INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Ainsi qu'elle le fait depuis 2009, votre commission s'est saisie pour avis du programme 308 « Protection des droits et libertés » qui figure dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
Le programme 308 réunit en 2017, tout comme en 2016, les budgets de onze autorités indépendantes :
- la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;
- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ;
- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) ;
- la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;
- le Comité consultatif national d'éthique (CCNE) ;
- la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) ;
- la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) ;
- le Défenseur des droits ;
- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) ;
- la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ;
- l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP).
Sont ainsi regroupées dix autorités administratives indépendantes et une autorité publique indépendante, le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Celui-ci est désormais doté de la personnalité morale par la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public.
Dans un contexte d'application en France de l'état d'urgence depuis le 14 novembre 2015, votre rapporteur estime fondamental le rôle exercé par ces autorités dans le domaine de la protection des droits et libertés. Ce rôle est d'ailleurs reconnu sur le plan international, lorsque l'institution du Contrôleur général des lieux de privation de liberté sert de « modèle » à d'autres pays ou lorsque la CNIL exerce un certain leadership parmi ses homologues européens. Une réflexion pourrait également être engagée entre la CNCTR et les services de contrôle d'autres États.
Votre rapporteur s'est attaché à faire le point sur les budgets d'autorités de taille et, par conséquent, de moyens très différents. Toutefois, dans un proche avenir, les autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes pourraient être régies par un certain nombre de règles communes 2 ( * ) .
I. UN BUDGET 2017 EN PROGRESSION EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT, EN DIMINUTION EN CRÉDITS DE PAIEMENT
A. ÉVOLUTION DES CRÉDITS
Les crédits demandés pour 2017 en matière de protection des droits et libertés sont en hausse de 4,02 % en autorisations d'engagement et en baisse de 7,15 % en crédits de paiement par rapport à ceux votés pour 2016.
Évolution des crédits en 2017 par rapport à la loi de finances pour 2016
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N° |
Intitulé de l'action |
Autorisations d'engagement en € |
Crédits de paiement en € |
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|
Ouvertes en LFI pour 2016 |
Demandées pour 2017 |
Évolution en % |
Ouverts en LFI pour 2016 |
Demandés pour 2017 |
Évolution en % |
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|
02 |
CNIL |
17 460 865 |
17 559 221 |
+ 0,56 % |
19 358 641 |
17 392 830 |
- 10,15 % |
|
03 |
CSA |
37 348 137 |
37 680 909 |
+ 0,89 % |
37 348 137 |
37 680 909 |
+ 0,89 % |
|
05 |
CGLPL |
5 171 965 |
5 120 622 |
- 0,99 % |
5 251 735 |
5 200 472 |
- 0,98 % |
|
06 |
Autres autorités indépendantes |
3 084 290 |
3 235 578 |
+ 4,9 % |
3 084 290 |
3 235 578 |
+ 4,9 % |
|
CADA |
1 445 951 |
1 445 951 |
|||||
|
CCNE |
729 899 |
729 899 |
|||||
|
CNCDH |
1 059 728 |
1 059 728 |
|||||
|
07 |
Sécurité et protection des libertés |
3 180 581 |
2 687 151 |
- 15,51 % |
3 180 581 |
2 687 151 |
- 15,51 % |
|
CNCTR |
2 497 849 |
2 497 849 |
|||||
|
CCSDN |
189 302 |
189 302 |
|||||
|
09 |
Défenseur des droits |
26 425 722 |
22 654 864 |
- 14,27 % |
30 121 467 |
22 654 864 |
- 24,79 % |
|
10 |
HATVP |
4 002 725 |
11 875 048 |
+ 196,7 % |
4 002 725 |
6 367 948 |
+ 59,1 % |
|
11 |
ARDP |
498 860 |
271 417 |
- 45,59 % |
498 860 |
271 417 |
- 45,59 % |
|
Total |
97 173 145 |
101 084 810 |
+ 4,02 % |
102 846 436 |
95 491 169 |
- 7,15 % |
|
Source : PAP de la mission « Direction de
l'action du Gouvernement »
annexé au projet de loi de
finances pour 2017
L'évolution globale du programme 308 en autorisations d'engagement et crédits de paiement masque toutefois des réalités très contrastées compte tenu de son hétérogénéité. Sont ainsi regroupées des autorités dont le budget annuel varie sur une échelle de 1 à 200, de 189 302 € pour la Commission consultative du secret de la défense nationale à 37 680 909 € pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel.
