EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 27 NOVEMBRE 2019
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Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Nous en venons à l'examen des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », présenté successivement par nos collègues rapporteurs pour avis Jean-Jacques Lozach et Jacques-Bernard Magner.
M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis . - Le ministère des sports poursuivra en 2020 sa mue entamée en 2017 dans un contexte marqué par la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
L'année dernière, avec le PLF 2019, c'est l'intégration du CNDS dans la nouvelle Agence nationale du sport (ANS) qui a été engagée. Je rappelle que ce changement majeur a été décidé sans débat préalable au Parlement mais à l'issue d'une simple concertation associant l'État, le mouvement sportif, les collectivités territoriales et le monde économique.
Ce « contournement » initial du Parlement n'a pas été sans conséquences puisque les statuts de l'ANS - approuvés par un arrêté ministériel du 20 avril 2019 - ont immédiatement fait l'objet d'un recours devant le Conseil d'État de la part de l'Association professionnelle de l'inspection générale de la jeunesse et des sports (APIGJS) et du Syndicat national des inspecteurs généraux de la jeunesse et des sports (SNIGJS). Il a fallu que le Gouvernement intègre in extremis dans le projet de loi relatif aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 déposé en juin dernier au Sénat une disposition de sécurisation juridique de l'Agence nationale du sport pour éviter tout risque de remise en cause. L'examen de ce texte a également été l'occasion pour le Sénat de préciser la gouvernance territoriale de l'ANS, ce qui était indispensable.
À l'issue de ces évolutions fondamentales, le budget du ministère des sports se compose donc de deux programmes. Le programme 219 « Sport » destiné à financer les actions du ministère et la part étatique du financement de l'Agence nationale du sport et le programme 350 consacré aux infrastructures des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
La hausse apparente du programme « sport » (+ 115 M€ si l'on s'en tient aux crédits votés par le Parlement pour 2019) n'est liée qu'au transfert de 120 M€ permettant de financer les rémunérations et cotisations sociales des CTS (ils étaient préalablement budgétés au programme 124).
Le programme 219 se voit doté - à périmètre constant - d'un montant identique de crédits à celui de l'année dernière, soit 312 M€ en crédits de paiement. Le programme connaît cependant une mesure de périmètre avec l'intégration des dépenses de personnel des conseillers techniques sportifs (CTS) pour un montant de 120,8 M€ ce qui porte les crédits du programme 219 à périmètre courant à 434,7 M€ en crédits de paiement.
Permettez-moi de m'arrêter un instant sur cette mesure car cette évolution constitue, en réalité, un préalable au transfert des CTS en dehors du ministère. On peut remarquer que d'une part, le Gouvernement a confié une mission à des tiers de confiance chargés de définir des scenarii d'évolution pour l'avenir des CTS mais que, d'autre part, sans attendre le résultat de cette mission, il se met en situation de mener à son terme le transfert de ce corps de fonctionnaires.
La rencontre organisée au Sénat le mois dernier avec les tiers de confiance, Yann Cucherat et Alain Resplandy-Bernard, a confirmé notre sentiment concernant l'insuffisance de la fonction RH au sein du corps des CTS et une formation continue lacunaire.
Parmi les pistes envisagées, entre le statu quo dont le Gouvernement ne veut pas et l'extinction du corps qui a suscité la crise que l'on sait, une voie médiane pourrait consister à « resserrer » le corps des CTS autour des DTN et des entraîneurs nationaux et à le doter d'une véritable fonction RH. Cette piste pourrait se révéler intéressante, notamment si une articulation intelligente était trouvée avec l'ANS, mais elle demeure une hypothèse lointaine compte tenu des obstacles à lever pour clarifier le projet. Était-il bien nécessaire dans ces conditions de prévoir dès maintenant d'intégrer les crédits propres aux CTS dans le programme 219 ?
En déstabilisant le corps des CTS à quelques mois des jeux de Tokyo, le Gouvernement a pris un risque considérable qui pourrait avoir des conséquences jusqu'en 2024. Aujourd'hui, de nombreux entraîneurs sont sollicités par des pays étrangers et nos équipes olympiques apparaissent très fragilisées alors que se profile une échéance majeure. On ne peut réformer en faisant l'économie d'un débat approfondi. Je souhaite que le travail des tiers de confiance soit l'occasion d'un changement de méthode.
L'année dernière j'attirais votre attention sur la nécessité d'actualiser, de moderniser le modèle sportif français, en intégrant le phénomène de mondialisation, l'hyper-médiatisation, la diplomatie sportive. J'insistais également sur la nécessité pour les services du ministère de recentrer leur action sur les missions de stratégie, de régulation, de réglementation et de contrôle, notamment éthique. Ce travail de refondation n'est pas achevé aujourd'hui - c'est une litote - et on ne peut que s'en inquiéter pour l'avenir du sport français.
Le ministère des sports a perdu ses compétences en matière de sport pour tous et de haute performance au profit de l'ANS, il a été largement dessaisi de l'organisation des jeux Olympiques au profit de la DIJOP. Son administration déconcentrée est appelée à rejoindre le giron des rectorats. Son inspection générale a fusionné avec celle de l'éducation nationale et de la recherche. Dans ces conditions, que va-t-il rester du ministère ?
