C. ELABORER UNE POLITIQUE DE MÉMOIRE À LA HAUTEUR DES ENJEUX DES ANNÉES À VENIR ET DES ATTENTES DES FRANÇAIS
Meurtrie sur son territoire par les conflits du vingtième siècle, la France se doit de lutter contre l'oubli des épreuves traversées par la République, d'entretenir la mémoire de citoyens et d'étrangers qui ont pris les armes pour la défendre et d'expliquer aux plus jeunes le sens de cet engagement et l'actualité des valeurs pour lesquelles ils ont combattu. Au sein du ministère de la défense, cette politique de mémoire est définie par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) et mise pour partie en oeuvre par son opérateur, l'Onac.
A 22,2 millions d'euros pour 2016, son budget est en baisse de 5,1 % par rapport à 2015. Ces crédits financent la politique commémorative de l'Etat, qu'il s'agisse des onze journées nationales instituées par des textes législatifs ou réglementaires ou des cycles commémoratifs ponctuels , tel que celui actuellement engagé du centenaire de la Première Guerre mondiale, ainsi que l'entretien et la valorisation du patrimoine mémoriel , sépultures perpétuelles des soldats morts pour la France et hauts lieux de la mémoire nationale.
C'est l'Onac, à travers son pôle des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale, qui est chargé de cette mission. Il exécute notamment le programme pluriannuel de rénovation des sépultures , qui court sur la période 2011-2018, pour un montant total de 35,28 millions d'euros . En 2016, l'enveloppe qui y est consacrée s'élève à 6,02 millions d'euros , soit une augmentation de 13,2 % par rapport à 2015. A titre d'exemple, les nécropoles de Montdidier ou encore de Sarrebourg seraient concernées.
Pour les cimetières situés en territoire étranger , à l'exception du Maroc, de l'Algérie et de la Tunisie, l'entretien et la rénovation sont pilotés directement par la DMPA, qui délègue des crédits aux ambassades pour mener les travaux nécessaires. En 2016, 0,7 million d'euros seront affectés à leur rénovation, contre 1,1 million en 2015 ( - 36,4 % ), ce qui s'expliquerait, selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur pour avis, par l'achèvement des opérations les plus coûteuses. Il s'agirait de restaurations conduites en Roumanie, en Belgique, en Macédoine ou encore en Turquie. Quant à l'entretien courant des sépultures en dehors de France, il bénéficiera d'un million d'euros , montant inchangé par rapport à 2015. Au total, les crédits d'entretien et de rénovation à l'étranger diminuent de 19 %. Dans le même temps, l'enveloppe de 1,26 million d'euros destinée à financer de nouveaux monuments commémoratifs, en France ou non, inscrite dans la loi de finances pour 2015, n'est pas reconduite pour 2016.
Outre leur rénovation, l'Onac assure également l'entretien des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale (HLMN) situés sur le territoire français. Sur ce point, il voit sa subvention progresser de 15,8 % entre 2015 et 2016, à 2,2 millions d'euros . Il a la charge des 266 nécropoles nationales , dans lesquelles reposent 740 000 corps , et des HLMN, qui étaient initialement sept mais qui, depuis un arrêté 6 ( * ) du 20 mars 2014, sont au nombre de neuf . Ils répondent à trois critères cumulatifs :
- être liés à la mémoire des conflits contemporains depuis 1870 ;
- avoir un caractère national et emblématique d'un aspect des conflits contemporains ;
- être entretenus par le ministère de la défense ou sous sa responsabilité, afin de perpétuer la mémoire des conflits contemporains et de maintenir le lien armée-nation.
