B. L'APPRENTISSAGE DANS LA FONCTION PUBLIQUE : UN DISPOSITIF À DEVELOPPER
Si le PLF pour 2016 vise explicitement le développement de l'apprentissage dans la fonction publique d'État, votre rapporteur a jugé nécessaire d'étendre ses travaux aux fonctions publiques territoriales et hospitalières, les problématiques étant comparables.
1. Un recours insuffisant à l'apprentissage dans les trois versants de la fonction publique
Les administrations publiques peuvent recourir à l'apprentissage depuis la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 21 ( * ) .
D'une durée comprise entre un et trois ans, l'apprentissage participe à la formation des jeunes âgés de 16 à 25 ans tout en renforçant leur employabilité.
Pour les administrations, il présente l'avantage de :
- leur fournir un vivier d'agents dans le cadre d'une gestion prévisionnelle des ressources humaines ;
- leur permettre de valoriser l'action publique en général et le savoir-faire des maîtres d'apprentissage en particulier ;
- contribuer à la formation des jeunes et à la lutte contre le chômage.
Toutefois, les administrations ne comptaient que 12 712 apprentis en 2012 , ce qui représentait moins de 3 % de l'apprentissage en France . Si les collectivités territoriales sont les plus vertueuses, le nombre d'apprentis dans certains ministères était inférieur à cinq 22 ( * ) .
Nombre d'apprentis dans les trois versants de la fonction publique en 2012
Source : DGAFP
2. La nécessité d'un volontarisme politique et d'une organisation dédiée
Accroître l'apprentissage dans la fonction publique suppose une volonté politique forte , comme le montre l'exemple de la commune de Tours.
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L'apprentissage à la commune de Tours Le maire de Tours a fait de l'apprentissage une de ses priorités depuis son élection en mars 2014. Alors que la commune ne comptait pas d'apprentis à cette date, une campagne de recrutement a été menée à l'été 2014. 12 apprentis ont ainsi été recrutés à l'automne 2014 . Ils sont aujourd'hui 19 et la municipalité envisage de porter cet effectif à 25. Votre rapporteur a pu observer la diversité des tâches exécutées par les apprentis lors de son déplacement du 15 octobre dernier. Sept secteurs d'activité sont concernés : menuiserie, métallerie-serrurerie, gestion des espaces verts, hygiène et propreté, informatique, économie de la construction, restauration collective. Elle a également constaté que les maîtres d'apprentissage ne considèrent pas cette fonction comme une tâche supplémentaire mais comme une source d'enrichissement personnel. La mairie de Tours a construit une étroite collaboration avec plusieurs centres de formation des apprentis (CFA) 23 ( * ) qui n'hésitent pas à lui conseiller des candidats en fonction des profils d'apprentis recherchés. Si ces CFA entretiennent des relations constructives avec les collectivités territoriales, ils confirment le faible nombre d'apprentis dans la fonction publique. Au CFA de Saint-Pierre-des-Corps, spécialisé dans les métiers du bâtiment et des travaux publics, seuls 12 des 600 apprentis sont employés par une collectivité publique. |
Concernant la fonction publique d'État, le plan de développement de l'apprentissage annoncé lors de la Conférence sociale commence à porter ses fruits, l'objectif de recruter 4 000 apprentis à la rentrée 2015 ayant été légèrement dépassé selon la DGFAP.
Outre cette volonté politique, le développement de l'apprentissage implique une organisation dédiée, le contrat d'apprentissage reposant une relation tripartite entre l'apprenti, le centre de formation des apprentis et l'employeur public .
Organisation de l'apprentissage
Source : Commission des lois du Sénat
La réussite de cette relation tripartite nécessite que l'employeur public :
a) détermine ses besoins dans une optique de gestion prévisionnelle des ressources humaines 24 ( * ) (Cf. supra) ;
b) calcule le coût d'un apprenti et sollicite les éventuelles subventions de la région, chargée de la politique de l'apprentissage au titre de l'article L. 214-12 du code de l'éducation ;
c) entre en contact avec un CFA pour obtenir une liste de candidats potentiels, procéder à des entretiens de sélection et établir le contrat de travail 25 ( * ) ;
d) désigne et forme un maître d'apprentissage répondant aux conditions de l'article R. 6223-34 du code du travail 26 ( * ) ;
e) suive le travail et la scolarité de l'apprenti à partir du livret d'apprentissage rempli par le CFA et le maître d'apprentissage ;
f) propose, le cas échéant, à l'apprenti de rejoindre ses services à la fin de son contrat d'apprentissage.