On peut dès à présent s'interroger sur le poids réel du ministère dans la conduite de la politique sportive. On nous annonce depuis des mois le dépôt imminent d'un grand projet de loi « sport & société », or le calendrier de l'année 2020 semble déjà très chargé, en particulier au premier semestre.
Sans attendre ce « grand texte », le Premier ministre a réuni un comité interministériel le 4 novembre dernier qui a annoncé 170 mesures sportives dans le cadre des JO qui touchent à tous les aspects de la vie sociale, je vous en cite quelques-unes : favoriser l'exercice physique chez les séniors, développer le sport au sein des entreprises, augmenter la pratique sportive des personnes en situation de handicap, renforcer l'offre de formation aux métiers du sport... On peut soutenir l'ensemble de ces mesures tout en s'interrogeant sur la pertinence de les promouvoir au titre du plan Héritage Paris 2024. Je regrette que s'installe une forme de confusion entre ce qui relève de la politique du sport, y compris au niveau interministériel, et la préparation d'un grand événement sportif international qui n'a que peu à voir avec la « valorisation de la filière bois » (proposition 103) et la « valorisation du patrimoine gastronomique français » (proposition 120).
« Qui trop embrasse mal étreint » dit le dicton. À certains égards, le Gouvernement donne le sentiment d'organiser en 2024 davantage une exposition universelle que des jeux Olympiques ; le rang de la France aux championnats du monde d'athlétisme de Doha en septembre dernier (24 ème derrière des pays comme la Norvège ou l'Estonie...) devrait pourtant nous inquiéter. Il est sans doute déjà trop tard pour redresser la barre pour les jeux de Tokyo, mais des inflexions sont encore possibles et souhaitables pour 2024 ; j'y reviendrai en évoquant l'Insep.
Pour en rester aux jeux Olympiques et Paralympiques, si nos athlètes connaissent une préparation contrariée, ce n'est pas le cas des infrastructures nécessaires pour organiser l'événement. Le Premier ministre a posé au début du mois la première pierre du Village olympique et le comité interministériel que j'évoquais à l'instant a également prévu des mesures pertinentes à l'image du programme prioritaire de recherche pour la haute performance sportive doté de 20 M€ (proposition 51) et le « renforcement de la dimension éthique de l'organisation des GESI » (proposition 156).
Concernant les équipements olympiques, le directeur général de la Solideo, Nicolas Ferrand, estime que : « les besoins exprimés ont été pris en compte ». L'année 2019 a été consacrée à la sécurisation des emprises foncières nécessaires (village olympique, village des médias, centre aquatique olympique, Aréna II...) et au phasage des travaux. Le patron de la Solideo considère ainsi que, même en tenant compte des aléas imprévisibles, l'échéance de 2024 sera tenue. Le système est déjà sous tension avec 29 maîtres d'ouvrage et 40 « objets » à livrer. Nicolas Ferrand nous a indiqué que près de 82 % de l'enveloppe de 1,676 milliard d'euros (valeur 2016) avait fait l'objet d'une contractualisation avec les maître d'ouvrages, ce qui a permis de déterminer les calendriers des chantiers. Certains choix restent néanmoins à faire concernant les entreprises qui auront la charge de construire le Centre aquatique olympique (CAO), l'Aréna II, les équipements nécessaires pour accueillir la voile à Marseille...
Le Gouvernement a souhaité que les villages des athlètes et des médias servent de démonstrateurs de l'excellence sociale et environnementale française pour préparer la ville de 2040/2050. Il considère que c'est important pour démontrer l'utilité de ces investissements aux yeux des Français. Ces chantiers mobilisent déjà 187,6 M€ (dont 58,3 M€ apportés par les collectivités territoriales) sur un coût total prévu de 932,8 M€.
Un mot sur le Centre aquatique olympique qui comprendra des équipements modulables. Compte tenu des bassins d'entraînement, ce ne sont pas moins de 8 piscines qui constitueront l'héritage aquatique pour le département de la Seine-Saint-Denis. Le plan de financement s'établit à 90 M€.
Permettez-moi de m'arrêter un instant sur le Stade de France. C'est probablement la principale déception concernant les équipements. Les deux concessionnaires avaient proposé d'anticiper la fin de la concession prévue en 2025 et ils étaient prêts à engager une rénovation totale de plusieurs centaines de millions d'euros dans le cadre d'un nouveau tour de table. Plusieurs arguments pouvaient plaider en faveur de ce choix dès aujourd'hui. L'État souhaite se désengager et seules les fédérations de football et de rugby ont intérêt à devenir propriétaires de l'enceinte avec le soutien d'un troisième partenaire technique chargé de la gestion et de la maintenance. Il n'existe pas de véritable alternative, contrairement à ce que laisse entendre un rapport commandé au cabinet Roland Berger. Dans ces conditions, il aurait fait sens d'anticiper la fin de la concession pour profiter de l'effet « JO » afin de doter la France d'une enceinte aux standards internationaux d'aujourd'hui en termes de couverture de toit, de connexion aux médias numériques et d'hospitalités. Au lieu de cela, non seulement le projet de rénovation intégrale a été abandonné, mais même l'enveloppe de 70 M€ prévue dans le dossier de candidature pour opérer un « lifting » du stade a été divisée par deux. Il y a tout lieu de penser que le stade olympique sera le parent pauvre de ces jeux, ce qui serait inédit.
