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N° 141 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020 |
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AVIS PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires sociales (1)
sur le projet de
loi
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TOME II COHÉSION DES TERRITOIRES
Hébergement, parcours vers le logement et
insertion
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Par M. Olivier HENNO, Sénateur |
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(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche, présidente ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Patrick Boré, Laurent Burgoa, Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Élisabeth Doineau, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc Fichet, Mmes Laurence Garnier, Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, M. Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, Victoire Jasmin, Annie Le Houerou, M. Olivier Léonhardt, Mmes Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol, Catherine Procaccia, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia Sollogoub, M. Dominique Théophile. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500 Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021) |
L'ESSENTIEL
Réunie le mercredi 25 novembre 2020 sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission des affaires sociales a examiné le rapport pour avis de M. Olivier Henno sur les crédits du programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires » du projet de loi de finances pour 2021.
La commission a émis un avis favorable à l'adoption de ces crédits.
I. DES DÉPENSES D'HÉBERGEMENT PROFONDÉMENT AFFECTÉES PAR LA CRISE SANITAIRE EN 2020
A. DES DÉPENSES EN HAUSSE DANS UN CONTEXTE DE SOUS-BUDGÉTISATION DU PROGRAMME
1. Un programme soumis à l'urgence et en sous-budgétisation constante
Le programme budgétaire 177 « hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » est le support financier des politiques de lutte contre le sans-abrisme et d'insertion vers le logement des personnes à la rue et en situation d'exclusion . Cette politique répond au principe de mise à l'abri de toute personne à la rue, qualifié « d'accueil inconditionnel » et posé à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles. Le programme budgétaire finance ainsi principalement des actions de veille sociale (maraudes, accueils de jour et haltes de nuit, services intégrés d'accueil et d'orientation - SIAO 1 ( * ) ) et des places d'hébergement à l'hôtel ou en centres d'hébergement. Pour l'insertion des personnes vulnérables dans le logement, le programme finance également des places de logement adapté en pensions de famille, en intermédiation locative et en résidences sociales.
Si tous ces dispositifs sont financés par le budget de l'État, ils sont pour l'essentiel gérés par des associations qui bénéficient de subventions et de dotations en fonction des actions qu'elles mènent (gestion d'un SIAO, maraudes, etc.) et des structures qu'elles gèrent (centres d'hébergement), dans le cadre d'un dialogue de gestion avec les services déconcentrés de l'État.
L'augmentation du nombre de personnes à la rue du fait de la progression de la pauvreté et des difficultés sociales qui en découlent ainsi que la hausse des flux migratoires ont eu pour conséquence d'accroitre considérablement la demande d'hébergement d'urgence et d'accompagnement vers le logement ces dernières années. Les capacités d'hébergement ont donc connu une augmentation significative depuis dix ans, passant de 72 000 places d'hébergement d'urgence en 2010 à près de 153 000 places à la fin de l'année 2019.
Nombre de places par dispositif d'hébergement
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CHRS |
CHU |
Hôtel |
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2010 |
39 525 |
18 593 |
13 948 |
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2011 |
39 346 |
19 766 |
16 235 |
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2012 |
39 142 |
22 091 |
20 727 |
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2013 |
39 145 |
28 692 |
25 496 |
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2014 |
40 690 |
30 537 |
32 300 |
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2015 |
42 176 |
31 846 |
37 962 |
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2016 |
43 198 |
36 293 |
42 646 |
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2017 |
44 691 |
45 911 |
45 162 |
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2018 |
44 865 |
51 837 |
48 733 |
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2019 |
44 722 |
57 171 |
50 879 |
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Évolution 2010-2019 |
+ 13 % |
+ 207 % |
+ 265 % |
Source : DGCS
En conséquence, les crédits du programme 177, qui financent ces dispositifs, ont augmenté de 45% en cinq ans (LFI 2015 / LFI 2020) et ont atteint 2,1 milliards d'euros en 2019 .
Malgré cette augmentation, le programme est en sous-budgétisation chronique , les crédits ouverts chaque année à l'occasion des lois de finances initiales s'avérant insuffisants pour couvrir les besoins. Il est donc procédé chaque année, en cours d'exercice, à l'ouverture de crédits supplémentaires par la voie de lois de finances rectificatives.
Écarts entre crédits du programme 177 ouverts en LFI et exécutés (2014-2018)
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en millions d'euros, en CP |
Écart
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Écart en % |
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LFI 2015 |
1 366 M€ |
+ 225 M€ |
+ 16,5 % |
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Exécution 2015 |
1 591 M€ |
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LFI 2016 |
1 513 M€ |
+ 238 M€ |
+ 15,7 % |
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Exécution 2016 |
1 751 M€ |
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LFI 2017 |
1 742 M€ |
+ 221 M€ |
+ 12,7 % |
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Exécution 2017 |
1 963 M€ |
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LFI 2018 |
1 954 M€ |
+ 145 M€ |
+ 7,4 % |
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Exécution 2018 |
2 099 M€ |
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LFI 2019 |
1 891 M€ |
+ 225 M€ |
+ 11,9 % |
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Exécution 2019 |
2 116 M€ |
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LFI 2020 |
1 991 M€ |
+ 452 M€ |
+ 22,7 % |
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Prévision d'exécution 2020 |
2 443 M€ |
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PLF 2021 |
2 200 M€ |
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Source : Commission des affaires sociales d'après les annexes budgétaires aux lois de finances
2. Une hausse considérable des crédits consommés en 2020 pour faire face à la crise
Les dépenses du programme ont été significativement affectées par les besoins d'hébergement induits par la crise sanitaire, en particulier pendant le premier confinement, du mois de mars au mois de mai, au cours duquel des capacités supplémentaires d'hébergement ont été déployées pour limiter aux maximum les personnes à la rue et « desserrer » les structures existantes afin de respecter la distanciation physique entre les personnes accueillies.
Alors que la loi de finances initiale pour 2020 avait ouvert une enveloppe de crédits à hauteur de 1,99 milliard d'euros en CP, le montant de crédits consommés en 2020 avoisinerait 2,44 milliards d'euros , soit un écart de + 22,7 %. Les besoins de financement dus à la crise sanitaire ont engendré des reports et des transferts de crédits, ainsi que l'ouverture de crédits supplémentaires par les lois de finances rectificatives pour 2020.
Prévision d'exécution du programme 177 pour 2020 (en CP)
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LFI pour 2020 |
1 991 214 477 € |
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Reports de crédits 2019 sur 2020 |
2 328 277 € |
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LFR du 30 juillet 2020 |
200 000 000 € |
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Transfert de crédits (décret du 30 juillet 2020) |
169 862 € |
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Crédits demandés en PLFR-4 pour 2020 |
249 238 519 € |
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Prévision d'exécution |
2 442 951 135 € |
Source : Réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur
* 1 Ces services assurent le recueil des demandes d'hébergement, par la gestion des plateformes d'appel « 115 » et par les maraudes, qu'ils coordonnent sur les territoires, ainsi que l'orientation de ces demandes vers l'ensemble des dispositifs d'hébergement. Ils assurent en outre les réservations des nuitées hôtelières.