Les auditions de votre rapporteur attestent du caractère encore perfectible de la coopération entre les employeurs publics et les régions , les communes étant par exemple rarement informées des aides financières mises à leur disposition par les conseils régionaux.
Conscient de cette difficulté, l'État a signé en 2015 une convention d'engagement avec l' Association des régions de France pour faciliter l'appariement entre les formations proposées par les CFA et les besoins de la fonction publique d'État. L'extension de cette convention aux fonctions publiques territoriale et hospitalière semblerait opportune.
3. La persistance d'obstacles structurels
La procédure de recrutement d'un apprenti ne représente pas une difficulté en soi : un contrat de travail type est disponible 27 ( * ) , de nombreux guides permettent d'orienter les employeurs publics 28 ( * ) et les CFA les conseillent dans leurs démarches.
Quatre obstacles au développement de l'apprentissage dans la fonction publique demeurent néanmoins.
a) L'absence de débouchés à l'issue du contrat d'apprentissage
Les apprentis de la fonction publique font face un problème de débouchés .
En effet, à la fin de leur contrat d'apprentissage, ils doivent en règle générale passer un concours de la fonction publique pour être conservés par leurs employeurs, sauf s'ils exercent un emploi de catégorie C pouvant être pourvu sans concours 29 ( * ) .
Lorsqu'ils choisissent de passer ce concours, aucune adaptation n'est prévue concernant les épreuves d'admissibilité . En cas de réussite, les anciens apprentis ne bénéficient ni d'une reprise d'ancienneté ni d'un droit supplémentaire pour leur retraite.
Ainsi, comme le souligne Jacky Richard, conseiller d'État, dans un rapport d'avril 2015, « les perspectives offertes aux jeunes apprentis accueillis par des employeurs publics sont souvent dissuasives » 30 ( * ) .
Surmonter cet obstacle nécessiterait de prévoir des voies d'accès à la fonction publique réservées aux anciens apprentis (intégration directe à l'issue du contrat d'apprentissage, organisation d'un examen professionnel spécifique, etc. ). Ces dispositifs pourraient toutefois se heurter à des difficultés d'ordre constitutionnel, le Conseil veillant au respect du principe d'égal accès à l'emploi public issu de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen 31 ( * ) .
À moyen terme, il semble donc plus opérationnel de travailler à un meilleur appariement entre les besoins des employeurs publics , d'une part, et l'offre de formation en apprentissage , d'autre part, comme le montre la réussite du CFA des métiers territoriaux d'Issy-les-Moulineaux.
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Le CFA des métiers territoriaux d'Issy-les-Moulineaux Ce CFA a été créé sous l'égide du CNFPT en 2008 pour répondre aux besoins des collectivités d'Ile-de-France. 476 apprentis du CFA ont obtenu leur diplôme à ce jour, soit un taux de réussite proche de 100 %. Il forme des auxiliaires de puériculture (entre 25 et 35 apprentis dans chaque promotion) et, depuis 2014, des cuisiniers spécialisés en restauration de collectivité (une vingtaine d'apprentis). Dans ce dernier cas, le CFA développe une attestation de spécialisation spécifique qui s'ajouterait au CAP de cuisinier pour valoriser la capacité de ses apprentis à préparer le repas pour plus d'une centaine de couverts par service. Le CFA accorde une attention particulière à l'appariement entre les besoins des employeurs publics et son offre de formation : - les deux formations proposées correspondent à des métiers pour lesquels il existe de nombreux emplois vacants dans la fonction publique territoriale ; - le métier de cuisinier étant classé en catégorie C, les élèves peuvent être recrutés sans concours , le CFA facilitant les contacts avec les collectivités. Il a ainsi constitué un réseau de 130 collectivités partenaires qu'il sollicite pour accueillir des apprentis. À l'issue de leurs contrats d'apprentissage, le CFA organise, pour les élèves qui le souhaitent, une rencontre avec des employeurs territoriaux en vue d'un éventuel recrutement ; - pour le métier d'auxiliaire de puériculture , pour lequel la règle des concours administratifs s'applique, le CFA sensibilise les apprentis aux concours en leur dispensant, par exemple, des cours relatifs aux principes généraux de la fonction publique territoriale. Pour les apprentis n'obtenant pas le concours, le CFA sollicite les collectivités partenaires recherchant du personnel contractuel ; - le CFA propose, avant la formation, un « stage d'accès » lors duquel les futurs apprentis rencontrent des professionnels du secteur afin de s'assurer que le métier d'auxiliaire de puériculture ou de cuisinier correspond à leurs attentes. L'ensemble de ces dispositifs permet d'accroître les débouchés des apprentis pour un coût global de formation qui reste maîtrisé (entre 4 700 et 5 000 euros par an et par apprenti). |
b) Un manque de lisibilité du fait de la concurrence d'autres dispositifs
L'apprentissage dans la fonction publique est concurrencé par le parcours d'accès aux carrières territoriales, hospitalières et de l'État (PACTE) et les emplois d'avenir 32 ( * ) .
Trois dispositifs concurrents
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Public cible |
Durée du contrat |
Intégration directe à la fonction publique |
Nombre de personnes
concernées
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Apprentissage |
Jeunes 33 ( * ) |
Entre 1 et 3 ans |
Non |
12 700 |
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PACTE |
Jeunes sans qualification |
Entre 1 et 2 ans |
Oui |
330 34 ( * ) |
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Emplois d'avenir |
Jeunes particulièrement éloignés de l'emploi |
Entre 1 et 3 ans |
Non |
54 800 |
Source : commission des lois du Sénat
Ces trois dispositifs poursuivent le même objectif - renforcer l'employabilité des jeunes - mais leur articulation est largement perfectible.
Le PACTE semble attractif car il permet, à la différence de l'apprentissage, une intégration directe à la fonction publique sans nécessité de passer un concours. Concrètement, le jeune est recruté par un PACTE pour une durée d'un ou deux ans au cours de laquelle il suit une formation en alternance. À l'issue de ce contrat, son aptitude professionnelle est examinée par une commission d'évaluation qui procède, ou non, à sa titularisation. Dans ce cas, le législateur n'a donc pas considéré l'obstacle constitutionnel d'égal accès à l'emploi public comme dirimant , notamment au regard de la situation particulière des jeunes éligibles au PACTE.
En réalité, ce dispositif n'est que peu utilisé (environ 330 contrats chaque année), l'encadrement des jeunes qu'il implique étant considéré comme trop lourd. Une récente mission des inspections a d'ailleurs considéré qu'il ne s'agit pas d'un « système adéquat ou qu'il n'a pas trouvé son public » 35 ( * ) .
Face à ce constat, il pourrait être
envisagé de supprimer le PACTE
- et de privilégier
l'apprentissage pour assurer l'insertion des jeunes sans qualification -
ou de l'alléger afin de le rendre plus opérationnel.
c) Un coût financier plus important que dans le secteur privé
Le coût d'un apprenti dans la fonction publique est plus élevé que dans le secteur privé. Sur le plan salarial, les employeurs publics ne bénéficient pas des incitations financières prévues pour les entreprises 36 ( * ) .
Coûts salariaux d'un apprenti - Exemple pour un
jeune de 16 ans
en première année de CAP
Source : DGAFP
Si une aide spécifique de 30 millions d'euros est prévue dans le PLF pour 2016 (Cf. supra) , elle ne concerne que la fonction publique d'État et ne répond donc pas aux enjeux financiers de l'apprentissage dans les deux autres versants de la fonction publique.
d) Des activités « réglementées » nécessitant une intervention du pouvoir réglementaire
Ces activités correspondent aux travaux exposant les apprentis mineurs à des risques pour leur santé ou leur sécurité.