Si certaines des autorités connaissent une relative stabilité de leur budget par rapport à l'année dernière (CNIL ; CSA ; CGLPL), d'autres présentent une évolution beaucoup plus importante, à la hausse ou à la baisse.
Sans surprise, ainsi que votre rapporteur l'a déjà indiqué précédemment, les variations à la hausse sont la conséquence directe de l'élargissement des missions dévolues aux autorités. Plusieurs textes votés en 2016 (loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ; loi pour une République numérique ; loi de modernisation de la justice du XXI e siècle) ou en cours d'adoption (projet de loi relatif à la transparence, lutte contre la corruption et modernisation de la vie économique) ont eu pour conséquence des moyens supplémentaires en personnels et en crédits de fonctionnement au bénéfice des autorités dont le champ d'activité s'accroît. Cependant, toutes les nouvelles missions ne sont pas systématiquement budgétées.
À l'inverse, certains budgets sont revus à la baisse. Ainsi, la CNCTR voit ses crédits 2017 diminuer, car calqués sur la consommation partielle des crédits 2016 relevant du titre 2 (dépenses de personnel), ainsi que pour tenir compte de la lettre de cadrage du Premier ministre en date du 27 avril 2016 demandant une diminution de 5 % des dépenses de fonctionnement.
L'ARDP connaît quant à elle une importante diminution de son budget, dans une proportion de 45 % par rapport à 2016, première année de fonctionnement de l'autorité dans le programme 308. L'ARDP a fait le choix de ne pas recourir à un cabinet de conseil dans le cadre de sa mission d'homologation des barèmes des tarifs des sociétés coopératives de messageries de presse. En privilégiant le recours à l'expertise interne, elle réalise de substantielles économies qui justifient la baisse de sa dotation pour 2017 au titre des frais de fonctionnement 3 ( * ) .
Enfin, deux budgets, ceux du Défenseur des droits et de la CNIL, doivent être analysés en tenant compte du transfert vers le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de 7 de leurs ETPT (équivalents temps plein travaillés). Ce transfert de dotations est la conséquence du déménagement en septembre et octobre 2016 de ces deux autorités dans l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy et de leur participation à la mutualisation des fonctions support. Il s'élève à 0,41 M€ de crédits de personnels et 2,2 M€ de crédits de fonctionnement. Les dépenses de loyers de ces deux autorités n'étant plus à leur charge, les crédits afférents ne leur sont plus ouverts.
Toutefois, même à structure constante, le montant total des crédits de paiement de l'ensemble des autorités du programme 308 reste inférieur à 100 M€, au niveau de ceux ouverts en loi de finances pour 2015, et sensiblement inférieur à ceux ouverts en loi de finances pour 2016.
L'augmentation des autorisations d'engagement s'explique quant à elle par la nécessité de financer les dépenses relatives à la relocalisation de la HATVP.
Évolution des crédits par action du programme 308, à périmètres constant et courant, en millions d'euros
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Autorité du programme 308 |
LFI 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 structure constante |
PLF 2017 structure courante |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
CNIL |
22,91 |
18,82 |
17,46 |
19,36 |
17,76 |
17,60 |
17,56 |
17,39 |
|
CSA |
37,79 |
37,79 |
37,35 |
37,35 |
37,68 |
37,68 |
37,68 |
37,68 |
|
CGLPL |
4,76 |
4,90 |
5,17 |
5,25 |
5,12 |
5,20 |
5,12 |
5,20 |
|
Autres AAI |
3,30 |
3,30 |
3,08 |
3,08 |
3,24 |
3,24 |
3,24 |
3,24 |
|
Sécurité et protection des libertés |
0,79 |
0,79 |
3,18 |
3,18 |
2,69 |
2,69 |
2,69 |
2,69 |
|
DDD |
25,19 |
29,08 |
26,43 |
30,12 |
25,06 |
25,06 |
22,65 |
22,65 |
|
HATVP |
3,12 |
3,62 |
4,00 |
4,00 |
11,87 |
6,37 |
11,87 |
6,37 |
|
ARDP |
- |
- |
0,50 |
0,50 |
0,27 |
0,27 |
0,27 |
0,27 |
|
TOTAL |
97,86 |
98,30 |
97,17 |
102.85 |
103,69 |
98,10 |
101,08 |
95,49 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
* 2 Proposition de loi organique du 7 décembre 2015 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes et proposition de loi du 7 décembre 2015 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
* 3 Source : réponse au questionnaire budgétaire