B. UNE SIMPLIFICATION DU FINANCEMENT DU RÉGIME DE SOLIDARITÉ D'INDEMNISATION DU CHÔMAGE
1. La simplification du financement du fonds de solidarité
Le fonds de solidarité finance les allocations de solidarité versées aux demandeurs d'emploi qui ne peuvent plus bénéficier du régime d'assurance chômage.
En 2016, le fonds, dont les dépenses s'élevaient à 2,749 milliards, bénéficiait de deux ressources : une partie de la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % perçue sur le traitement des fonctionnaires et une subvention d'équilibre de l'État.
Depuis la loi de finances initiale pour 2015, le fonds national des solidarités actives (FNSA) bénéficiait d'un transfert de 15 % de la contribution exceptionnelle de solidarité de 1%.
Or, compte tenu de la création de la prime d'activité et de la suppression du FNSA, le produit de la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % sera désormais intégralement affecté au fonds de solidarité et atteindra 1,473 milliard l'an prochain contre 1,147 milliard cette année.
Les dépenses du fonds étant globalement stables en 2017 (2,8 milliards), la subvention d'équilibre de l'État sera en baisse de près de 270 millions et s'élèvera à 1,3 milliard.
2. Les dispositifs financés par le fonds de solidarité sont réformés à la marge
En 2017 comme les années précédentes, la quasi totalité des dépenses du fonds de solidarité sera consacrée à l'allocation de solidarité spécifique (ASS) à raison de 2,6 milliards d'euros (soit 95 % du total), tandis que les crédits des autres dispositifs sont globalement maintenus, à l'instar de l'allocation équivalent retraite.
A la suite des préconisations du rapport de Christophe Sirugue sur les minima sociaux 14 ( * ) , l' allocation temporaire d'attente (ATA) sera supprimée à compter d'une date déterminée par décret et au plus tard le 1 er septembre 2017. Le fonds de solidarité prévoit une enveloppe de 45 millions d'euros pour financer l'ATA en 2017 avant sa suppression.
Pour mémoire, il convient toutefois de signaler que l' article 49 de la première partie du PLF pour 2017 met en oeuvre deux autres propositions du rapport de Christophe Sirugue.
Présentation des minima sociaux en France
Source : Rapport précité de Christophe Sirugue
Ce rapport présentait trois scénarios pour simplifier l'architecture des minima sociaux.
Le premier d'entre eux, le moins ambitieux, propose de mettre en oeuvre dès le 1 er janvier 2017 douze mesures de simplification des minima sociaux tout en maintenant globalement inchangée leur architecture.
Parmi elles, figure la proposition 1.5 qui vise à aligner le dispositif d'intéressement de l'ASS sur celui actuellement en vigueur pour le RSA 15 ( * ) . Les nouvelles modalités de la prime forfaitaire mensuelle d'intéressement à la reprise d'activité seront appliquées aux flux entrants à une date déterminée par décret et au plus tard le 1 er septembre 2017. Un cumul intégral de trois mois entre les revenus d'activité et l'ASS sera maintenu pour les bénéficiaires de l'allocation reprenant une activité salariée d'au moins 78 heures par mois ou une activité non salariée, et étendu aux bénéficiaires de l'ASS reprenant une activité salariée inférieure à 78 heures par mois. Au-delà de trois mois d'activité, la possibilité d'un cumul entre les revenus d'activité et l'ASS différentielle disparaîtra, afin de mieux articuler ce dispositif avec la prime d'activité. Le fonds de solidarité devrait allouer 57 millions d'euros l'an prochain pour les primes d'intéressement de l'ASS.
Le PLF pour 2017 met également en oeuvre la proposition 1.6 du rapport précité qui réaffirme le caractère différentiel de l'allocation adulte handicapé (AAH) et vise à mettre fin à la possibilité de cumul de cette allocation avec l'ASS 16 ( * ) . Cette règle de non-cumul ne sera appliquée que pour les futurs ayants droit au 1 er janvier 2017 afin de ne pas remettre en cause les situations actuelles. Les allocataires qui, au 31 décembre 2016, sont en situation de cumul continueront à bénéficier des allocations dans les conditions antérieures, tant qu'ils remplissent les conditions légales afférentes.