Pour en terminer avec les investissements dans les infrastructures, on peut observer que les crédits du programme 350 doublent d'une année sur l'autre pour atteindre 129,3 millions d'euros en 2020.
J'en viens maintenant au financement de l'Agence nationale du sport. Lors de sa constitution, le mouvement sportif estimait les moyens de l'État nécessaires à son fonctionnement entre 350 et 400 millions d'euros. L'enveloppe qui lui sera allouée atteindra péniblement les 284 millions d'euros sachant qu'elle devra, en outre, financer ses charges de fonctionnement sur son fonds de roulement (7 M€). Cette somme de 284 millions d'euros correspond d'une part à une subvention de 137,6 millions d'euros en provenance du programme 219 et d'autre part à 146,4 millions d'euros issus du produit des taxes précédemment affectées au CNDS.
Concernant l'utilisation des moyens, l'ANS devrait consacrer 90 M€ à la haute performance et au haut niveau et 194 M€ au développement des pratiques sportives pour tous.
L'Agence est encore dans une phase de montée en puissance. Elle bénéficie pour 2020 d'un plafond d'emplois de 42 ETP et s'est mise en quête de nouveaux locaux. Elle vient de récupérer l'attribution des aides personnalisées aux athlètes et elle s'acquitte des engagements du CNDS dont certains devraient durer encore une dizaine d'années.
Le principal chantier de l'Agence concerne aujourd'hui les projets sportifs fédéraux (PSF) qui visent à déléguer aux fédérations le soin de distribuer les subventions aux clubs. À titre d'expérimentation, 28 fédérations et le CNOSF ont inauguré cette nouvelle organisation en 2019. Le bilan de ces PSF est positif, les fédérations estimant qu'elles ont ainsi pu resserrer leurs liens avec les clubs. Le CNOSF estime que l'effet de levier est important puisqu'aux 50 M€ mobilisés par l'Agence, s'ajoutent 200 M€ accordés par les collectivités territoriales, les fédérations pouvant également abonder les crédits de l'Agence. Les PSF seront généralisés en 2020, ce qui nécessite un effort de formation des fédérations qui trouvent encore la démarche complexe.
Concernant le financement des équipements sportifs, l'ANS a reçu près de 600 dossiers dont 250 ont été retenus à l'issue d'une procédure privilégiant la recherche du consensus autour de deux critères, la plus-value sportive et la solidité financière.
L'ANS prévoit de déployer en 2020 son action territoriale. Le premier semestre permettra d'élaborer des diagnostics par territoires et par régions. Ces diagnostics devront permettre aux conférences régionales du sport d'élaborer leur projet sportif territorial (PST). Les conférences des financeurs du sport pourront ensuite être installées. Si la question du périmètre de ces conférences est encore en débat, les dirigeants de l'ANS reconnaissent la pertinence d'établir des périmètres de référence au niveau départemental et métropolitain, comme le proposent nos collègues Claude Kern et Christian Manable.
J'en viens maintenant au sport de haut niveau et à la lutte contre le dopage.
Le budget de l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (Insep) porté par le programme 219 baisse de - 2,1 % en 2020 à 22,9 M€. Cette baisse trouve son origine dans le transfert de la mission d'optimisation de la performance de l'Insep vers l'ANS qui a concerné 8 ETP.
La direction générale de l'Insep a pu mener cette année son projet de remise à plat de la restauration afin de l'adapter aux besoins des sportifs. Cette évolution a nécessité une modification du contrat de PPP, le surcoût de 1,6 M€ ayant été financé sur la trésorerie de l'Insep.
Le développement du réseau « Grand Insep » se poursuit avec 23 établissements labellisés. Le réseau vise à apporter une plus-value à travers l'expertise et la transversalité pour mieux accompagner les athlètes.
L'Insep souhaite également développer le mécénat afin de compléter ses équipements. Les besoins financiers sont estimés entre 8 et 10 M€ pour construire notamment un terrain multisports et une salle dotée de capteurs.
Au-delà de la question des moyens, permettez-moi de m'interroger sur la place de l'Insep dans le réseau de la haute performance sportive. La création de l'Agence nationale du sport change radicalement la donne et l'Insep est devenu un simple opérateur. Comment, dès lors, articuler la stratégie qui relève du manager de la haute performance avec sa mise en oeuvre par la direction de l'Insep ? Une réflexion sur cette gouvernance semble s'imposer afin d'établir une réelle cohérence dans le fonctionnement du réseau de la haute performance.
Cette question de la cohérence concerne également les Creps. Leurs moyens s'établiront en hausse à 56,6 M€ pour permettre une revalorisation de la subvention destinée aux personnels et l'accueil de 500 bacheliers dans des formations d'éducateurs sportifs.
Concernant la lutte contre le dopage, la situation de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) demeure complexe. Sur le plan budgétaire, l'agence devrait connaître un léger mieux avec des moyens en hausse de + 7,5 %. Par ailleurs 1,7 M€ est inscrit sur le programme 350 pour financer le déménagement, mais curieusement aucun crédit de paiement n'est prévu en vis-à-vis de ces autorisations d'engagement. Un débat existe entre l'agence et le ministère sur une enveloppe de 0,7 M€ et c'est un enjeu du débat au Sénat de préciser les modalités d'attribution de ces moyens.
Le choix de Saclay pour accueillir le nouveau laboratoire s'est enfin imposé, mais le déménagement sur le nouveau site prendra du temps ; or, le conseil régional d'Île-de-France souhaite récupérer rapidement le site du laboratoire actuel à Chatenay-Malabry pour le rénover, ce qui pourrait obliger l'AFLD à trouver un site provisoire pour accueillir son laboratoire. Une telle issue constituerait une perte d'énergie considérable pour l'agence à un moment où celle-ci doit précisément revoir le modèle économique du laboratoire pour lui permettre de dégager des ressources. On ne peut que souhaiter qu'un compromis soit trouvé avec le conseil régional.
Que doit-on penser au final de ce projet de budget concernant les crédits du sport ? Plusieurs interprétations sont possibles. Le Gouvernement insiste sur une évolution globalement positive marquée par un surcroît de crédits de 65 M€ en 2020. Il met également en avant des avancées comme la hausse des primes de 10 % pour les médaillés olympiques (en contrepartie de leur fiscalisation) et l'augmentation des crédits dédiés à l'accueil des grands événements sportifs à hauteur de 6 M€ en crédits de paiement. Le Gouvernement insiste également sur la hausse des crédits de l'AFLD, ainsi que sur celle des crédits des 3 grandes écoles nationales.
À côté de cette vision optimiste, il y a cependant une vision plus réaliste qui observe que les crédits du sport auront baissé de 11 % entre 2017 et 2020 à périmètre constant, c'est-à-dire sans tenir compte du programme 350 dédié aux JO. Selon notre commission des finances, cette baisse devrait même se poursuivre en 2021 à hauteur de - 3 % et en 2022 à hauteur de - 4 %. Ces baisses de crédits devraient concerner principalement le mouvement sportif et donc les subventions attribuées aux fédérations et aux clubs. Cette évolution, si elle devait se confirmer, constituerait davantage qu'un ajustement puisque cela reviendrait à une baisse de près de 20 % des crédits dédiés au sport au cours du quinquennat. Le risque de désengagement de l'État est bien réel. Le « pacte de stabilité » évoqué par le ministère des sports serait pour le moins remis en cause. Cette situation est d'autant plus préoccupante que les financements privés envisagés pour abonder les actions de l'Agence nationale du sport restent pour le moment assez théoriques. Au final, les optimistes considéreront que la plus grande sélection des projets aidés par l'ANS devrait permettre un effet de levier renforcé, une plus grande efficacité de l'action publique et donc moins de pertes en ligne à travers le saupoudrage. Les pessimistes quant à eux ne pourront ignorer que derrière les arguments de rationalité financière, se dessinent un retrait croissant de l'État et de nouvelles sollicitations à destination des collectivités territoriales.
Je ne peux que me joindre, dans ces conditions, aux demandes du mouvement sportif qu'une part plus significative de la taxe sur les droits de diffusion des événements sportifs et du prélèvement sur les paris sportifs permette de financer le sport. Compte tenu de la hausse de ces droits audiovisuels et du montant de ces paris, il faut rappeler que le plafonnement du reversement au monde du sport a pour effet de réduire la part relative du produit de ces prélèvements qui permet de financer le sport, ce qui est difficilement justifiable.
Ce budget 2020 ne fait progresser ni le sport-santé ni le sport-entreprise, ni le lien très perfectible entre sport scolaire et sport fédéral.
Je rappelle que l'étude de l'OMS sur l'activité physique des adolescents, rendue publique le 22 novembre dernier, conclut que 85 % des adolescents français ne bougent pas assez (ils ne font pas une heure d'activité physique par jour). Sur les 146 pays étudiés, la France est mal classée. D'où la demande que j'ai exprimée de créer, à titre expérimental, un Pass Sport.
En conclusion, madame la présidente, je porterai un regard plus nuancé sur ce projet de budget que l'année dernière lorsque les interrogations sur l'avenir de la Solideo et de l'ANS m'avaient conduit à recommander un avis défavorable à l'adoption des crédits.
Tout d'abord les moyens nécessaires au financement des infrastructures olympiques ont effectivement été dégagés et les délais devraient être respectés. Ensuite, grâce au Sénat, la mise en place de l'ANS va se poursuivre en 2020, en particulier au niveau territorial. La transition avec le CNDS devrait être satisfaisante et la nouvelle gouvernance territoriale du sport, du fait de son caractère « partenarial », devrait répondre aux attentes des collectivités territoriales et du mouvement sportif.
Ce qui pose problème n'est donc pas tant ce que comprend ce projet de budget que ce qu'il ne prévoit pas comme un effort d'investissement pour renouveler nos équipements sportifs que j'appelais de mes voeux l'année dernière. Le mouvement sportif ainsi que de nombreux députés ont demandé à l'Assemblée nationale qu'une part plus importante des prélèvements sur les droits audiovisuels et les paris sportifs soit attribuée au financement du sport. Nous aurons à notre tour ce débat en séance publique. Dans cette attente, je vous propose de donner un avis de sagesse à l'adoption des crédits du sport dans cette mission.
