EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. 2013-2017 : LE BILAN MITIGÉ DE CINQ ANNÉES DE LUTTE CONTRE LES DROGUES ET LES CONDUITES ADDICTIVES
À partir de 2013, la politique gouvernementale de lutte contre les addictions a cherché à rompre, en partie tout du moins, avec les orientations qui jusqu'alors mettaient notamment l'accent sur l'application de la loi, la sanction de l'usage de drogues et la diminution de l'offre de stupéfiants 2 ( * ) . Si ces aspects n'ont ensuite pas été occultés, c'est une prise en charge plus large de l'ensemble des addictions qui a été privilégiée.
Ainsi, le décret du 11 mars 2014 3 ( * ) a transformé la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) en mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca). Cette évolution lexicale traduit la pleine compétence de la Mildeca sur toutes les formes d'addictions , qu'elles soient liées à un produit ou comportementales, ainsi que son intervention aussi bien en matière de réduction de l'offre que de réduction de la demande.
Dans ce contexte, la stratégie adoptée le 19 septembre 2013 par le Comité interministériel de lutte contre les drogues et les conduites addictives s'attachait à apporter une réponse globale aux conséquences sanitaires, sociales, économiques et en matière d'ordre public des addictions . Quatre ans plus tard, et alors que l'élaboration du nouveau plan gouvernemental a débuté, les résultats obtenus, s'ils sont souvent encourageants, démontrent que des efforts importants doivent encore être consentis pour traduire en actes les ambitions affichées et endiguer le développement des conduites addictives en France.
A. UNE APPROCHE INTÉGRÉE AMBITIEUSE DONT IL EST DIFFICILE DE MESURER LES EFFETS
Depuis plusieurs années déjà, la France a mis en oeuvre une politique intégrée de lutte contre les addictions , qui met sur un pied d'égalité l'application de la loi, c'est-à-dire l'interdiction de l'usage des produits illicites, et la prise en charge sanitaire des toxicomanes. Prenant acte de la persistance d'un niveau élevé de consommation de drogues , elle a pour piliers la prévention et la réduction des risques, afin de diminuer les conséquences néfastes de ces comportements sur les consommateurs et la société.
Reposant sur ces principes, le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites addictives 2013-2017 a guidé l'action de la Mildeca ces quatre dernières années. Elle l'a bâti autour de trois priorités : fonder l'action publique sur l'observation, la recherche et l'évaluation ; prendre en compte les populations les plus exposées (jeunes ; femmes, notamment enceintes) pour réduire les risques et les dommages sanitaires et sociaux ; renforcer la sécurité, la tranquillité et la santé publiques en luttant contre les trafics et contre toutes les formes de délinquance liées aux consommations de substances psychoactives. Ses cinq parties 4 ( * ) viennent ensuite préciser ces orientations et développent les objectifs poursuivis et les actions à entreprendre pour les atteindre.
Deux plans d'actions , pour les périodes 2013-2015 et 2016-2017, sont venus décliner le plan gouvernemental et détailler sa mise en oeuvre. Comme votre commission l'a souligné ces dernières années 5 ( * ) , ils ont par certains aspects constitué des inventaires d'actions d'inégale importance , agrégeant des mesures souvent hétéroclites .
Ainsi, le plan 2013-2015 prévoyait tout aussi bien, parmi ses 131 actions , l'amélioration de la visibilité des groupes d'entraide au niveau local (action n° 42) que l'optimisation de l'utilisation des moyens d'intervention des équipes de visite en mer (action n° 65) ou que l'intégration dans le catalogue des formations de l'école nationale de la magistrature (ENM) des actions de formation courtes sur la lutte contre le trafic des produits de santé (action n° 117). Aucune n'a toutefois suscité autant de débats et bénéficié d'une couverture médiatique aussi intense que l'expérimentation d'une salle de consommation à moindre risque (action n° 54 ; cf. infra ).
Le bilan qu'il est possible d'en tirer à son terme est positif sur le plan budgétaire, comme le montrent les informations communiquées par la Mildeca à votre rapporteur pour avis. Ainsi, alors que les moyens qui devaient y être investis avaient été estimés à 58,8 millions d'euros sur trois ans 6 ( * ) , ce sont au final 62 millions d'euros qui y ont été consacrés, dont 13,6 millions par la Mildeca . En revanche, il semble plus malaisé de porter un jugement concernant l'effet global des actions de ce plan sur les conduites addictives en France.
Le saupoudrage des ressources disponibles , elles-mêmes d'un niveau limité, sur des actions trop nombreuses et mal hiérarchisées est un frein à l'efficacité de l'action publique . Le caractère protéiforme de la question des addictions et de leurs effets sur la société impose évidemment une réponse diversifiée, tenant compte de leurs nombreuses ramifications . Toutefois, une communication construite autour d'un tel nombre d'actions peut être perçue comme une simple stratégie médiatique , surtout lorsqu'elle conduit à brouiller, comme c'est le cas ici, la lisibilité de la politique gouvernementale.
