III. LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRREGULIÈRE : DES RÉSULTATS INSUFFISANTS
Il n'existe aucune donnée précise concernant le nombre d'étrangers en situation irrégulière présents sur le territoire français.
Seul le nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État ( AME ) 65 ( * ) peut donner une indication pertinente : il s'établit à 311 310 personnes au 31 décembre 2016, soit une hausse de près de 49 % par rapport au 31 décembre 2011 . Dans les faits, le nombre d'étrangers en situation irrégulière est probablement nettement supérieur 66 ( * ) .
Nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État (AME)
Source : commission des lois du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Le chef de l'État a annoncé sa volonté d'accroître significativement le nombre de reconduites à la frontière et d'expulser l'ensemble des étrangers en situation irrégulière ayant commis un délit 67 ( * ) . Dans son instruction du 16 octobre 2017, le ministre de l'intérieur rappelle d'ailleurs que « la lutte contre l'immigration irrégulière est une politique publique qui doit être mise en oeuvre avec la plus grande fermeté en utilisant l'ensemble des outils et des dispositifs autorisés par les textes » 68 ( * ) .
Le projet de loi de finances pour 2018 reste toutefois nettement en deçà des annonces gouvernementales, ce que votre rapporteur regrette au plus haut point.
Les crédits de la lutte contre l'immigration irrégulière 69 ( * ) - qui financent notamment les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière et le fonctionnement des centres de rétention administrative - ne représentent que 6 % de la mission « Immigration, asile et intégration », soit 82,63 millions d'euros en autorisations d'engagement et 82,83 millions d'euros en crédits de paiement .
Dans le PLF pour 2018, ces crédits sont d'ailleurs en baisse de 7,18 % par rapport à la LFI pour 2017 et de 6,50 % par rapport à l'exécution 2016 (AE).
Si le Gouvernement justifie cette réduction de crédits par la fin de l'opération de démantèlement de la « jungle de Calais » (octobre 2016), votre rapporteur déplore l'insuffisance des moyens consacrés aux éloignements forcés et aux centres de rétention administrative ( voir infra) .
La lutte contre l'immigration irrégulière constitue, une nouvelle fois, le parent pauvre de la mission « Immigration, asile et intégration » .
Outre cette mission, trois autres programmes budgétaires participent au contrôle du droit d'entrée et de séjour sur le territoire. Deux d'entre eux sont examinés par notre collègue Henri Leroy dans son avis budgétaire « Sécurités » et ont fait l'objet d'une audition commune de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF).
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Les trois autres programmes participant à la lutte contre l'immigration irrégulière - Le programme 176 « Police nationale » de la mission « Sécurités » Ce programme comprend les crédits de personnels affectés à la lutte contre l'immigration illégale, dont la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF). Ces crédits augmentent très légèrement dans le PLF pour 2018 (+ 2,07 %) pour s'établir à 905,97 millions d'euros . Lors de son audition devant l'Assemblée nationale, M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur, a précisé que trente agents supplémentaires seraient recrutés pour « l'éloignement des clandestins » 70 ( * ) . - Le programme 152 « Gendarmerie nationale » de la même mission « Sécurités » La maquette budgétaire du programme 152 ne permet pas d'identifier les crédits que la gendarmerie consacre à la politique d'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Seul l'indicateur 2.2 précise, de manière générale, le nombre de procédures que les gendarmes ont lancé en matière d'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irrégulier d'un étranger (4 219 procédures en 2016). - Le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » de la mission « Travail » Son action 04 est dédiée à la lutte contre le travail illégal, dont seulement une partie relève de l'emploi d'étrangers sans titre de séjour. Cette action n'est pourvue d'aucun crédit, les personnels qui la mettent en oeuvre (inspection du travail) relevant du programme 155 (« Conception et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ») de la même mission. |
A. L'ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE : UNE POLITIQUE EN ÉCHEC
La décision d'éloigner un étranger en situation irrégulière se concrétise par une expulsion pour menace à l'ordre public ou, de manière plus fréquente, par une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Cette dernière peut être combinée avec une interdiction de retour sur le territoire ( IRT ), d'une durée de cinq ans maximum.
L'OQTF est mise en oeuvre de manière spontanée par l'étranger (« éloignements spontanés »), avec l'aide des autorités françaises (« éloignements aidés ») ou de manière coercitive (« éloignements forcés »).