L'article L. 4153-9 du code du travail prévoit, pour le secteur privé 39 ( * ) , que les apprentis peuvent les exécuter sous réserve d'avoir prévenu l'inspecteur du travail et d'avoir satisfait à plusieurs conditions fixées par voie réglementaire (évaluation précise des risques, avis du médecin d'aptitude, etc .) 40 ( * )
À ce jour, il n'existe aucune procédure comparable pour les apprentis de la fonction publique. Cette situation est pénalisante pour de nombreux métiers , les apprentis menuisiers ne pouvant par exemple pas utiliser les machines de découpe du bois, outils qui font pourtant partie de leur coeur de métier. Dans les faits, cet interdit est souvent transgressé pour permettre à l'apprenti de se familiariser avec ce type de machines, ce qui constitue une insécurité juridique pour l'employeur public qui engage sa responsabilité pour faute grave en cas d'accident.
Il est donc urgent de mettre fin à cette divergence avec le secteur privé en prévoyant une procédure relative aux activités réglementées dans les trois versants de la fonction publique. Le Gouvernement s'est engagé dans cette voie dès décembre 2014 41 ( * ) mais les décrets correspondants n'ont pas encore été publiés.
* 21 Loi portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail.
* 22 Cf. l'annexe 4 détaillant le nombre d'apprentis par ministère en 2012.
* 23 CFA agricole de Tours-Fondettes, CFA propreté INHNI de Tours, CFA bâtiment et travaux publics de Saint-Pierre-des-Corps.
* 24 Dans le cadre du plan de développement de l'apprentissage, les services de l'État ont par exemple établi un « plan prévisionnel de recrutement » aux niveaux central et déconcentré.
* 25 Pour les collectivités territoriales, l'avis du comité d'hygiène et de sécurité doit également être sollicité avant le recrutement.
* 26 Sauf dérogations, le maître d'apprentissage doit présenter un diplôme d'un niveau au moins équivalent à celui préparé par l'apprenti ainsi qu'une expérience professionnelle d'au moins deux ans. Ces critères sont contrôlés par les DIRECCTE, en charge de l'enregistrement du contrat d'apprentissage.
* 27 Ce formulaire d'une page est disponible au lien suivant : https://www.formulaires.modernisation.gouv.fr/gf/cerfa_10103.do
* 28 Cf. notamment le guide « L'apprentissage dans la fonction publique d'État » (2015) de la DGAFP et celui intitulé « Apprentissage dans la fonction publique hospitalière » de l'Association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier.
* 29 Article 22 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.
* 30 Rapport au Premier ministre intitulé « Développer et pérenniser l'apprentissage dans la fonction publique », p. 35.
* 31 Cf. notamment le considérant 5 de la décision n° 82-153 DC du 14 janvier 1983 du Conseil constitutionnel sur la loi relative au statut général des fonctionnaires. La création de voies d'accès spécifiques représente une inégalité de traitement devant être justifiée par une différence de situation objective. Or, il n'est pas certain que la situation d'un apprenti de la fonction publique soit objectivement différente de celle d'autres personnes, et notamment des apprentis du secteur privé.
* 32 Issus, respectivement, de l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 et de la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012.
* 33 Entre 16 et 25 ans pour l'ensemble du tableau.
* 34 Ce chiffre a été calculé au prorata du nombre total de PACTE signés depuis leur création en 2006.
* 35 Rapport IGAS, IGA, IGAENR, IGEN, « Les freins non financiers au développement de l'apprentissage », février 2014, p. 57.
* 36 Soit le crédit d'impôt de l'article 244 quater G du code général des impôts et la prime à l'apprentissage des articles L. 6243-1 à L. 6243-1-2 du code du travail.
* 37 Hypothèse d'une entreprise comprenant 20 agents ou plus.
* 38 Cette indemnité a été remplacée, depuis le 1 er janvier 2014, par la prime à l'apprentissage.
* 39 Cette procédure nécessitant l'intervention de l'inspecteur du travail, elle n'est pas applicable à la fonction publique.
* 40 Cf. le décret n° 2015-443 du 17 avril 2015 relatif à la procédure de dérogation prévue à l'article L. 4153-9 du code du travail pour les jeunes âgés de moins de dix-huit ans.
* 41 Réponse du ministre de l'intérieur à la question n° 08169 de M. Simon Sutour, 18 décembre 2014.