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Les neuf hauts lieux de la mémoire nationale - le cimetière national de Notre-Dame-de-Lorette (Ablain-Saint-Nazaire, Pas-de-Calais), au titre des militaires morts pour la France aux côtés de leurs frères d'armes alliés (1914-1918) ;
- le cimetière national de Fleury-devant-Douaumont et
la tranchée des baïonnettes (Meuse), au titre du sacrifice des
soldats français à Verdun
- l'ancien camp de concentration de Natzweiler-Struthof (Natzwiller, Bas-Rhin), au titre du système concentrationnaire nazi et de la Résistance européenne (1933-1945) ; - le Mont-Valérien (Suresnes, Hauts-de-Seine), au titre de la répression exercée par les autorités allemandes pendant l'Occupation (1940-1944) ; - le mémorial des martyrs de la Déportation (île de la Cité, Paris), au titre de la mémoire des déportés ; - le mémorial de la prison de Montluc (Lyon, Rhône), au titre de l'internement par le régime de Vichy et les autorités allemandes pendant l'Occupation (1940-1944) ; - le mémorial du débarquement de Provence (Mont-Faron, Var), au titre du débarquement des 15 et 16 août 1944 et de l'armée de la Libération ; - le mémorial des guerres en Indochine (Fréjus, Var), au titre de la Seconde Guerre mondiale en Indochine (1940-1945) et de la guerre d'Indochine (1946-1954) ; - le mémorial de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie (quai Branly, Paris). |
Plus de la moitié d'entre eux subissent actuellement, à des degrés divers, des travaux d'aménagement ou de rénovation . Les plus importants concernent le mémorial du Mont-Faron, qui fait l'objet d'une refonte globale qui devrait s'achever en 2017.
L'Onac perçoit enfin une dotation de 0,46 million d'euros , comme en 2015, destinée à valoriser les sites qui lui sont confiés. Son principal aspect est à l'heure actuelle la réalisation de panneaux d'information historique modernes pour les cimetières nationaux, qui a débuté en 2014 et s'étendra jusqu'en 2018. A la mi-2015, 91 panneaux avaient été mis en place sur un total d'environ 300 .
L'Etat et ses établissements publics ne sont toutefois pas les seuls acteurs de la valorisation du patrimoine mémoriel français. Les collectivités territoriales s'en sont emparées et, prenant conscience de ses retombées économiques positives , collaborent avec eux pour développer le tourisme de mémoire . Devenu, maintenant que la plupart des témoins directs se sont éteints, un outil de transmission de la mémoire aux plus jeunes, il constitue, dans le contexte actuel riche en commémorations, un facteur d'attractivité pour des territoires qui connaissent parfois des difficultés économiques et sociales importantes.
Il est donc de la responsabilité de l'Etat de favoriser le développement du tourisme de mémoire. Alors qu'une étude de 2010 avait estimé que les lieux de mémoire offrant une prestation marchande avaient attiré environ 6 millions de personnes en 2010 , ils auraient été 14 millions à les visiter en 2014 . L'Etat a donc entrepris de structurer et de professionnaliser la filière. En coopération avec la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique et Atout France, la DMPA conduit plusieurs initiatives en ce sens. Un label « Qualité tourisme » propre aux sites mémoriels est en voie d'élaboration et une charte éthique commune serait en cours de finalisation. Un observatoire du tourisme de mémoire 7 ( * ) a été mis en place afin d'assurer un suivi plus précis de ce phénomène. La troisième édition des rencontres du tourisme de mémoire a été organisée le 26 novembre 2015, afin notamment de faire le bilan de l'impact des commémorations de 2014 et de réfléchir aux stratégies à adopter pour pérenniser les hauts niveaux de fréquentation constatés.
L'Etat participe également à la promotion internationale du tourisme de mémoire et à la coordination des acteurs, à travers notamment le contrat de destination Grande Guerre, qu'il a conclu avec les collectivités territoriales intéressées ainsi que les organismes impliqués dans les commémorations du centenaire dans le but de « faire émerger une offre touristique d'excellence afin de transformer des territoires de mémoire en destinations touristiques de mémoire et d'histoire ». Alors que la fréquentation des sites de tourisme de mémoire est à 45 % internationale et que le premier conflit mondial a vu s'affronter, sur le sol français, des combattants d'une dizaine de nationalités, ce contrat, signé le 14 novembre 2013, fixait trois objectifs : améliorer les conditions d'accueil et la qualité des services proposés ; mieux évaluer les conséquences économiques du tourisme de mémoire ; développer une stratégie de communication homogène, notamment à destination de l'étranger, et attirer de nouveaux publics.