3. Le sort incertain de la rémunération de fin de formation
Créée en 2011, la rémunération de fin de formation (R2F) permet aux personnes de bénéficier d'une aide de 652 euros par mois pour terminer leur formation malgré l'arrêt de leur indemnisation par Pôle emploi.
Depuis l'an passé, une réflexion a été engagée par le Gouvernement pour évaluer et faire évoluer ce dispositif, dont le coût avoisinait 200 millions d'euros en 2015.
Le Gouvernement avait ainsi refusé de cofinancer ce dispositif dans le PLF pour 2016 avant de se raviser en cours d'année par le versement d'une dotation de 100 millions d'euros.
En attendant les résultats de l'évaluation en cours, le PLF pour 2017 prévoit une dotation de 41,4 millions d'euros pour financer le R2F.
Le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), qui cofinance ce dispositif, risque donc de devoir supporter l'essentiel de son financement l'an prochain, alors qu'il doit déjà faire face à d'importantes demandes dans le cadre de la mise en oeuvre du compte personnel de formation (CPF) à destination des demandeurs d'emploi.
4. La réforme de l'Accre dans le PLFSS pour 2017
Les personnes concernées par l'aide à la création ou reprise d'entreprise (Accre) bénéficient, pour la fraction de leur revenu inférieur à 1,2 Smic, quel que soit le niveau de leur revenu, d'une exonération des cotisations dues aux régimes d'assurance maladie, maternité, veuvage, vieillesse, invalidité et décès et d'allocations familiales 17 ( * ) .
Ce dispositif créé en 1979 était initialement réservé aux demandeurs d'emploi indemnisés mais a été progressivement élargi à neuf autres catégories de personnes, sans condition relative au niveau de rémunération. Bénéficiant à 450 000 personnes, son coût global était de 263 millions d'euros pour la sécurité sociale en 2015.
Le conseil des prélèvements obligatoires en 2010 et une mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales de juin 2015 ont toutefois souligné que ce dispositif était peu efficace et entraînait un important effet d'aubaine.
C'est pourquoi l'article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2017 prévoyait initialement une exonération de cotisations sociales, hors AT-MP, uniquement pour les revenus n'excédant pas la moitié du plafond de la sécurité sociale (Pass), soit 19 308 euros par an. Au-delà, l'exonération était partielle et s'annulait lorsque les revenus atteignaient le Pass (38 616 euros).
Un amendement, adopté en commission des affaires sociales à l'Assemblée nationale, a été voté en séance publique par les députés, pour maintenir ce nouveau mécanisme tout en relevant de 0,5 à 0,75 Pass le plafond en deçà duquel l'exonération de cotisations sociales était complète.
En outre, un amendement du rapporteur a été adopté pour étendre le bénéfice de l'Accre aux personnes physiques qui reprennent une entreprise implantée dans un quartier prioritaire de la ville (QPV).
Votre rapporteur pour avis, à l'instar du Sénat lors de l'examen du PLFSS pour 2017 en séance publique, ne s'oppose pas aux modifications de l'Accre apportées en cours d'examen parlementaire.
Il rappelle enfin que le PLF pour 2017 prévoit une dotation de 204 millions d'euros pour financer l'Accre et compenser pour la première fois à la sécurité sociale les exonérations de cotisations sociales afférentes (voir infra ).
Comme les dispositions actuellement retenues par le Parlement à l'article 6 du PLFSS devraient aboutir à une économie de 16 millions d'euros en année pleine (contre 30 millions d'euros si la version initiale du Gouvernement avait été maintenue), il est vraisemblable que la compensation de l'État versée à la sécurité sociale et inscrite dans le PLF 2017 soit sensiblement sous-évaluée.
* 14 « Repenser les minima sociaux, vers une couverture socle commune », rapport au Premier ministre, de M. Christophe Sirugue, député de Saône-et-Loire, avril 2016.
* 15 Op. cit, p. 59.
* 16 Id.
* 17 L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale.