II. MALGRÉ LES EFFORTS MIS EN oeUVRE, LA POLITIQUE D'HÉBERGEMENT DEMEURE CARACTÉRISÉE PAR UNE GESTION DE L'URGENCE
Depuis 2009, le principe du « logement d'abord » a été érigé comme doctrine devant guider les politiques menées en direction des personnes se retrouvant à la rue. Toutefois, face à des besoins qui augmentent de manière spectaculaire, et compte tenu de l'insuffisance des moyens disponibles, la réponse à la question du sans-abrisme demeure caractérisée par une priorité donnée à l'urgence.
A. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS EST CONCENTRÉE SUR L'URGENCE
1. La progression des crédits est concentrée sur l'urgence
a) Une augmentation de la capacité d'accueil concentrée sur l'hébergement d'urgence au détriment du logement adapté
Face à la situation de crise du logement et à l'explosion de la précarité ces dernières années, les crédits du programme 177 ont connu une forte progression. Entre l'exercice 2010 et l'exercice 2016, les crédits consommés progresseraient ainsi de 36 %. En raison de la sous-budgétisation récurrente du programme 177, cette progression est nettement moins importante que la progression des crédits demandés en PLF, qui est d'environ 36 % entre le PLF 2010 et le PLF 2017.
Cette progression des crédits a permis d'augmenter fortement le nombre de places dans les différents dispositifs d'accueil, d'hébergement et d'insertion (AHI). Toutefois, cette augmentation résulte essentiellement de l'hébergement d'urgence.
Ainsi, alors que le nombre de places en CHU a progressé de 71,3 %, le nombre de places en CHRS n'a progressé que de 6,7 %. Face à la saturation des dispositifs dédiés, la réservation de chambres hôtelières, qui doit en principe être une solution transitoire de mise à l'abri à très court terme, a dans le même temps connu une progression spectaculaire, passant de moins de 14 000 nuitées à près de 38 000 (+ 172 %) 11 ( * ) . Le recours à l'hôtel a ainsi, à partir de 2014, dépassé le nombre de places en CHU et se rapproche fortement du nombre de places en CHRS.
Source : Documents budgétaires
Source : Documents budgétaires, calculs de la commission des affaires sociales
b) Le développement des formes de logement adapté demeure insuffisant
Sur la période 2010-2015, le nombre de places en maisons-relais et pensions de famille a progressé de près de 70 % mais n'atteint que 14 843 au 31 décembre 2015. S'ils augmentent de 5 % (+ 4 millions d'euros en 2017 par rapport à la LFI 2016, pour atteindre 90 millions d'euros, les crédits dédiés à ces dispositifs ne représentent toujours que 5 % des crédits de l'action 12.
Concernant l'intermédiation locative, dont les crédits n'atteignent que 76,5 millions d'euros malgré une progression de plus de 400 % par rapport à l'exécution 2010, votre rapporteur approuve l'augmentation de 17,7 % par rapport à la LFI pour 2016. Toutefois, il note que les crédits de l'intermédiation locative sont régulièrement réaffectés en cours d'année pour financer l'hébergement d'urgence. En 2015, l'écart entre les crédits exécutés et les crédits prévus en LFI s'est élevé à 9,2 millions d'euros, soit plus de 14 % des crédits initiaux
A ce titre, votre rapporteur note que l'expérimentation « Un chez-soi d'abord » doit se poursuivre en 2017, son cadre juridique devant être consolidé par un décret annoncé dans le PAP du programme 177. Ce programme, expérimenté dans quatre agglomérations, doit en outre être étendu à 16 nouveaux sites entre 2018 et 2022. Les acteurs associatifs rencontrés par votre rapporteur ont souligné l'intérêt de ce dispositif, qui fait le pari d'un accès direct au logement doublé d'un accompagnement intensif pour des personnes sans abri souffrant de problèmes mentaux majeurs, et réclament sa généralisation.
2. Le succès mitigé du plan de réduction des nuitées hôtelières est symptomatique de la priorité donnée à l'urgence
La progression spectaculaire du nombre de nuitées hôtelières pose problème dans la mesure où ce mode d'accueil ne permet pas de mettre en place le suivi et l'accompagnement nécessaires à l'inscription dans un parcours vers le logement 12 ( * ) . Ainsi, alors que le recours à l'hôtel doit en principe être une solution transitoire, on constate que des familles restent parfois des années sans qu'une solution plus pérenne leur soit proposée, et souvent en étant envoyées d'un établissement à l'autre.
Bien que son coût soit relativement modeste (17 euros par nuitée en moyenne), cette solution est donc plus couteuse à long terme que des structures permettant d'envisager une sortie vers le logement.
Face à ce constant, le Gouvernement a annoncé en 2015 la mise en oeuvre d'un plan de réduction du nombre de nuitées hôtelières. Ce plan devait permettre, à horizon 2017, de réduire de 10 000 unités le nombre de nuitées consommées annuellement tout en ouvrant 13 000 places dans des dispositifs alternatifs plus pérennes. Le bilan de ce plan apparaît à ce stade pour le moins mitigé.
Premièrement, force est de constater que le nombre de nuitées mobilisées ne décroît pas, puisqu'il a atteint 41 044 unités en juin 2016, contre 37 962 en 2015. Si le taux de progression s'est nettement réduit, la résorption souhaitée demeure donc une perspective lointaine.
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Recours à l'hôtel : disparité des situations entre départements Ainsi que l'a souligné le Samu social de Paris à votre rapporteur, l'infléchissement de la progression du nombre de nuitées hôtelières résulte en partie, en Ile-de-France, de la saturation du parc hôtelier à bas coût qui rend de plus en plus difficile l'utilisation de l'hôtel comme variable d'ajustement et de réponse rapide aux besoins urgents. La moindre progression du nombre de nuitées est donc à mettre en relation avec le nombre croissant de personnes auxquelles le 115 n'est pas en mesure de proposer un hébergement. Il existe toutefois une grande disparité entre les régions en ce qui concerne le nombre de nuitées hôtelières consommées. Cette disparité s'observe non seulement entre l'Ile-de-France, qui mobilise plus de 80 % des nuitées, et les autres régions mais également entre régions dont les caractéristiques sont proches. En 2015, le nombre de nuitées a ainsi été de 162 en Languedoc-Roussillon (2,7 millions d'habitants) contre de 309 en Midi-Pyrénées (2,9 millions), de 199 en Provence-Alpes-Côte-D'azur (4,9 millions) contre 668 en Rhône-Alpes (6,3 millions) ou encore de 1 609 en Lorraine (2,3 millions) contre 50 en Nord-Pas-de-Calais (4 millions) 13 ( * ) . Il ressort des auditions de votre rapporteur que, dans un certain nombre de régions où la situation du logement est peu tendue, la mobilisation du parc existant pourrait être améliorée afin de réduire le recours à l'hôtel. |
Deuxièmement, si l'objectif triennal de développement de solutions alternatives à l'hôtel serait atteint à hauteur de près de 50 % en juin 2016, cela résulte essentiellement d'une augmentation des capacités d'accueil en centre d'hébergement d'urgence, largement supérieure à l'objectif fixé, tandis que les progrès sont nettement moins important en ce qui concerne l'intermédiation locative et le logement adapté.
Développement des solutions alternatives à l'hôtel
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Objectif 2015-2017 |
Réalisation juin 2016 |
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Intermédiation locative |
9 000 |
2 213 |
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Logement adapté |
1 500 |
621 |
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Hébergement |
2 500 |
3 263 |
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Total |
13 000 |
6 097 |
Source : Questionnaire budgétaire
* 11 Ce chiffre correspond à la moyenne annuelle du nombre de personnes hébergées à l'hôtel chaque nuit.
* 12 Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le Samu social de Paris, un tiers de l'offre hôtelière mobilisée est de court séjour, un certain nombre d'établissement utilisant l'hébergement financés par les pouvoirs publics afin d'optimiser leur taux de remplissage.
* 13 Source : Réponses aux questionnaires budgétaires.