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L'obligation de quitter le territoire français (OQTF) (articles L. 511-1 à L. 514-1 du code l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Décision administrative du préfet, l'obligation de quitter le territoire français met en oeuvre la décision de refus de séjour en précisant le pays vers lequel l'étranger doit être reconduit. En l'état du droit, il existe deux catégories d'OQTF : - l'OQTF assortie d'un délai de départ volontaire Procédure de droit commun, cette OQTF est assortie d'une possibilité de départ volontaire dans un délai de 30 jours , période pendant laquelle le préfet peut imposer à l'étranger de se rendre au commissariat jusqu'à trois fois par semaine pour attester de sa présence. Dans ce même délai, l'étranger peut déposer un recours suspensif devant le tribunal administratif, qui statue en trois mois ou, lorsque l'étranger est en centre de rétention, assigné à résidence ou en détention, en 72 heures. À l'expiration du délai de départ volontaire, prorogeable en fonction des circonstances particulières du cas d'espèce, l'étranger peut être assigné à résidence ou placé en rétention administrative . La loi du 7 mars 2016 71 ( * ) a créé une procédure contentieuse accélérée pour les OQTF délivrées à l'encontre d'un étranger qui n'est pas entré régulièrement en France, qui s'y est maintenu après l'expiration de son visa ou de son titre de séjour ou qui a été débouté de sa demande d'asile. La personne concernée dispose alors de 15 jours (et non 30 jours) pour déposer un recours et le tribunal statue en six semaines (et non en trois mois) à juge unique et sans conclusion du rapporteur public ; - l'OQTF sans délai de départ volontaire Immédiatement applicable , cette OQTF concerne l'étranger qui représente une menace pour l'ordre public, qui a fait l'objet d'un refus de délivrance d'un titre de séjour pour fraude ou en raison du caractère manifestement infondé de sa demande ou qui risque de prendre la fuite. Son placement en rétention administrative ou son assignation à résidence est possible dès la notification de l'OQTF. L'étranger dispose de 48 heures pour contester l'OQTF sans délai de départ volontaire (recours suspensif). Le tribunal administratif statue en trois mois ou, lorsque l'étranger est en centre de rétention, assigné à résidence ou en détention, en 72 heures. |
1. Les éloignements forcés : des perspectives nettement inférieures aux annonces du Gouvernement
a) Des résultats insatisfaisants
Le Gouvernement a créé un nouvel indicateur au sein du programme 303 (« Immigration et asile ») : le nombre de retours forcés exécutés . Cet indicateur est toutefois peu opérant : il ne permet pas d'évaluer l'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière car il ne prend pas en compte le nombre de mesures d'éloignement prononcées.
Votre rapporteur invite donc le Gouvernement à davantage de transparence en cette matière . Dans l'attente, il a sollicité des informations complémentaires lors de ses auditions et a obtenu les chiffres suivants.
92 076 mesures d'éloignement ont été prononcées en 2016 et seules 18 % d''entre-elles ont été réellement exécutées, soit par un éloignement spontané, soit par un éloignement aidé, soit par un éloignement forcé. Pour cette seule année 2016, 75 587 personnes se sont maintenues sur le territoire français malgré la mesure d'éloignement prononcée à leur encontre .
Les éloignements forcés exécutés ont d'ailleurs baissé entre 2015 et 2016 : ils sont passés de 15 458 (soit 17,40 % des mesures d'éloignement prononcées) à 12 961 (soit 14,08 % des mesures d'éloignement prononcées) .
Résultats de la politique d'éloignement
Source : ministère de l'intérieur (hors outre-mer)
Plusieurs facteurs expliquent ces résultats insatisfaisants en matière d'éloignements forcés.
Depuis 2016 72 ( * ) , le juge des libertés et de la détention n'intervient plus après cinq jours de rétention mais après 48 heures ( voir infra) . Dans les faits, les services de l'État n'ont pas suffisamment de temps pour constituer un dossier étayé, ce qui conduit souvent le juge à prononcer la fin de la rétention. En 2017, 19,30 % des étrangers placés en CRA ont été libérés dès les quarante-huit premières heures de rétention, alors qu'en 2016 seuls 6,35 % des retenus avaient été libérés pendant les soixante-douze premières heures de rétention.
Votre rapporteur constate, ensuite, que les moyens des services en charge des éloignements forcés sont insuffisants .
L'action de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) a en effet été réorientée vers le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures 73 ( * ) (environ 4 500 ETP), au détriment de la politique d'éloignement (environ 1 500 ETP pour la gestion des centres de rétention administrative et 300 ETP pour les reconduites à la frontière). Or, s'il était nécessaire de rétablir le contrôle aux frontières intérieures, la politique d'éloignement doit rester une priorité, notamment pour reconduire à la frontière les déboutés du droit d'asile.
En outre, les pays d'origine ne délivrent pas suffisamment de laissez-passer consulaires, documents pourtant indispensables aux procédures d'éloignement .
