B. LES OBJECTIFS DE DÉPENSES DE LA BRANCHE VIEILLESSE ET DU FSV EN 2016 (ARTICLES 35 ET 56)
L' article 35 du présent projet de loi de financement fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2017, à :
- 230,6 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base , soit une augmentation de 1,2 % par rapport à l'objectif fixé en 2016 ;
- 125 milliards d'euros pour le seul régime général , soit un accroissement de 1,5 % par rapport à l'objectif pour 2016.
Compte tenu des prévisions de recettes fixées par les articles 22 et 23 du présent projet de loi de financement, le régime général serait en excédent de 1,6 milliard d'euros en 2017. Toutefois, les autres régimes obligatoires de base enregistreraient une dégradation de leur situation financière , atteignant simplement l'équilibre en 2017, après trois exercices consécutifs d'excédents .
Évolution des recettes et des dépenses des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'annexe B aux projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 et 2017)
S'agissant du FSV , l' article 56 du présent projet de loi de financement prévoit un montant de dépenses de 19,6 milliards d'euros , ses recettes devant atteindre 15,7 milliards d'euros. Par conséquent, le FSV serait déficitaire à hauteur de 3,8 milliards d'euros en 2017 , en dépit du transfert du financement du minimum contributif à hauteur d'un milliard d'euros proposé par le présent projet de loi de financement (cf. infra ).
C. LE TRANSFERT PROGRESSIF DU MINIMUM CONTRIBUTIF DU FSV VERS LA BRANCHE VIEILLESSE DU RÉGIME GÉNÉRAL (ARTICLE 20)
1. Le minimum contributif, une des nombreuses prestations portées par le FSV
Établissement public administratif créé en 1993 pour opérer la distinction entre les dépenses contributives relevant des régimes de retraite et les dépenses de solidarité nationale correspondant au champ de l'État , le FSV finance deux types de dispositifs sous forme de transferts vers les régimes de retraite :
- d'une part, la prise en charge de prestations , à l'instar du minimum vieillesse, de certaines majorations de pensions et du minimum contributif ;
- d'autre part, la prise en charge de cotisations au titre de certaines périodes d'inactivité ou n'ayant pas donné lieu à cotisation mais assimilées à des périodes validées pour le calcul du nombre de trimestres requis pour l'ouverture des droits à pension.
Répartition des charges du FSV en 2016
Source : commission des finances du Sénat
Depuis la loi de 2010 portant réforme des retraites, le FSV finance une partie du minimum contributif (MICO). L'article L. 351-10 du code de la sécurité sociale en détermine le cadre : il s'adresse aux travailleurs relevant du régime général, du régime des salariés agricoles et du régime social des indépendants ayant cotisé pendant tout ou partie de leur carrière sur la base de revenus modestes. Il s'ajoute à la pension du bénéficiaire , dans la limite d'un plafond fixé à 1 135,73 euros depuis le 1 er janvier 2016. Son coût total est de 7 milliards d'euros , dont 3,5 milliards d'euros financés par le FSV , pour un nombre stable de 6 millions de bénéficiaires .
De fait, par rapport au rôle du FSV, la portée du MICO semble ambigüe. Dans un rapport de juin 2013 75 ( * ) , le Haut Conseil du financement de la protection sociale considérait même qu'il « paraît davantage relever d'une logique de solidarité `professionnelle' interne [aux] régimes [de base], même si son attribution, désormais soumise à une condition portant sur le montant de la retraite totale, peut en partie interroger » . Cette ambivalence se retrouve dans le cofinancement du dispositif : la loi de financement pour 2011 a prévu le versement par le FSV d'un montant forfaitaire de 3,5 milliards d'euros, correspondant à la moitié du coût total, en direction des régimes de base de la branche vieillesse. Ensuite portée à 3,9 milliards d'euros par la loi de financement pour 2012, puis reconduite lors des trois exercices suivants, cette contribution est devenue proportionnelle à compter du 1 er janvier 2016 . Selon le cadre en vigueur, le FSV verse une contribution aux régimes à hauteur d'une fraction du coût réel du dispositif, fixée par décret, correspondant au minimum à 50 % du total .
2. Le transfert proposé du MICO vers la branche vieillesse répond d'un double objectif
Dans le cadre des transferts internes aux régimes de sécurité sociale retracés à l'article 20 du présent projet de loi de financement (cf. supra ), il est notamment proposé de revenir progressivement sur la prise en charge par le FSV d'une partie des dépenses au titre du MICO . En 2017, le transfert d'un milliard d'euros vers les régimes au titre de cette dépense est prévu, pour un transfert intégral effectif en 2020 . Des réaffectations de recettes permettent de compenser l'effet de cette mesure.