M. Claude Kern . - Certes, on constate une nette hausse des crédits en 2020 à périmètre courant mais il y a un déséquilibre dans la répartition. Les crédits de l'ANS restent stables alors que ceux de la Solideo s'envolent. Le budget n'évolue guère à périmètre constant. Il baisse de 11 % depuis 2017, alors que le rendement des trois taxes affectées connaît une dynamique exceptionnelle. Il faut déplafonner ces taxes. Un amendement avait été adopté à l'Assemblée nationale dans ce sens. Mais il a été remis en cause par un deuxième vote, ce qui constitue une grave atteinte au débat parlementaire. Sans moyens supplémentaires, l'ANS est privée de tout levier pour exister. Le groupe Union centriste s'abstiendra sur ce budget.
Mme Céline Brulin . - Nous partageons les constats du rapporteur pour avis mais nous ne voterons pas ces crédits. Le budget ne répond pas à l'enjeu du vieillissement de nos équipements sportifs dans nos territoires. Nous déplorons l'impossibilité de proposer des amendements concernant la répartition du produit de la taxe sur les paris sportifs compte tenu d'un problème d'interprétation de la Constitution. Cela réduit notre crédibilité.
M. Michel Savin . - Nous partageons les craintes du rapporteur sur l'évolution défavorable de la pratique sportive des jeunes. Ce budget n'est pas à la hauteur des enjeux et des attentes. Les crédits baissent de 11 % sur la période 2017-2020, à périmètre constant. Seul le budget des jeux Olympiques est en hausse pour permettre à la France de respecter ses engagements. Il est nécessaire d'investir massivement, notamment dans le sport-santé, le sport à l'école. Nous avons des inquiétudes concernant les moyens de l'ANS et nous regrettons une ambiguïté sur les chiffres concernant les moyens consacrés au financement des équipements sportifs. Notre groupe proposera un amendement sur le mécénat. Dans l'attente de réponse, nous nous abstiendrons.
Mme Mireille Jouve . - Nous avons de nombreuses inquiétudes sur l'ANS, le financement des équipements dans les territoires et la réalisation de l'objectif de 3 millions de pratiquants. Nous approuvons l'avis de sagesse proposé par le rapporteur pour avis.
M. Claude Malhuret . - Les crédits de la mission sont en hausse en 2020 mais seulement pour financer les jeux Olympiques et Paralympiques et des équipements concentrés sur Paris au détriment des territoires. Nous nous abstiendrons sur le vote de ces crédits.
M. Antoine Karam . - Depuis 40 ans, je constate que les élus ne sont jamais satisfaits. On peut organiser de grands événements sportifs, mais cela pose la question des retombées pour les jeunes sur les territoires concernés. Il y a de nombreuses communes en outre-mer qui ne possèdent même pas un terrain de basket. Or, on défend le sport pour lutter contre les fléaux sociaux.
Mme Annick Billon . - Je regrette que les crédits baissent et qu'il n'y a aucun moyen pour le sport-santé.
M. Jacques Grosperrin . - C'est un budget en trompe-l'oeil si l'on exclut l'enveloppe consacrée à la Solideo. Il y a de grandes inquiétudes sur l'avenir des fédérations. La fusion des inspections du ministère des sports et de l'éducation nationale et de la recherche crée aussi une inquiétude sur l'évolution du ministère.
M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis . - Je constate une quasi-unanimité pour l'abstention à l'exception de l'opposition des collègues communistes. Le sport reste le parent pauvre et les maisons sport santé constituent un projet fumeux. Sur les performances, on pourrait faire mieux. Il y a des tensions et l'Insep est en recherche d'un nouveau positionnement. Les relations de l'AFLD sont mauvaises avec le ministère et le nombre de contrôle baisse. La nouvelle gouvernance apparaît déstabilisante. Le pari consistant à mobiliser des crédits des collectivités territoriales et des entreprises pour financer les projets de l'ANS reste à confirmer. La polémique sur l'implication de certaines entreprises comme Total et Airbnb illustre la difficulté de les associer au projet Olympique. Concernant les inspections, la vingtaine d'inspecteurs de la jeunesse et des sports risque d'être noyée au sein des 290 inspecteurs généraux de l'éducation et de la recherche.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Je donne maintenant la parole à notre collègue Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis du programme 163 « jeunesse et vie associative ».
M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis . - Madame la présidente, mes chers collègues, permettez-moi une première remarque sur ce programme 163 « jeunesse et vie associative » : la maquette du programme a évolué. Elle comprend une action supplémentaire pour le Service national universel (SNU). Le secrétaire d'État, M. Gabriel Attal, nous a expliqué que cette création répond à sa promesse d'avoir une ligne budgétaire dédiée au SNU. Si je note avec intérêt cette démarche, qui est censée nous permettre un suivi plus facile de l'exécution des crédits alloués au SNU, je souhaite exprimer deux points de vigilance.
Tout d'abord, les documents budgétaires indiquent que « des crédits supplémentaires, issus d'autres ministères parties prenantes au SNU, pourront venir compléter cette dotation », mais sans donner plus de précisions. Quels ministères seraient concernés ? Pour quels montants ? Le secrétaire d'État n'a pas répondu à ma question sur les autres sources de financement possibles.