Même si des progrès ont été réalisés depuis 2013, moins de la moitié des laissez-passer consulaires (46,20 %) ont été délivrés dans des délais utiles à l'éloignement en 2016 .
Les résultats obtenus sont très hétérogènes d'un pays à l'autre : seuls 11,8 % des laissez-passer consulaires ont été délivrés dans les temps par le Mali, 17,2 % dans le cas de l'Égypte et 48 % dans celui de l'Algérie.
Taux de délivrance, par les pays d'origine, des laissez-passer consulaires
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Années |
Laissez-passer demandés |
Laissez-passer obtenus dans les délais utiles |
Laissez-passer obtenus hors délai |
Laissez-passer refusés |
Demandes restées sans réponse |
Taux de délivrance dans un délai utile à l'éloignement |
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(demandes - réponses) |
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2010 |
10 668 |
3 493 |
318 |
3 766 |
3 091 |
32,70 % |
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2011 |
8 350 |
2 460 |
227 |
1 787 |
3 876 |
29,50 % |
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2012 |
6 515 |
2 403 |
177 |
1 481 |
2 454 |
36,90 % |
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2013 |
7 022 |
2 474 |
168 |
1 327 |
3 053 |
35,20 % |
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2014 |
7 423 |
2 857 |
207 |
1 144 |
3 215 |
38,50 % |
|
2015 |
6 647 |
2 859 |
200 |
770 |
2 818 |
43,00 % |
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2016 |
5 859 |
2 707 |
170 |
587 |
2 395 |
46,20 % |
Source : commission des lois du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Certains pays comme le Maroc, la Tunisie ou le Pakistan, refusent l'éloignement groupé de plusieurs de leurs ressortissants, ce qui complexifie encore les procédures.
Des efforts diplomatiques sont donc indispensables pour améliorer le taux de délivrance des laissez-passer consulaires et faciliter les conditions de reconnaissance, par leur pays, des étrangers reconduits.
Or, si la France est signataire de 43 accords bilatéraux de réadmission, elle n'a plus conclu de nouvel accord depuis le 2 décembre 2009 74 ( * ) . Les négociations engagées avec le Pakistan (2005), la République Démocratique du Congo (2007), le Bengladesh (2013), le Mali, l'Égypte et l'Inde ont échoué.
De même, l'Union européenne a signé 17 accords de réadmission entre octobre 2003 (Macao) et février 2014 (Azerbaïdjan) mais n'en a pas conclu depuis. Des négociations seraient en cours de finalisation avec la Biélorussie ; elles sont bloquées avec l'Algérie, le Maroc et le Nigéria.
Si la récente nomination d'un ambassadeur chargé des migrations , M. Pascal Teixeira Da Silva 75 ( * ) , doit permettre d'améliorer les résultats obtenus en matière de laissez-passer consulaires, la tâche s'annonce ardue.
En cas d'échec des négociations avec les pays d'origine, votre rapporteur invite le Gouvernement à mettre en oeuvre des mesures de rétorsion contre les États récalcitrants. Il pourrait notamment être envisagé de délivrer un nombre inférieur de visas de court 76 ( * ) ou de long séjour 77 ( * ) à leurs ressortissants.
b) Des accords de Dublin à bout de souffle
Les mesures de « transfert » prises sur le fondement des accords de Dublin connaissent de graves difficultés , tant au niveau européen qu'au niveau national.
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Les accords de Dublin Depuis 1990, les accords de Dublin posent un principe fondamental : un seul État membre de l'Union européenne est compétent pour l'examen d'une demande d'asile 78 ( * ) . Ces accords définissent une série de critères hiérarchisés pour déterminer l'État responsable de la demande d'asile (pays ayant délivré un visa au demandeur ou dans lequel ce dernier pourrait rejoindre un membre de sa famille, État dont le demandeur a illégalement franchi la frontière, etc .). En pratique, un critère prédomine : l'État responsable est celui dans lequel les empreintes digitales du demandeur ont été recueillies . Cette information est obtenue sur la base du traitement de données européen Eurodac qui comprend, depuis 2003, les empreintes digitales des demandeurs d'asile. À titre d'exemple, une personne ayant déposé sa demande d'asile en Grèce avant de se rendre en France doit être « réadmise » vers la Grèce, seul pays compétent pour traiter son dossier ( procédure de réadmission ). La décision de transfert peut être contestée dans un délai de deux semaines devant le tribunal administratif, qui statue à juge unique dans les 15 jours 79 ( * ) . Selon les cas, l'État responsable (la Grèce dans l'exemple précédent) doit être saisi de la demande de réadmission dans un délai de deux ou trois mois et répondre dans un délai compris entre quinze jours et deux mois. Si le demandeur d'asile n'a pas été transféré dans les six mois à compter de la saisine de l'État responsable, sa réadmission n'est plus possible 80 ( * ) . Il est alors en droit de déposer une demande d'asile dans l'État dans lequel il se trouve. |
Au niveau européen, les accords de Dublin impliquent des efforts différenciés entre les États et pèsent particulièrement sur certains pays (Grèce, Italie, Hongrie, Bulgarie, Roumanie) .
