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N° 141 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 , |
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TOME V RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR |
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Par M. Jean-Pierre MOGA, Sénateur |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348 Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020) |
AVANT-PROPOS
Dans l'attente de la loi de programmation pluriannuelle de la recherche annoncée en ce début d'année, le projet de budget pour la recherche s'inscrit dans la continuité des précédents budgets. Ce qui signifie la poursuite de l'augmentation des crédits budgétaires, mais aussi un manque d'ambition.
Certains signaux contradictoires sont envoyés par le Gouvernement à propos des dispositifs de soutien à l'innovation : aussi bien sur les aides à l'innovation de Bpifrance, que sur les pôles de compétitivité ou sur le crédit d'impôt recherche. D'importants points de vigilance restent de mise sur le financement des organismes de recherche et sur les crédits d'intervention de l'Agence nationale de la recherche. Autant d'éléments qui démontrent que l'attente suscitée par la loi de programmation pour la recherche est légitime. La recherche a besoin d'une vision et d'un cap.
Force est cependant de reconnaître que le Gouvernement poursuit son effort financier pour la recherche. C'est pourquoi le rapporteur a proposé à la commission d'émettre un avis favorable sur les crédits, sous réserve de l'adoption d'un amendement enrayant la chute de la dotation finançant les aides à l'innovation de Bpifrance.
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Au cours de sa réunion du mercredi 27 novembre 2019, la commission des affaires économiques a décidé de rendre un avis favorable sur les crédits de la mission « recherche et enseignement supérieur » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2020, sous réserve de l'adoption de l'amendement AFFECO.8 . |
I. UN BUDGET DE CONTINUITÉ.
A. UN BUDGET GLOBALEMENT EN HAUSSE...
1. Une nouvelle hausse des crédits en faveur de la recherche au sein de la Mires1 ( * ).
Ces crédits s'élèvent, pour 2020, à près de 15,5 milliards d'euros, en hausse de près de 310 millions d'euros (+ 2,05 %) en crédits de paiement (CP) et de 445 millions d'euros (+ 2,96 %) en autorisations d'engagements (AE). La hausse des AE est significative : à + 3 %, elle rejoint le rythme d'augmentation de la LFI pour 2017. En revanche, la hausse des CP est moins importante que l'année dernière (+ 2 % contre + 2,2 %).
Cependant, ces crédits représentent un poids moins important dans le budget de l'État que l'année dernière (4,59 % contre 4,61 %, le dernier point haut se situant à 4,66 % en 2015).
Évolution des crédits
« Recherche » de la Mires
par rapport au budget
général de l'État (en %)
Source : réponse au questionnaire budgétaire
La spécificité de cet exercice budgétaire par rapport aux précédents se trouve dans le fait que la hausse des crédits ne bénéficie pas uniquement le ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation. Elle est cependant tout de même largement concentrée sur les programmes 172 et 193, qui relèvent du ministère de la recherche 2 ( * ) . Seul le budget octroyé au ministère des Armées pour financer la recherche duale effectuée par le CEA et le Cnes (programme 191) diminue fortement (- 14 % et - 25 millions d'euros), ce qui est expliqué comme un « recentrage » sur les dépenses strictement militaires dans le projet annuel de performance.
2. Une hausse très concentrée sur certains postes...
a) La contribution de la France à l'Agence spatiale européenne (programme 193)
Cette contribution augmente de 19,2 %, soit + 226 millions d'euros en AE et CP répartis dans le programme 193 3 ( * ) . Cette hausse s'explique par deux raisons : il s'agit de poursuivre le plan de « rattrapage » de la contribution française, mais aussi d'honorer les dépenses supplémentaires qui devraient être actées lors de la réunion du Conseil de l'Agence au niveau ministériel des 27 et 28 novembre 4 ( * ) .
Près de 14,3 milliards d'euros sont demandés aux ministres des 22 États membres de l'Agence sur la période 2020-2022, soit 4 milliards de plus que le précédent budget triennal. La France devrait participer à hauteur de 2,5 milliards d'euros sur ces trois ans. Une somme de 300 millions d'euros pourrait y être ajoutée sur son budget propre afin d'atteindre 2,8 milliards d'euros, ce qui serait, selon les industriels, le minimum pour assurer le maintien en condition opérationnelle de leurs activités.
Cette réunion est cruciale pour l'avenir du secteur spatial européen, et en particulier des lanceurs spatiaux européens, comme l'a montré le récent rapport du groupe de travail « Espace » commun à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et à la commission des affaires économiques 5 ( * ) .
En revanche, le financement octroyé à Eumetsat (organisation européenne de satellites météorologiques) diminue (- 27 millions d'euros), comme le budget prévisionnel de l'organisme en 2020.
Enfin, le Cnes bénéficie également d'une hausse de 15 millions d'euros au titre du programme 193, annulée cependant par une baisse de 20 millions d'euros au titre du programme 191.
À l'initiative de Fabrice Le Vigoureux, l'Assemblée nationale a adopté un amendement organisant le transfert de 2 millions d'euros du programme 193 vers le programme 231 « Vie étudiante » afin d'abonder le fonds de garantie « Prêts Étudiants » géré par Bpifrance en réponse à l'actualité récente.
b) Le financement des organismes de recherche et de la recherche universitaire (programmes 150 et 172)
Selon les éléments issus des réponses aux questionnaires budgétaires, les dotations octroyées aux organismes de recherche hors contribution à des infrastructures de recherche ou à des organisations internationales augmenteraient de 1 %, soit 75 millions d'euros 6 ( * ) . Celle du CNRS augmenterait de 40 millions d'euros, celle du CEA de 26,5 millions et celle de l'Inra fusionné avec l'Irstea, de 15,5 millions d'euros. Le rapporteur estime qu'une présentation agrégée des subventions versées aux organismes de recherche dans le projet annuel de performance permettrait de rendre les évolutions d'une année à l'autre plus lisible et éviterait de se livrer à un exercice de reconstitution périlleux.
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La création de l'Inrae : le cas d'école d'une bonne fusion ? En novembre 2016, les présidents de l'Inra et de l'Irstea ont été appelés par les ministres chargés de la recherche et de l'agriculture à conduire conjointement une réflexion sur les complémentarités, coopérations et synergies de leurs équipes sur le plan scientifique. Les conclusions, remises aux ministres en novembre 2017, soulignaient la pertinence scientifique du rapprochement des instituts. Les présidents des deux organismes ont été missionnés en février 2018 afin de construire un établissement public unique et de faire l'un des leaders mondiaux de la recherche agronomique, alimentaire et environnementale . Durant l'année 2019, plusieurs étapes vers la fusion ont eu lieu. Après avoir recueilli l'avis des instances internes de chaque établissement, les conseils d'administration de l'Inra et de l'Irstea ont approuvé « les mesures générales relatives à l'organisation de l'institut issu de la fusion des deux établissements » en mai 2019. La date de création du futur établissement est prévue pour le 1 er janvier 2020 par le décret n° 2019-1046 du 10 octobre 2019 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement. En 2019, le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation a notifié 2 millions d'euros supplémentaires (après une mesure de 2 millions d'euros également en 2018) pour préparer la fusion (auxquels se sont également ajoutés, pour 2018 et 2019, 2 millions d'euros chaque année en provenance du ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation). Le PLF 2020 prévoit également 2,5 millions d'euros supplémentaires pour faire face au coût de la convergence indemnitaire. En somme, ce projet de fusion a été porté par les deux présidents et a bénéficié d'un accompagnement financier de la part du ministère de la recherche . Les conditions apparaissent donc réunies pour faire de cette fusion un cas d'école. Le président de l'Inra Philippe Mauguin a estimé, devant le rapporteur, que l'objectif de la