Dans l'exécution budgétaire, un gestionnaire de programme peut facilement transférer des sommes d'une action à l'autre de son programme, sans avoir à se justifier en cours d'année. Les sommes dédiées au SNU sont certes identifiées, mais n'empêchent pas pour autant un siphonnage d'autres actions du programme. Nous devrons donc être particulièrement attentifs à l'exécution de cette action.
Hors SNU pour lequel 30 millions d'euros sont budgétés, le budget du programme 163 est en augmentation de plus de 3 %, soit un peu plus de 19 millions d'euros. Cette augmentation s'explique, d'une part, par une hausse de plus de 8,5 millions d'euros des crédits pour la montée en puissance du compte d'engagement citoyen - une mesure déjà ancienne -, et d'autre part, par une augmentation de 11,5 millions d'euros pour le service civique.
Malgré ces augmentations, il me semble nécessaire d'attirer votre attention sur un point. Les crédits pour le service civique, en hausse constante depuis de nombreuses années en raison de l'augmentation du nombre de jeunes en mission, marquent nettement le pas cette année. Alors que ces cinq dernières années, le taux de progression de cette action était à deux chiffres, elle est de 2,24 % pour l'année prochaine. Ma crainte que j'avais déjà exprimée l'année dernière, est que le service civique pâtisse de la mise en place du SNU. J'y reviendrai un peu plus tard dans cette présentation.
Dernier point de présentation générale : je souhaite vous indiquer que l'Assemblée nationale a adopté un article 78 univicies permettant l'affectation des comptes inactifs des associations au fonds de développement de la vie associative (FDVA). Je salue cette mesure, que nous appelions de nos voeux depuis plusieurs années. En effet, les 25 millions d'euros consacrés au FDVA ne compensent pas la fin des 50 millions d'euros de la réserve parlementaire versés aux associations. Toutefois, le dispositif voté par nos collègues députés pose problème. La commission des finances a proposé une modification. Mais, des négociations sont en cours entre la Caisse des dépôts et consignations - qui détient physiquement ces sommes -, le ministère de l'éducation et de la jeunesse - qui serait l'un des bénéficiaires de cette mesure -, ..... et Bercy, qui suit ce dossier de près, car il voit cette affectation au FDVA comme autant d'argent en moins au budget général de l'État.... Nous devrons veiller lors de l'examen de cette disposition demain matin en séance à empêcher toute marche arrière de la part du Gouvernement.
J'en viens maintenant à la partie thématique de cet avis budgétaire. Il me paraissait intéressant de dresser un bilan de la préfiguration du SNU, des questions que soulève ce dispositif et de son articulation avec le service civique.
En juin, s'est déroulée la première phase du SNU, pour 1 978 jeunes volontaires dans quatorze centres implantés dans treize départements. L'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (Injep) a procédé à une évaluation de cette première expérimentation. Celle-ci est positive : 94 % des jeunes sont satisfaits ou très satisfaits. 84 % estiment que la généralisation du SNU serait utile à la société.
Ce premier retour est très intéressant, mais j'estime qu'il est nécessaire de prendre ces résultats avec un certain recul. Il s'agissait uniquement de volontaires. Tous ces jeunes étaient désireux de faire cette expérience et ont donc abordé celle-ci de manière positive. La donne risque d'être différente dans le cas d'un service obligatoire. En outre, près d'un tiers des volontaires (31 %) déclare que l'un de ses parents travaille ou a travaillé dans l'armée, alors que les personnes travaillant pour l'armée représentent 1,3 % de la population active. Or, parmi les motivations ayant poussé certains jeunes à participer au SNU, se trouve la volonté de bénéficier d'un environnement militaire. D'ailleurs 63 % de ces jeunes souhaitent faire leur mission d'intérêt général de quinze jours - la phase 2 du SNU - dans le domaine de la sécurité et de la défense.
Pour moi, de nombreuses questions restent en suspens dès 2020 avec une extension du dispositif de treize à l'ensemble des départements concernés, et plus encore lorsque le SNU concernera toute une classe d'âge. La première d'entre elles porte sur le coût de ce dispositif. 30 millions d'euros ont été budgétés en 2020, calculés sur une estimation de 20 000 participants. Or, le secrétaire d'État évoque 30 000 jeunes. À 1 500 euros le coût par jeune, le budget bondit de 30 millions d'euros à 45 millions d'euros soit une augmentation de 50 %, sans précision toutefois sur l'origine de ces 15 millions d'euros supplémentaires. Se pose également la question de la capacité d'accueil de ces jeunes. Le secrétaire d'État l'a indiqué : il a demandé à chaque préfet de répertorier les places disponibles en juin. D'ailleurs, c'est en fonction du nombre de places d'accueil disponibles, que sera fixé le nombre de jeunes accueillis l'année prochaine. Le Gouvernement semble déjà avoir des difficultés pour loger 20 000 à 30 000 jeunes. Or, une classe d'âge représente 750 000 à 800 000 jeunes. Faudra-t-il construire des infrastructures dédiées ? Comment les financer ? Une autre question relative à l'organisation pratique doit être évoquée : ce stage de cohésion a eu lieu en juin. Le ministère de l'éducation nationale nous parle régulièrement de sa volonté de « reconquérir le mois de juin » comme mois scolaire. Quant à l'organisation du stage de cohésion de quinze jours pendant les petites vacances scolaires, cela pose d'autres problèmes potentiels.