Ces derniers ont souvent adopté des « stratégies d'évitement » pour ne pas être l'État responsable de certaines demandes d'asile. Aussi seuls 23 % des franchissements irréguliers d'une frontière extérieure de l'Union font-ils l'objet d'un prélèvement d'empreintes digitales 81 ( * ) .
Au niveau national, 62 % des étrangers interpellés par la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) refusent que leurs empreintes soient recueillies . L'administration est ainsi dans l'incapacité de consulter Eurodac pour savoir si ces personnes sont soumises aux accords de Dublin. Depuis 2016, un tel refus est puni d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende 82 ( * ) . En pratique, les parquets n'engagent que très peu de poursuites, voire aucune.
Parallèlement, les procédures de réadmission ont été fragilisées par l'arrêt de la Cour de cassation du 27 septembre 2017 . La Cour a en effet remis en cause le placement en rétention administrative des « dublinés » en considérant que le droit français ne prévoyait aucun « critère objectif » définissant les « raisons de craindre la fuite du demandeur d'une protection internationale qui fait l'objet d'une procédure de transfert » 83 ( * ) .
Face à cette jurisprudence, il apparaît prioritaire de faire évoluer la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ( CESEDA ) pour sécuriser le placement en rétention des « dublinés ».
Cet ajustement législatif est d'autant plus urgent que :
- le nombre de personnes soumises aux accords de Dublin augmente sensiblement . En 2016, plus d'un quart des étrangers ayant déposé une demande d'asile en France étaient déjà connus dans un autre État membre de l'Union européenne ;
- les procédures de réadmission vers les États responsables sont d'ores et déjà peu efficaces : en 2016, seules 10 % des procédures de transfert ont abouti .
Notre collègue député Jean-Luc Warsmann a déposé une proposition de loi pour tirer les conséquences de l'arrêt de la Cour de cassation 84 ( * ) ; ce texte pourrait être prochainement débattu au Parlement.
c) Une programmation budgétaire manifestement insuffisante
Le PLF pour 2018 consacre 30,09 millions d'euros en CP aux frais d'éloignement forcés de migrants en situation irrégulière, contre 33,3 millions d'euros en LFI pour 2017 .
Certes, cette prévision est supérieure à la consommation de crédits constatée en 2016 (26,86 millions d'euros en CP). L'année 2016 reste toutefois marquée par un nombre d'éloignements peu élevé (voir supra ).
L'estimation du PLF pour 2018 paraît donc étonnamment faible au regard de la volonté du Gouvernement d'augmenter substantiellement le nombre de reconduites à la frontière 85 ( * ) .
Selon les estimations de votre rapporteur, les sommes inscrites au PLF pour 2018 permettraient l'éloignement forcé d'environ 14 500 personnes 86 ( * ) , soit un chiffre inférieur aux éloignements réalisés en 2014 et en 2015 par la précédente majorité présidentielle.
En conséquence, le Gouvernement sera dans l'incapacité de tenir ses engagements en matière d'éloignements forcés.
2. Les aides au retour volontaire, des dispositifs instables
En complément des éloignements forcés exécutés, des dispositifs incitatifs d'aide au retour sont mis en oeuvre par l'Office français de l'immigration et de l'intégration ( OFII ).
Ces dispositifs correspondent au versement d'une aide financière de 650 euros par personne pour les ressortissants de pays tiers soumis à visa, de 300 euros par personne pour les ressortissants de pays tiers dispensés de visa et le Kosovo et de 50 euros par personne pour les citoyens de l'Union européenne.
Afin d'éviter des détournements de procédure, le précédent Gouvernement a conditionné l'attribution des aides au retour : pour en bénéficier, un étranger doit séjourner en France depuis au moins six mois.
À titre expérimental , un arrêté du 9 novembre 2016 87 ( * ) a permis au directeur général de l'OFII de majorer jusqu'à 2 500 euros le montant de l'aide au retour pour les ressortissants de pays tiers soumis à visa. Cette expérimentation a ensuite été prolongée jusqu'au 31 décembre 2017 88 ( * ) .