À la suite de l'affaire « de Ruyter » et pour prévenir tout risque contentieux, l'architecture budgétaire et comptable du FSV a été remaniée , conduisant à isoler le MICO au sein d'une section annexe, la section II. Il s'ensuit la distinction suivante :
- la section I retrace les prestations non contributives comme le minimum vieillesse et la prise en charge de cotisations au titre des périodes assimilées au chômage et à la maladie, financées par le produit des prélèvements sociaux sur le capital ;
- la section II porte sur les dépenses considérées comme un accessoire non-contributif difficilement détachable d'une pension de retraite contributive , à savoir le MICO et les majorations de pensions pour charges de famille, financées par des recettes autres que les prélèvements sociaux sur le capital (taxe sur les salaires, contribution sur les avantages de retraite et de préretraite).
L'annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 explique la logique inhérente à cette séparation : « afin de mettre en conformité les comptes du fonds avec cette jurisprudence communautaire, deux nouvelles sections étanches sont créées dans les comptes en vue d'affecter certaines recettes à certaines catégories de dépenses et les recettes affectées au FSV. »
De cette séparation étanche découle une difficulté dans la mesure où la répartition des recettes entre les sections conduit à un déséquilibre important et structurel de la section II et à un excédent de la section I . Par conséquent, la mesure proposée répond d'un double objectif :
- d'une part, permettre un retour progressif à l'équilibre du FSV ;
- d'autre part, poursuivre la refonte de l'architecture financière des comptes sociaux induite par les conclusions de la décision « de Ruyter ».
3. Une mesure souhaitable, mais pas une solution miracle
Le recentrage du FSV proposé s'inscrit dans le sillage des propositions de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale , dont le rapport précité suggérait la suppression du cofinancement du MICO par le FSV. Comme souligné dans ce rapport, cette mesure permet « de rétablir l'équilibre financier du FSV en `transférant' son déficit actuel vers les régimes de base servant le MICO, et donc en premier lieu vers la CNAV. La deuxième section est en effet structurellement en déficit puisqu'elle supporte des charges cumulées d'un montant de 3,5 milliards d'euros et qu'elle n'est abondée que par 500 millions d'euros de recettes environ. (...) La suppression de la deuxième section lève également la contradiction induite par la nouvelle organisation du compte du FSV à la suite de l'arrêt de Ruyter. »
Quoique souhaitable, cette mesure ne constitue toutefois pas une solution miracle pour la soutenabilité financière du FSV . En effet, le transfert progressif de la part du MICO financée par le FSV s'accompagne de la réduction des recettes qui y étaient affectées. Il s'ensuit donc un délai avant que le transfert des charges excède celui des produits et permette d'améliorer le solde du FSV : l'incidence financière de la mesure proposée s'accroîtra progressivement . Comme le montre le graphique ci-dessous, l'écart entre les produits et les dépenses transférées n'est que de 139 millions d'euros en 2017, puis de 883 millions d'euros en 2018.
Incidence financière annuelle pour le FSV des
mesures proposées
par les PLF/PLFSS 2017
Source : commission des finances du Sénat à partir des données communiquées par le FSV
Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis formule deux observations :
- la mise en oeuvre progressive du transfert de la dépense du MICO jusqu'ici assurée par le FSV ne permettrait le retour à l'équilibre du FSV qu'à l'horizon de 2020. Or aucune solution d'apurement n'est décidée pour les déficits cumulés, qui s'élèveront à plus de 13 milliards d'euros d'ici 2020 ;
- surtout, la trajectoire projetée demeure très incertaine à ce stade, tant pour le FSV , dans la mesure où son panier de recettes est soumis à des variations fortes et difficilement prévisibles, que pour la branche vieillesse , étant donné que l'absorption progressive de la totalité du financement du MICO doit être analysée en regard des prévisions très optimistes de croissance des recettes sur la période. Par conséquent, si le transfert proposé semble pouvoir être intégré par la branche vieillesse sans conduire à une dégradation de son solde financier en l'état des hypothèses retenues, une moindre croissance de la masse salariale du secteur privé pourrait entraîner un nouveau déséquilibre .
Comparaison de la trajectoire financière du FSV avant et après le transfert proposé du MICO
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données communiquées par le FSV
* 75 Rapport d'étape sur la clarification et la diversification des ressources des régimes de la protection sociale, HCFPS, juin 2013.