Autre interrogation : l'encadrement de ces jeunes. Le ministre nous a indiqué que ce taux était très élevé : un adulte pour cinq jeunes. Actuellement, un tiers des encadrants sont d'anciens militaires, un tiers des membres de l'éducation nationale et un tiers des membres de l'éducation populaire. Tous les intervenants ont bénéficié d'une formation. Ils étaient 450 encadrants en 2019, pour quatorze centres. Il en faudrait 4 500 pour 2020 pour 20 000 jeunes. Le défi pour le ministère est de réussir à fidéliser un vivier d'encadrement, mobilisable toute l'année. De l'aveu même du Secrétaire d'État, « le vrai enjeu est moins l'hébergement que celui de l'encadrement. Il est nécessaire de prendre de l'avance pour recruter et former en nombre suffisant les encadrants pour maintenir le haut niveau d'exigence en matière de sécurité que nous avons fixé » . Enfin, je m'interroge sur la phase 3 du SNU - la phase d'engagement volontaire - qui peut notamment se faire en service civique.
Le service civique est aujourd'hui une réussite. En 2019, un peu plus de 143 000 jeunes étaient en service civique à un moment de l'année - en stock pour reprendre la terminologie officielle -, et un peu plus de 84 000 conventions de service civique ont été signées dans l'année.
Je suis également convaincu de l'utilité de cet outil pour aller chercher les jeunes, notamment ceux en décrochage scolaire et connaissant des problèmes d'insertion. Je souhaite à cet égard saluer le rôle de toutes les associations qui agissent au quotidien, pour aller chercher ces jeunes. Les chiffres sont là : 13 % des volontaires sont issus des quartiers prioritaires de la ville, 17 % des volontaires sont sortis du système scolaire sans diplôme, les deux tiers étaient inactifs ou demandeurs d'emplois à l'entrée en service civique. Selon une étude réalisée à la demande d'Unis-Cité, le retour sur investissement social global du service civique représente près de deux fois l'investissement initial de l'État. À Unis-Cité, 38 % des jeunes recrutés n'ont pas le bac. 82 % à la sortie du service civique ont soit trouvé un emploi, soit une formation professionnelle.
Or, je déplore la nette inflexion du budget consacré au service civique. Le nombre de jeunes accueillis stagne. De plus, la tentation est grande, pour l'agence du service civique, d'inciter les organismes d'accueil à raccourcir la durée des missions proposées de neuf mois à huit voire sept mois - pour pouvoir accueillir à coût constant plus de jeunes. Mais cette gestion comptable méconnait les besoins des organismes d'accueil et des jeunes. Former un jeune nécessite un certain temps. Il faut permettre aux organismes d'accueil d'avoir, si vous me permettez cette expression, un certain retour sur investissement et pouvoir disposer d'un jeune opérationnel pendant un certain temps. Lors de son audition, la présidente d'Unis-cités m'a indiqué qu'un certain nombre d'organismes d'accueil refusait de répondre favorablement à cette recommandation de l'agence du service civique de missions d'une durée inférieure à huit mois.
Cette politique comptable risque ainsi de faire diminuer le nombre de missions disponibles, alors même qu'actuellement il n'y a pas assez de places pour toutes les demandes : une mission pour trois à quatre demandes. Ces difficultés existent avant même l'arrivée potentiellement massive de jeunes en phase 3 du SNU. Je réaffirme ma position à ce sujet : un principe de parité entre les sommes allouées au service civique et au SNU doit être mis en place. Et, si le SNU doit coûter à terme 1,5 milliard d'euros, la même somme devra alors être consacrée au service civique.
Enfin, je m'interroge sur le type de missions qui pourrait être proposé en phase 3 du SNU. Le délai minimal est de trois mois. On pourrait ainsi avoir des missions de trois, quatre ou cinq mois. Quelle utilité pour le jeune et l'organisme d'accueil ? En effet, en dessous de huit mois, l'intérêt de telles missions est faible.
Mes chers collègues, comme vous le voyez, mes interrogations sont nombreuses. Aussi, je vous propose d'émettre un avis de sagesse sur le programme 163.
Mme Sylvie Robert . - Mon groupe ne s'est pas exprimé sur le rapport de M. Lozach. Mais bien évidemment, nous partageons ses conclusions.
Je reste un peu sur ma faim quant à l'orientation de ce budget et de la politique du Gouvernement pour la jeunesse. Le Gouvernement capte ce qui a été une politique d'engagement des jeunes créée pour faciliter leur insertion, au bénéfice d'un « outil » - le SNU - qui n'a pas de fondement similaire. En termes budgétaires, on sent que les crédits de ce programme vont être captés par le SNU, au détriment du service civique. Je le regrette. Si vous me permettez ce parallèle, j'ai l'impression d'être dans une situation semblable à celle du Pass Culture et des crédits en faveur de l'enseignement artistique et culturel.
