B. LES DÉPENSES DE PERSONNEL INSUFFISANTES POUR RÉPONDRE AU SOUS-EFFECTIF CHRONIQUE
1. Une légère augmentation des crédits de personnel
Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une augmentation de 3 % du plafond des autorisations d'emplois . Les entrées prévues sont destinées, d'une part, à compenser les sorties (2 436 ETPT dont 842 au titre des départs en retraite) et, d'autre part, à permettre la création de 1 255 emplois. Ces créations d'emplois visent à :
- lutter contre le terrorisme et la radicalisation avec l'application du plan de lutte antiterroriste (PLAT) et du plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme (PART) (526 ETPT) ;
- permettre l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires (477 ETPT) ;
- combler les vacances de postes parmi le personnel de surveillance en établissements (134 ETPT) ;
- renforcer les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) afin de renforcer l'ampleur et la diversification des mesures d'aménagement de peine et d'alternatives à l'incarcération (100 ETPT) ;
- surveiller l'antenne de détention du futur palais de justice de Paris (18 ETPT).
Grâce aux transferts des missions d'extractions judiciaires et, en conséquence, des crédits provenant des programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale », le plafond d'autorisations d'emplois pour 2017 sera également augmenté de 198 ETPT.
Votre rapporteur pour avis observe néanmoins que cette augmentation du plafond des autorisations d'emplois ne suffira pas à résoudre le problème chronique du manque d'effectifs. L'administration pénitentiaire, en particulier le corps des surveillants, souffre depuis de nombreuses années d'un manque récurrent d'effectifs, aggravé par le taux important de vacance de postes.
L'insuffisance des recrutements explique aujourd'hui l'explosion des heures supplémentaires . En dépit d'un plan d'action visant à la maîtrise des heures supplémentaires, mis en oeuvre depuis 2014, selon les prévisions, plus de 4,3 millions d'heures supplémentaires seraient à mettre en paiement en 2016, soit 1,5 % de plus qu'en 2015.
2. Des recrutements de surveillants pénitentiaires qui restent insuffisants au regard de l'enjeu des vacances de postes
Si votre rapporteur salue les efforts budgétaires réalisés en vue de résorber les vacances de postes, il constate néanmoins que ceux-ci restent en deçà des besoins constatés. En effet, les schémas d'emplois demeurent calculés sur la base de la capacité d'accueil théorique des établissements alors que la majorité d'entre eux connaissent une forte surpopulation carcérale.
Votre rapporteur pour avis regrette également que, jusqu'en 2014, l'administration pénitentiaire ait mal évalué ses besoins en recrutement, en ne prenant pas correctement en compte les réussites aux concours internes des agents qui ponctionnent les corps d'origine des lauréats.
Il souhaite enfin souligner les difficultés de recrutement des surveillants pénitentiaires . Pour la session de 2016, seuls 37 % des inscrits se sont présentés au concours. Ces difficultés peuvent s'expliquer par la « concurrence » avec les recrutements effectués par d'autres institutions de la sécurité, notamment la police municipale ou encore la police ferroviaire. De plus, peu de candidats ont les connaissances suffisantes pour réussir les concours. En outre, plus de 10 % des reçus n'entrent pas ou ne terminent pas leur formation à l'école nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP). Enfin une grande partie des surveillants pénitentiaires sont originaires des départements du Nord de la France ou des outre-mer et souhaitent être affectés dans ceux-ci le plus rapidement possible. Cette donnée explique notamment le nombre très élevé de surveillants stagiaires ou peu expérimentés affectés dans les établissements franciliens, ainsi que la rotation permanente de ce personnel (y compris du fait des démissions), qui entraîne une vacance chronique de postes, malgré les créations d'emplois de surveillants effectuées chaque année.
Afin de renforcer l'attractivité du métier, une clarification des prérogatives des surveillants s'impose . En effet, les métiers des surveillants se sont diversifiés avec la création :
- des équipes régionales d'intervention et de sécurité (ERIS), forces spécialement formées à l'intervention en milieu pénitentiaire en situation de crise ou pour le transfert de personnes détenues signalées ;
- des pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ) ;
- des brigades cynotechniques ;
- et, plus récemment, des équipes locales d'appui et de contrôle (ELAC) 4 ( * ) dans les établissements pénitentiaires accueillant les détenus les plus dangereux.
Enfin, votre rapporteur pour avis relève que plusieurs évolutions indemnitaires sont intervenues en 2016, sur la base du relevé de conclusions signé le 14 décembre 2015 entre les organisations syndicales représentatives et le garde des sceaux, notamment la revalorisation du montant annuel de l'indemnité compensatoire pour charges pénitentiaires (ICP), la revalorisation du montant de la prime de sujétions spéciales des personnels administratifs, techniques et de surveillance et la création d'un avantage de fidélisation dans les établissements les moins attractifs.
* 4 Dans le cadre du plan pour la sécurité pénitentiaire et l'action contre la radicalisation violente présenté par le garde des sceaux le 25 octobre dernier, les ELAC seront rebaptisées équipes locales de sécurité pénitentiaire (ELSP) et les personnels qui y seront affectés seront armés en cas de mission de sécurisation périmétrique.