C. LA RECHERCHE D'UNE MEILLEURE COORDINATION AVEC L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE POUR LA RÉPRESSION DES PRATIQUES ANTICONCURRENTIELLES
Par un référé du Premier président de la Cour des comptes daté du 14 mars 2019, l'attention de votre rapporteur a également été appelée sur la nécessité de rechercher une meilleure articulation entre l'action de la DGCCRF et celle de l'Autorité de la concurrence dans le domaine de la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles.
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Le système français de répression des pratiques anticoncurrentielles La politique française de la concurrence repose, depuis la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie , sur la coexistence de deux institutions publiques - une autorité administrative indépendante, l'Autorité de la concurrence, et un service ministériel doté d'un réseau déconcentré, la DGCCRF - et de deux droits distincts : - le droit des pratiques anticoncurrentielles (ententes, abus de position dominante, prix abusivement bas) et des concentrations, d'orientation macroéconomique et dont l'objet est d'assurer le bon fonctionnement des marchés grâce à une concurrence effective ; - le droit des pratiques restrictives de concurrence (déséquilibres contractuels, rupture brutale de relations commerciales établies) et de la transparence des relations commerciales, d'orientation plutôt micro-économique et dont la principale finalité est plutôt de garantir des relations loyales et équilibrées entre partenaires commerciaux. La DGCCRF, au nom du ministre de l'économie, est seule chargée des enquêtes et des sanctions portant sur les pratiques restrictives de concurrence. En ce qui concerne les pratiques anticoncurrentielles, en revanche, les compétences sont partagées . S'agissant du pouvoir de sanction : - l'Autorité de la concurrence a une compétence générale pour sanctionner les pratiques anticoncurrentielles définies aux articles L. 420-1 à L. 420-2 et L. 420-5 du code de commerce, y compris lorsque les faits, par leur incidence sur le commerce entre États membres, sont susceptibles de recevoir une qualification tirée des articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (la Commission européenne étant alors habilitée à évoquer l'affaire) ; - le ministre de l'économie est compétent pour sanctionner les pratiques affectant un marché de dimension locale, sous réserve que le chiffre d'affaires réalisé en France par chacune des entreprises concernées soit inférieur à 50 millions d'euros, et que leur chiffre d'affaire cumulé ne dépasse pas 200 millions d'euros. Les agents habilités de la DGCCRF et les services d'instruction de l'Autorité de la concurrence disposent, les uns et les autres, de pouvoirs d'enquête pour rechercher et constater les infractions aux règles susmentionnées. Des procédures sont aménagées afin de coordonner l'action des deux institutions : - lorsque la DGCCRF a connaissance de faits (« indices ») susceptibles de constituer une pratique anticoncurrentielle et souhaite entreprendre une enquête à leur sujet, elle doit en informer le rapporteur général de l'Autorité de la concurrence, qui peut prendre la direction des investigations dans un délai d'un mois ; - lorsque la DGCCRF a réalisé une enquête, elle doit en communiquer le résultat ainsi que l'ensemble des pièces de la procédure au rapporteur général de l'Autorité, qui peut alors proposer à celle-ci de se saisir d'office du dossier, dans un délai de deux mois ; à défaut, le ministre de l'économie peut prendre lui-même les sanctions prévues à l'article L. 464-9 du code de commerce, saisir l'Autorité ou classer l'affaire ; - inversement, l'Autorité de la concurrence peut, lorsqu'elle a été saisie d'une affaire, rejeter cette saisine lorsque les faits sont susceptibles d'être sanctionnés par le ministre de l'économie ; - à la demande du rapporteur général de l'Autorité, des agents de la DGCCRF sont mis à sa disposition pour la réalisation des visites et saisies prévues à l'article L. 450-4 du même code. |
La Cour, tout en relevant que l'architecture institutionnelle issue de la loi du 4 août 2008 est aujourd'hui stabilisée et, dans l'ensemble, satisfaisante, appelle à renforcer son efficacité et à réduire les délais de traitement des dossiers (dix mois en moyenne pour les affaires de dimension locale traitées par la seule DCGGRF, cinq ans pour les affaires portées devant l'Autorité de la concurrence et même six ans lorsqu'une enquête a été préalablement conduite par la DGCCRF).
Ses recommandations portent, en premier lieu, sur le réseau de la DGCCRF . La Cour appelle à renforcer le « pilotage » du réseau des enquêteurs , en réduisant notamment de onze à huit mois l'objectif relatif à la durée des enquêtes . Afin de prendre en compte la diminution progressive des effectifs, elle propose de renforcer la polyvalence des agents , alors que les pratiques anticoncurrentielles et restrictives de concurrence sont aujourd'hui traitées par des structures distinctes. Elle recommande enfin de revoir l'organisation territoriale du réseau « afin de l'adapter aux enjeux économiques » et de faire correspondre l'échelon d'exercice de la politique de la concurrence aux bassins d'emploi plutôt qu'aux frontières administratives classiques.