fusion est d'améliorer encore le niveau de la recherche, pas de réaliser des économies budgétaires. Reste maintenant à l'atteindre ! Dans une contribution écrite au rapporteur, l'Inra estime que le nouvel établissement devra répondre aux défis suivants : le réchauffement climatique, la dégradation des terres (un quart des terres sont dégradées et les terres se réchauffent deux fois plus vite que le globe), les émissions de gaz à effets de serre par l'agriculture, la foresterie et les autres usages des terres qui représentent 23 % des émissions nettes, l'érosion sans précédent de la biodiversité (notamment sous l'influence de l'agriculture), et la malnutrition (sous-nutrition, déficiences, surpoids et obésité). Il estime que, face à ces défis, des changements systémiques doivent être mis en oeuvre de façon urgente pour atteindre les objectifs de développement durable, notamment : des régimes alimentaires plus sains et une limitation de l'extension des terres agricoles pour nourrir durablement le monde à l'horizon 2050 ; la généralisation de l'agroécologie et la profonde mutation de l'élevage ; des actions à travers le système alimentaire, incluant production, pertes, gaspillages et choix alimentaires ; l'amélioration de la gestion de l'eau... |
L'augmentation des dotations aux organismes de recherche s'explique principalement, selon le projet annuel de performance, par la progression de la masse salariale et notamment 33,4 millions d'euros 7 ( * ) destinés à financer les mesures récentes favorables appliquées à l'ensemble de la fonction publique 8 ( * ) . Elle provient également d'une hausse des « crédits de base » dont bénéficient les laboratoires de recherche de l'ordre de 20 millions d'euros répartis entre les organismes de recherche, auxquels s'ajouteront 5 millions d'euros fléchés vers les sciences humaines et sociales. Le ministère a indiqué que 12 millions d'euros de hausse bénéficieront au CNRS afin de garantir que sa trajectoire d'emplois (recrutement de 250 chercheurs et de 310 ingénieurs et techniciens) pourra être tenue.
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Le « rebasage » de la « marge de gestion » Depuis 2018, le taux de réserve applicable a été ramené de 4,85 % à 3 % pour les crédits hors dépenses de personnels, tandis qu'il a été relevé de 0,35 % à 0,5 % pour les dépenses de fonctionnement portées par le titre 2. Malgré cette diminution, le ministère appliquait toujours un taux de mise en réserve supérieur à 3 % afin de dégager « une marge de gestion » de l'ordre de 60 millions d'euros lui permettant de financer certaines priorités. En 2019, le ministère a ainsi financé les dépenses suivantes : - le renforcement les moyens des laboratoires (20 millions d'euros attribués aux organismes de recherche au prorata de leurs effectifs de chercheurs ou assimilés et 5 millions d'euros dédiés aux sciences humaines et sociales) ; - les plans Santé confiés à l'Inserm (9,7 millions d'euros) ; - la modernisation de la flotte océanographique française (5,6 millions d'euros) ; - un soutien aux Instituts Carnot via l'ANR (5 millions d'euros) ; - la fusion Inra-Irstea (3,1 millions d'euros) ; - le plan national pour la science ouverte (3,4 millions d'euros) ; - la mise en oeuvre de la démarche de rationalisation des équipements informatiques des différentes communautés de l'enseignement supérieur et de la recherche dans des centres de données mutualisés (1 million d'euros) ; - le plan risques sismo-volcaniques à Mayotte (1 million d'euros) ; - d'autres projets ponctuels, comme le financement de l'Iram suite à l'incident du téléphérique de Bure (900 000 euros), la contribution française à l'exposition universelle de Dubai (800 000 euros), des études de préfiguration pour le projet de Campus recherche-enseignement supérieur- innovation en données de santé du Val de Grâce (800 000 euros)... En 2020, le taux de mise en réserve qui sera appliqué aux subventions notifiées par le ministère aux organismes de recherche ne sera plus différent du taux de mise en réserve normé . C'est le « rebasage » de la « marge de gestion », qui n'existe donc plus. |
La recherche universitaire (action n° 17 du programme 150, qui finance principalement de la masse salariale) voit également son budget augmenter de 0,4 %, soit 17 millions d'euros (pour atteindre 3,955 milliards d'euros).