Le nombre d'aides au retour reste toutefois peu élevé : 3 468 en 2016, contre 6 228 en 2013, soit une diminution de 44,32 % .
Face à ce constat, le Gouvernement envisage une nouvelle réforme globale de ce dispositif, après les modifications opérées en 2013 (lutte contre les effets d'aubaine pour les citoyens européens) et en 2015 (fixation d'un nouveau barème).
Cette réforme risque, une nouvelle fois, de fragiliser la lisibilité des aides au retour sans crédits supplémentaires : l'enveloppe allouée resterait stable à 10,5 millions d'euros .
* 65 Prévue aux articles L. 251-1 à L. 254-2 du code de l'action sociale et des familles, l'AME permet aux étrangers en situation irrégulière de bénéficier d'un accès gratuit aux soins médicaux et hospitaliers.
* 66 Notamment parce que l'AME est attribuée sous condition de résidence stable et ininterrompue en France pendant trois mois.
* 67 Intervention télévisée du Président de la République du 15 octobre 2017.
* 68 Instruction n° NORINTK17018905 relative à l'éloignement des personnes représentant une menace pour l'ordre public et des sortants de prison.
* 69 Crédits imputés au sein de l'action 03 (« Lutte contre l'immigration irrégulière ») du programme 303 (« Immigration et asile »).
* 70 Audition du 30 octobre 2017 devant la commission élargie de l'Assemblée nationale.
* 71 Loi n° 2016-274 du 7 mars relative au droit des étrangers en France.
* 72 Loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France
* 73 La France a rétabli le contrôle aux frontières intérieures le 13 novembre 2015 sur le fondement des articles 25 et 27 du code frontières Schengen. Ce contrôle a été prolongé jusqu'au 30 avril 2018.
* 74 Accord de réadmission avec le Kosovo, ratifié cinq ans plus tard par la loi n° 2014-771 du 7 juillet 2014 autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kosovo relatif à la réadmission des personnes en séjour irrégulier et de son protocole d'application.
* 75 Décret du 6 septembre 2017 portant nomination d'un ambassadeur chargé des migrations. Votre rapporteur a entendu en audition M. Pascal Teixeira Da Silva le 9 novembre dernier.
* 76 Visas dont la durée est inférieure ou égale à 3 mois et qui relèvent de la compétence de l'Union européenne.
* 77 Visas dont la durée est supérieure à 3 mois et qui relèvent de la compétence de chaque État membre de l'Union européenne.
* 78 Trois accords Dublin ont été conclus, respectivement en 1990, 2000 et 2003.
* 79 Le délai de saisine est ramené à 48 heures et le délai de jugement à 72 heures lorsque l'étranger est placé en résidence ou assigné à résidence (article L. 742 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile). L'étranger peut également contester son placement en rétention ou son assignation à résidence devant le juge des libertés et de la détention (voir infra) .
* 80 Ce délai est porté à dix-huit mois lorsque le demandeur d'asile a pris la fuite.
* 81 Communication COM (2015) 675 de la commission européenne relative au rapport semestriel sur le fonctionnement de l'espace Schengen, 15 décembre 2015, p. 4.
( https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/FR/1-2015-675-FR-F1-1.PDF ).
* 82 Article 46 de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.
* 83 Cour de Cassation, Première chambre civile, 27 septembre 2017, arrêt n° 1130.
* 84 Proposition de loi n° 331 permettant une bonne application du régime d'asile européen, enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 octobre 2017.
* 85 Voir supra , notamment sur la volonté du chef de l'État d'éloigner tous les étrangers ayant commis un délit.
* 86 Pour obtenir ce chiffre, un coût moyen des éloignements forcés (2 072 euros) est tout d'abord calculé à partir des données d'exécution 2016 (26,86 millions d'euros dépensés en CP pour 12 961 éloignements réalisés). Pour obtenir le nombre d'éloignements forcés budgétés en 2018, il suffit ensuite de diviser l'enveloppe du PLF (30,09 millions d'euros en CP) par le coût moyen des éloignements. Le chiffre obtenu (environ 14 500 éloignements budgétés en 2018) pourrait augmenter à la marge en fonction des économies dégagées dans la gestion des éloignements depuis 2016 ou, au contraire, diminuer du fait de nouveaux surcoûts.
* 87 Arrêté du 9 novembre 2016 relatif au montant d'allocation forfaitaire majoré applicable aux demandes d'aide au retour présentées jusqu'au 31 décembre 2016.
* 88 Arrêté du 25 juillet 2017 relatif au montant d'allocation forfaitaire majoré applicable aux demandes d'aide au retour présentées jusqu'au 31 décembre 2017.