspirations des jeunes, à la différence du service civique. Il faudrait plutôt augmenter le FDVA - on ne peut que regretter la stagnation des crédits dédiés à ce fonds. Mon groupe suivra l'avis du rapporteur sur le programme et je souhaiterais disposer de son opinion sur le niveau des crédits du Fonjep. Ceux-ci sont-ils suffisants pour répondre aux besoins des associations alors que depuis 2017, ce Gouvernement n'a eu de cesse de diminuer drastiquement le nombre d'emplois aidés ?
Mme Céline Brulin . - Au regard de la situation, et même si le périmètre du programme est restreint, je ne peux que qualifier les crédits de la mission de « dérisoires ». Bien évidemment le programme 163 ne concerne qu'une toute petite partie des crédits dédiés à la jeunesse et à la vie associative. Mais, de manière générale, il est regrettable que l'on ne trouve pas non plus ailleurs dans le projet de loi de finances des moyens à la hauteur du choc subi par la jeunesse. Les associations ont un rôle important à jouer mais ont énormément souffert de la crise. La très faible augmentation budgétaire du programme 163 n'est pas au niveau. Surtout, elle est liée au quasi-doublement des crédits du SNU. Je pense qu'il est légitime de s'interroger sur la priorité à accorder en temps de crise à ce dispositif contesté. Des pans entiers de notre économie sont à l'arrêt, des actions sont reportées en raison de la situation. Or, le Gouvernement donne l'impression que, quoi qu'il arrive, le SNU continuera à se déployer, avec une augmentation régulière des crédits alloués. On ne sait pas si les différentes phases du SNU vont pouvoir être mises en oeuvre. Je ne suis pas sûre que toutes les structures aient les moyens et le temps de se mobiliser de manière optimale pour mettre en place les phases 1 et 2 devant l'ampleur des défis qu'elles auront à relever au quotidien en raison de la crise. Je pense aux propos de Mme Élimas ce matin sur la réforme de la carte des réseaux d'éducation prioritaire (REP) et REP +. Elle nous a assuré que si l'expérimentation montrait l'inefficacité de la réforme envisagée, elle serait abandonnée. J'aimerais que cela s'applique également au SNU. Notre groupe ne votera pas les crédits de ce programme.
M. François Patriat . - La hausse de 13,5 % des crédits de la mission me paraît mériter mieux que des avis mitigés. Je reconnais certes l'immensité des besoins mais, à l'heure où notre cohésion nationale est soumise à rude épreuve, un mécanisme comme le SNU peut démontrer toute sa pertinence. Le SNU comporte également des modules d'insertion dans la vie professionnelle qui peuvent être très utiles. Par ailleurs, dans ma carrière de parlementaire, j'ai rarement vu des budgets connaissant une telle augmentation. Mon groupe votera les crédits du programme.
Mme Elsa Schalck . - Je rejoins la position de mon collègue Cédric Vial. Les associations et les jeunes sont les plus concernés par une crise qui a néanmoins révélé tout l'engagement de la jeunesse et la résilience du secteur associatif. Un chiffre en témoigne : sur les 300 000 personnes inscrites dans la réserve civique, plus de la moitié avait moins de 30 ans. Je partage toutes les interrogations sur le déploiement du SNU dont les contours sont encore flous, en particulier pour la phase de cohésion. L'expérimentation n'a pas pu avoir lieu de manière optimale. Il en est de même pour la phase 2. Dans ce contexte, le doublement des crédits paraît excessif, alors même qu'il existait des actions davantage prioritaires à mener - je pense au secteur associatif, au tourisme associatif, ou encore la lutte contre la détresse de la jeunesse. Nous avons donc des doutes sur l'expérimentation du SNU et plus largement sur son déploiement. De nombreuses questions restent en suspens : comment s'effectue le lien avec les associations, quelles sont les modalités de l'encadrement et de la formation pendant la phase de cohésion ? Je déplore que les régions ne soient pas mieux associées à la définition du SNU. Les régions assurent le chef de filat sur les thématiques de la jeunesse.
Sur le service civique qui a fait ses preuves depuis 2010, il semble difficile d'atteindre les objectifs ambitieux que s'est fixé le Gouvernement. Par ailleurs, les missions proposées ne doivent pas être une substitution à l'emploi.
Le ministre de l'éducation nationale a indiqué dans l'hémicycle que la jeunesse était « la priorité des priorités ». Or, en consultant pour la première fois ce budget, je trouve ce programme 163 réducteur. Et même dans le cadre de la politique transversale de la jeunesse, on a des difficultés à comprendre la cohérence d'ensemble des actions menées dans ce secteur. Or, les jeunes ont besoin de visibilité sur les mesures qui existent en leur faveur.
M. Jacques Grosperrin . - Je déplore l'absence de financement pour l'éducation populaire. La crise va paupériser des publics éloignés des structures sociales. Il faut savoir investir en ces temps de crise. Serait-il possible de prélever des crédits du SNU - dont je doute de la consommation en 2021 - à son bénéfice ?
M. Jacques-Bernard Magner , rapporteur pour avis . - Je veux rappeler la distinction entre les crédits du plan de relance, qui constituent un apport très positif pour le secteur et le montant des crédits du programme 163 qui me parait plus contestable. En particulier, le programme 163 est « plombé » par le SNU, et je ne suis pas persuadé que ce dispositif concourt de manière significative à la cohésion nationale et à la citoyenneté. En tout cas, cela démontre l'urgence d'avoir un débat sur le SNU et ses objectifs. Pour ma part, je pense que la citoyenneté se construit avant 16 ans via l'école, le temps périscolaire et les colonies de vacances qu'il est urgent d'accompagner et de renforcer. Je préfèrerais que les crédits investis sur le SNU le soient sur les colonies de vacances, les têtes de réseau de l'éducation populaire qui ont été durement touchées par la crise. En une décennie, le nombre de jeunes qui partent en colonie de vacances est passé de deux millions à 800 000 à peine. En 2020, 88 jeunes ont bénéficié du SNU. Je ne suis pas sûr qu'en 2021, la réalisation du stage de cohésion pour 25 000 jeunes soit possible en raison de la covid-19.
Sur le Fonjep, les crédits me paraissent insuffisants tant les emplois aidés étaient essentiels au secteur associatif. Les parcours emplois compétences ne suffisent pas non plus. Je rejoins donc pleinement ma collègue Céline Brulin qui qualifie le montant du programme de « dérisoire », ce qui justifie ma proposition d'avis défavorable. Enfin, j'indique à M. Grosperrin que les règles budgétaires interdisent au Parlement de modifier la répartition des crédits au sein d'un même programme.
M. Cédric Vial . - Comme je l'ai indiqué, les débats sont susceptibles de faire évoluer notre position. Mon groupe a finalement décidé de s'abstenir sur les crédits du programme.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme 163 « jeunesse et vie associative » du projet de loi de finances pour 2021 .