En ce qui concerne les infrastructures de recherche financées par le programme 172, le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation met en avant la hausse de 7 millions d'euros pour la flotte océanographique française, infrastructure nationale gérée par l'Ifremer et dont la commission des finances avait soulevé, lors de l'exercice précédent, le besoin en investissements.
Enfin, les dépenses affectées au ministère de la recherche (action n° 1 du programme 172), dont l'essentiel revient in fine aux organismes, augmentent également de 57,6 millions d'euros en AE et 50,8 millions d'euros en CP, soit respectivement + 27,5 % et + 24,5 % (soit 262 et 258 millions d'euros). Cette hausse financera notamment :
- l'animation du plan intelligence artificielle (+ 21 millions d'euros) ;
- divers programmes dans le domaine des sciences du vivant (+ 9,5 millions d'euros) 9 ( * ) ;
- des dépenses prenant le relais du financement des investissements d'avenir des infrastructures en biologie santé (« INBS » ; + 6,5 millions d'euros) ;
- le déploiement du plan d'action national en vue de renforcer la participation française au programme cadre européen de recherche et d'innovation (+ 3,2 millions d'euros) ;
- le plan national pour la science ouverte (+ 2,5 millions d'euro) ;
- de nouvelles conventions Cifre afin de parvenir à 1500 par an (+ 1,4 million d'euros) ;
- la mise en oeuvre de la démarche de rationalisation des équipements informatiques des différentes communautés de l'enseignement supérieur et de la recherche dans des centres de données mutualisés (1 million d'euros) ;
- la poursuite de programmes liés à l'initiative « Make our planet great again » voulue par le Président de la République (400 000 euros).
Deux millions d'euros en AE sont également prévus pour des marchés d'entretien du site du ministère dans le V e arrondissement de Paris.
c) Le plan de soutien à la filière des semi-conducteurs (programme 192)
L'action n° 3 du programme 192 connaît une hausse de 106,5 millions d'euros en AE et 71,4 millions d'euros en CP (soit respectivement + 790 % et + 103 %, pour atteindre 120 et 140 millions d'euros). Cette hausse est presque exclusivement dédiée au financement du plan de soutien à la filière des semi-conducteurs dit « Nano 2022 » 10 ( * ) , en vue d'accompagner le développement et la première industrialisation de nouvelles générations de semi-conducteurs dans le cadre d'un projet important d'intérêt européen commun (PIIEC).
Il vise à permettre à la France de maîtriser la production de nouvelles générations de composants électroniques répondant aux besoins spécifiques des secteurs de l'automobile, des communications 5G, de l'intelligence artificielle embarquée, des objets connectés, de l'aérospatial et de la sécurité numérique. Il est construit autour de sept chefs de file industriels 11 ( * ) , implantés dans six régions différentes, qui s'appuieront sur une centaine de partenaires académiques et industriels - au premier rang desquels le CEA-Leti - pour leurs travaux de conception, d'industrialisation, ou plus en aval d'intégration dans des systèmes, voire des produits finis.
Le plan Nano 2022 devrait mobiliser plus d'1 milliard d'euros d'aides publiques, dont 886,5 millions d'euros pris en charge par l'État , sous forme de subventions et de prêts à taux avantageux. La mobilisation des collectivités territoriales issues de la plupart des régions concernées 12 ( * ) par le projet et les contributions de la Commission européenne au travers du mécanisme Ecsel de soutien aux projets collaboratifs, devraient apporter plus de 230 millions d'euros 13 ( * ) de financement public supplémentaires. Le milliard d'euros publics devrait générer 5 milliards d'euros de dépenses de R&D.
d) Un léger rabot voté à l'Assemblée nationale
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, adopté un amendement conduisant à réduire les crédits de la mission de 18,07 millions d'euros selon la répartition suivante :
- une majoration de 20 millions d'euros pour le programme « Formation supérieures et recherche universitaire » ;
- une diminution de 10 millions d'euros pour le programme 193 « Recherche spatiale » ;
- une diminution de 5,2 millions d'euros pour le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » ;
- une diminution de 2,2 millions d'euros, une diminution de 20 millions d'euros et une majoration de 25 087 euros pour le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » ;
- une diminution de 124 718 225 euros pour le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » ;
- une diminution de 487 705 225 euros et une majoration de 45 944 euros pour le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » .
Ces ajustements visent à gager les ouvertures de crédits sur d'autres missions ainsi qu'à tirer les conséquences, pour les programmes 150 et 172, des décisions annoncées lors du rendez-vous salarial de 2019, concernant la revalorisation du barème de remboursement des frais de repas pour les agents publics en formation ou en mission.
* 1 Pour une présentation de la Mires et du périmètre du présent rapport pour avis, voir les annexes.
* 2 La description de la hausse des programmes et actions est disponible, pour la première fois cette année, en pourcentages dans le tableau figurant aux pages 24 et 25 du projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances.
* 3 Le programme 193 porte l'essentiel des dépenses relatives à la politique spatiale de l'État, qui atteint désormais au PLF 2020 2 milliards d'euros.
* 4 Le présent rapport pour avis a été présenté en commission des affaires économiques le 27 novembre.
* 5 Jean-Marie Bockel, Sophie Primas, Lanceurs spatiaux : restaurer l'ambition spatiale européenne , novembre 2019.
* 6 Les calculs du rapporteur se basent sur les réponses au questionnaire budgétaire et prennent en compte un périmètre élargi : CNRS, Inserm, Inria, Ined, Inra, Irstea, IRD, CEA, Cirad, Ifremer, BRGM, Ifpen, Ineris, IRSN, Gustave Eiffel, CSTB, Anses, LNE, Universciences, Acta et Actia. La hausse pour les seuls organismes de recherche rattachés au programme 172, mais prenant en compte l'ensemble de leurs subventions versées au titre de la Mires, serait de 61,8 millions d'euros.
* 7 28 millions d'euros au titre de 2020 et 5 millions d'euros résultant du rebasage d'un besoin pris en charge en 2019 par des redéploiements de crédits. Ces montants ne valent que pour les établissements financés sur le programme 172.
* 8 Contrairement aux établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST), les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) ne sont pas concernés par les mesures « fonction publique ». Ainsi, si le CNRS, l'Ined, l'Inrae, l'Inria, l'Inserm, ou l'IRD sont bien concernés, ce n'est pas le cas du CEA, du Cnes, du BRGM, de l'Ifremer, du Cirad, de l'IFP-EN, de l'Ineris, ou de l'IRSN.
* 9 Selon les éléments communiqués au rapporteur, ces dépenses financeront « des programmes spécifiques demandant un soutien particulier (plateformes en sciences du vivant et accompagnement de cohortes, outils d'étude indispensables à la recherche) ainsi que les plans nationaux tels France médecine génomique, Ebola et le consortium Reacting, antibiorésistance, autisme, maladies neuro dégénératives, soins palliatifs, la création d'un laboratoire P4 en Chine, le renforcement de la recherche au titre du cancer pédiatrique. Par ailleurs, le renforcement de l'enveloppe permettra d'envisager la pérennisation des actions santé biotechnologies du programme des Investissements d'avenir (« Infrastructures nationales en biologie et santé », « Démonstrateurs préindustriels en biotechnologie » et « cohortes ») ».
* 10 Il fait suite aux précédents programmes de soutien à la filière : Nano 2008 (2003-2007), Nano 2012 (2008-2012) et Nano 2017 (2013-2017).
* 11 STMicroelectronics, Soitec, Murata France, X-FAB France, UMS, ainsi qu'Ulis et Sofradir, qui ont depuis fusionné pour constituer Lynred.
* 12 Il s'agit de collectivités territoriales des régions Auvergne-Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Centre-Val de Loire, Normandie et Bretagne. D'autres collectivités pourraient décider ultérieurement de soutenir le plan.
* 13 Sous réserve des délibérations et votes des collectivités et des résultats des appels à projets Ecsel.