En second lieu, la Cour formule le souhait d'un renforcement de la coopération entre la DGCCRF et l'Autorité de la concurrence . Une meilleure coordination entre les services enquêteurs éviterait que l'Autorité ne reprenne intégralement l'instruction de dossiers ayant déjà fait l'objet d'une étude approfondie de la part de la direction générale. En amont, des synergies doivent être recherchées pour améliorer la détection des pratiques anticoncurrentielles , par le développement d'outils communs de signalement et de traitement de l'information. Enfin, la Cour appelle les deux institutions à coordonner étroitement leur action d' information à destination des petites entreprises .
Votre rapporteur a plaisir à constater que ces recommandations sont déjà, pour partie, en voie d'être appliquées . Un protocole de coopération a été signé le 14 juin 2019 par la présidente de l'Autorité de la concurrence et la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, où sont pris plusieurs engagements visant notamment à réduire les délais de traitement des dossiers :
- dans le cas où le rapporteur général de l'Autorité, à la suite de la transmission d'indices de la part de la DGCCRF, décide de conduire les investigations, la durée de celles-ci ne devrait pas excéder seize mois en moyenne jusqu'à une éventuelle saisine de l'Autorité (auquel cas s'entamerait la phase d'instruction proprement dite) ou au classement du dossier ;
- dans le cas où la DGCCRF conduit elle-même l'enquête, celle-ci devrait être conclue dans un délai moyen de neuf mois ;
- lorsque, ayant reçu le rapport d'enquête de la DGCCRF, l'Autorité décide de se saisir d'office, elle s'efforcerait, « sous réserve de difficultés particulières ou d'élargissement de l'enquête », de traiter l'affaire dans un délai d'un an ;
- de même, lorsque, à la suite du refus d'une entreprise de se conformer à une injonction prononcée ou d'accepter une transaction proposée sur le fondement de l'article L. 464-9 du code de commerce, le ministre de l'économie saisit l'Autorité, celle-ci s'efforcerait de traiter l'affaire dans le délai d'un an ;
- enfin, une réflexion commune doit être engagée en vue d'harmoniser les techniques d'enquête , et l'Autorité pourra notamment « donner accès à sa documentation, à ses outils rédactionnels et à ses bases juridiques internes aux enquêteurs DGCCRF qui souhaiteraient disposer d'outils pratiques facilitant la rédaction d'enquête selon les standards de preuve de l'Autorité ». L'harmonisation des méthodes et des standards probatoires doit permettre aux services instructeurs de l'Autorité de s'appuyer pleinement sur le travail déjà accompli, le cas échéant, par les agents de la DGCCRF .
En ce qui concerne plus particulièrement cette dernière, la directrice générale a fait part à votre rapporteur de ses réserves quant à l'idée d'affecter indifféremment les agents au contrôle des pratiques anticoncurrentielles et restrictives de concurrence, un certain degré de spécialisation lui paraissant nécessaire. Il lui semble néanmoins possible de renforcer les mutualisations entre les équipes. Demeure la question de l'organisation territoriale du réseau de la DGCCRF , sur laquelle votre rapporteur réitère son appel à ce qu'une réflexion soit engagée sans délai .
Enfin, des évolutions législatives devront être envisagées pour renforcer l'efficacité de notre système de contrôle et de répression des pratiques anticoncurrentielles. Entre autres mesures, la directive du 11 décembre 2018 dite « ECN + » 25 ( * ) , qui doit être transposée avant le 4 février 2021, exige notamment que le législateur français attribue à l'Autorité de la concurrence la faculté de se fixer des priorités et de rejeter une saisine qu'elle ne considérerait pas comme prioritaire (règle dite de « l'opportunité des poursuites 26 ( * ) » ). Concomitamment, il conviendra d'élargir les cas où le ministre de l'économie est habilité à prononcer lui-même des sanctions. Votre rapporteur invite donc le Gouvernement à remédier dans les meilleurs délais à la censure de l'article 211 de la loi « PACTE » , qui prévoyait une habilitation à légiférer par ordonnance en la matière, en présentant devant le Parlement un projet de loi comprenant les dispositions nécessaires.
* 25 Directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en oeuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur .
* 26 Cette dénomination est impropre, car ce pouvoir n'appartiendrait pas à une autorité de poursuite (ce que n'est pas le rapporteur général), mais à l'autorité investie du pouvoir de sanction, une fois saisie.