Par ailleurs, la multiplication de ces actions rend leur évaluation qualitative impossible . Ainsi, parmi les 131 actions du plan 2013-2015, seules quatre 7 ( * ) en ont bénéficié , réalisée par le laboratoire interdisciplinaire d'évaluation des politiques publiques (LIEPP-Sciences Po) et financée à hauteur de 125 000 euros par la Mildeca. En raison de ce coût, l'intégralité des actions ne peut bénéficier d'un tel régime, pourtant le seul à même de mesurer l'efficacité de la stratégie élaborée par la Mildeca. Cela plaide pour une concentration de ses moyens sur un nombre plus réduit d'actions , et ce d'autant plus que cette tendance inflationniste a été exacerbée dans le plan 2016-2017.
Pour ces deux dernières années de mise en oeuvre du plan gouvernemental, ce sont pas moins de 254 actions qui ont été planifiées, selon dix axes :
- prévenir et communiquer ;
- accompagner et prendre en charge ;
- réduire les risques sanitaires et les dommages collatéraux ;
- agir en outre-mer ;
- intensifier la lutte contre les trafics ;
- mieux appliquer la loi ;
- soutenir la recherche et l'observation ;
- harmoniser les contenus de la formation initiale et continue ;
- renforcer l'efficience de la gouvernance ;
- renforcer l'action de la France aux niveaux européen et international.
Allant de la « diffusion des bonnes pratiques d'accompagnement et de prise en charge des femmes présentant des conduites addictives à travers la diffusion de guides et l'organisation d'un séminaire national » (action n° 2.4) à « l'organisation du séminaire "Marinfo" en vue de renforcer la coopération internationale douanière » (action n° 5.1), ce deuxième volet du plan 2013-2017 devait en principe être doté de 44 millions d'euros , dont 8,4 millions d'euros engagés par la Mildeca . Alors que son exécution s'achève, il est trop tôt pour en faire le bilan. Toutefois, il est atteint des mêmes maux que son prédécesseur : une ambition certaine, handicapée par la trop grande dispersion des moyens consacrés à sa réalisation et la difficulté à mettre en place une stratégie de communication appuyant la cohérence de cette politique .
A ce jour, seul l'OFDT a réalisé un simple suivi de la mise en oeuvre des orientations du plan gouvernemental, visant à analyser l'adéquation entre l'évolution constatée des principaux indicateurs relatifs aux addictions en France et les objectifs fixés en 2013. Ainsi que cela a été précisé à votre rapporteur pour avis, ce mécanisme n'évalue ni l'impact, ni l'efficience, ni l'utilité des mesures du plan . Purement quantitatif, il démontrerait, selon l'OFDT, que la plupart des indicateurs auraient évolué dans le sens des objectifs poursuivis. Il met également en lumière les échecs de ces quatre dernières années, qu'il s'agisse par exemple de l'insuffisant renforcement de la prise en charge des addictions en milieu carcéral ou de l'incapacité à faire respecter l'interdiction de vente d'alcool aux mineurs.
Il faut enfin souligner que le législateur a cherché à accompagner la réalisation du plan gouvernemental . La loi du 26 janvier 2016 8 ( * ) a ainsi renforcé la lutte contre le tabagisme, instituant par exemple le paquet neutre (art. 27), mais a également précisé la définition de la politique de réduction des risques (art. 41) ou encore autorisé la mise en place, à titre expérimental, de salles de consommation à moindre risque (art. 43, cf. infra ).
Moins de deux ans après son adoption, il n'est pas encore possible d'en évaluer précisément les effets ou de mesurer son influence sur les comportements des usagers de drogues ou sur les pratiques des professionnels chargés de les accompagner. Force est néanmoins de constater que l'évolution récente de la consommation de stupéfiants ou de substances psychoactives légales (alcool, tabac) ne traduit pas une prise de conscience , chez nos concitoyens, des dangers de ces produits et des dommages sociaux dont ils sont à l'origine.
* 2 Cf. Plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies 2008-2011.
* 3 Décret n° 2014-322 du 11 mars 2014 relatif à la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives.
* 4 Prévenir, prendre en charge et réduire les risques ; intensifier la lutte contre les trafics ; mieux appliquer la loi ; fonder les politiques de lutte contre les drogues et les conduites addictives sur la recherche et la formation ; renforcer la coordination des actions nationales et internationales.
* 5 Cf. rapports n os 167, T. II (2015-2016) et 143, T. II (2016-2017) de notre ancien collègue Gilbert Barbier.
* 6 14,2 millions pris en charge par la Mildeca, 28,7 millions par les ministères et 15,9 millions par l'assurance maladie.
* 7 Les étudiants relais-santé ; la campagne de communication relative aux consommations jeunes consommateurs ; le programme de prévention et de prise en charge des troubles liés à l'alcoolisation foetale ; l'action « argent facile ».
* 8 Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.