De nombreuses questions demeurent concernant les associations, à la suite du rapport de notre rapporteur sur la réduction du nombre d'emplois aidés et les alternatives possibles pour le secteur associatif. Nous connaissons tous le rôle que jouent les associations dans notre société. Or, elles voient aujourd'hui leur financement fragilisé. Là où on attendrait un engagement de l'ensemble du Gouvernement sur la question des jeunes, ce dernier nous répond simplement qu'une information sera délivrée via un « jaune budgétaire », mais sans nous en dire plus sur les financements. Nous partageons les préoccupations du rapporteur pour avis et les grandes réserves émises sur ce budget. Les promesses d'un pays se trouvent souvent dans sa jeunesse et son engagement. Or, le SNU semble devenir l'alpha et l'oméga de l'engagement de la jeunesse. Nous le regrettons.
Mme Colette Mélot . - Je souhaite revenir sur la dotation du FDVA, à hauteur de 25 millions d'euros en 2020. Il semblerait qu'elle soit encore une fois insuffisante au regard des besoins de financement du tissu associatif. On connait l'importance des associations pour lutter contre la précarité, l'isolement et pour restaurer le lien social.
Nous sommes favorables au déploiement du SNU. Toutefois, celui-ci ne doit pas avoir lieu au détriment du service civique. Du fait de ces observations, notre groupe s'abstiendra sur le vote des crédits de cette mission.
Mme Annick Billon . - Je suis sceptique vis-à-vis de ce budget. Il semblerait qu'il y ait un basculement des crédits dédiés au service civique vers le SNU. Notre crainte est forte, et nous nous interrogeons également sur le modèle de fonctionnement du SNU. On constate aujourd'hui une crise de l'engagement pour le bénévolat. Je regrette que nous n'ayons pas véritablement un état des lieux des répercussions pour les associations de la fin de la réserve parlementaire, ainsi que des emplois aidés. Il serait intéressant de disposer d'un comparatif de la situation de l'engagement en France avant et après ces réformes. Vous comprendrez notre avis très réservé.
Mme Sonia de la Provôté . - Je regrette l'absence totale de transparence et d'information sur l'usage des fonds en provenance du FDVA. Lorsque l'on étudie les bilans a posteriori , il est encore plus difficile de comprendre qui a bénéficié de financements ainsi que la stratégie globale d'affectation des subventions, tant sur le plan de la politique associative que sur le plan du développement territorial. La réserve parlementaire avait au moins le mérite d'avoir cette vision et cette transparence.
Par ailleurs, nous devons analyser l'évolution des fonds à destination de l'éducation populaire. Elle a été un grand pourvoyeur de l'accès à la culture, au sport, de l'accès à la citoyenneté sur tous les territoires. Ce réseau autrefois puissant au niveau national est fragilisé. S'il venait à disparaître, je ne sais pas par quoi il serait remplacé. Or, il me semble que cette question n'a pas encore été posée.
Mme Françoise Laborde . - Je regrette que le Gouvernement s'en tienne à la communication. J'ai noté que des budgets trans-ministériels sont prévus pour le SNU. Mais chaque ministère essaye de défendre son budget, en cherchant à allouer le moins possible de crédits à cette nouvelle politique. Je reste très sceptique vis-à-vis de ce dispositif. Je note également le taux d'encadrement très élevé d'un adulte pour cinq jeunes.
Mon groupe politique soutient l'avis de sagesse suggéré par les rapporteurs de cette mission. Le débat se prolongera dans l'hémicycle.
M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis . - Beaucoup d'interventions font écho aux inquiétudes que j'ai exprimées, notamment par rapport au service civique. En ce qui concerne le FDVA qui, selon moi, devrait normalement être l'essentiel de la préoccupation du ministère de la jeunesse et de la vie associative, 9 500 associations ont été aidées en 2018, avec une subvention moyenne de 2 900 euros, soit 41 % de celles qui ont demandé des subventions. Cela signifie que moins de la moitié d'entre elles ont reçu une réponse favorable. Dans mon département, la préfète me transmet la liste des associations qui ont bénéficié d'une subvention avec les sommes allouées. Mais elle ne me sollicite pas autrement. En outre, je ne connais pas les critères d'attribution. J'imagine qu'il en est de même pour vous. Si vous n'avez pas d'informations, je vous recommande d'en faire la demande auprès des préfets de vos départements. Selon le directeur général de la jeunesse et de la vie associative, des critères précis d'allocation existent portant par exemple sur l'effort de formation, ou encore l'effort de développement de certaines activités.
Je suis très sensible à l'éducation populaire. Elle repose sur le bénévolat. C'est d'ailleurs l'origine de notre inquiétude. En effet, il y a peu de bénévoles - tant dans les territoires ruraux qu'urbains - souhaitant s'engager auprès des autres ou organiser des activités pour les autres. Le budget de la vie associative devrait se concentrer sur les associations et l'engagement citoyen.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Mes chers collègues, Nous sommes arrivés au terme de l'examen des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et nous devons maintenant émettre un avis à son sujet. Je vous rappelle que nos deux rapporteurs vous proposent de donner un avis de sagesse sur cette mission. Je note que le groupe CRCE souhaite donner un avis défavorable aux crédits de cette mission.
La commission émet un avis de sagesse à l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».