Enfin, l'Etat apporte depuis 2014 un soutien financier direct à certains projets d'aménagement et de valorisation du patrimoine mémoriel portés par des collectivités territoriales. Initialement fixée à 1,5 million d'euros , cette ligne budgétaire avait été portée à 1,65 million d'euros en 2015 et est maintenue à ce niveau en 2016.
La transmission de la mémoire implique d'apporter un soutien aux initiatives pédagogiques conduites par l'éducation nationale. La DMPA et l'Onac participent ainsi chaque année à l'organisation du concours national de la Résistance et de la Déportation (CNRD). Créé en 1961 sous l'impulsion du monde combattant, il a rassemblé durant l'année scolaire 2014-2015 plus de 35 000 élèves de troisième et des lycées sur le thème de la libération des camps nazis, du retour des déportés et de la découverte de l'univers concentrationnaire. Il peut prendre plusieurs formes : un devoir individuel en temps limité, un travail collectif écrit ou un travail collectif audiovisuel. Il connaît toutefois une érosion de son public , le nombre de participants diminuant régulièrement, puisqu'il était encore proche de 40 000 au début des années 2010 (- 12,5 %), et la diversité des types d'établissements qui s'y engagent est de plus en plus restreinte. Le Président de la République a marqué son attachement à ce concours à plusieurs reprises, remettant personnellement aux lauréats de l'édition 2013-2014 leurs prix à l'Elysée le 8 mai 2015.
Afin de renforcer l'attractivité du CNRD et de garantir sa pérennité, une mission de réflexion sur son avenir a été confiée par la ministre de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et le secrétaire d'Etat auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants, à M. Jean-Yves Daniel, doyen de l'inspection générale de l'éducation nationale et Mmes Hélène Waysbord-Loing, inspectrice honoraire de l'éducation nationale et présidente de la Maison d'Izieu, et Anne Anglès, enseignante d'histoire-géographie. Elle a rendu ses conclusions le 10 novembre 2015.
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Les évolutions envisagées du concours
national
Lors de la remise du rapport de la mission de réflexion sur le CNRD, les ministres ont annoncé vouloir lui donner un « nouveau souffle » et améliorer la reconnaissance des acteurs qui s'y impliquent. Ils ont notamment annoncé : - une réforme du pilotage national du concours, avec la formation d'un jury national associant au sein d'un comité stratégique l'ensemble des acteurs et partenaires institutionnels impliqués et un collège de correcteurs ; - un renforcement du pilotage territorial du concours autour de l'échelon académique plutôt que départemental ; - l'inscription systématique de la participation d'une classe au concours dans le projet d'établissement des collèges et des lycées ainsi que le développement des voyages scolaires sur les lieux de mémoire ; - une meilleure valorisation de la participation au concours, avec notamment la remise d'un diplôme signé par le recteur ou encore la publication des palmarès sur l'ensemble du territoire. |
Le soutien aux actions pédagogiques et la place de l'éducation nationale dans la politique de mémoire ne se limitent pas au CNRD. Chaque académie est désormais dotée d'un référent « mémoire et citoyenneté », qui a été chargé d'organiser les travaux du comité académique institué pour coordonner les actions mises en place dans le cadre des commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale et du soixante-dixième anniversaire de la fin de la seconde. L'Onac, qui bénéficie à ce titre d'une subvention de 0,27 million d'euros , en 2015 comme en 2016, mène en complément sa propre politique de soutien à des projets éducatifs . Il organise ainsi le concours des « petits artistes de la mémoire » et finance des expositions et animations pédagogiques.
Cette politique trouve sa concrétisation dans un protocole interministériel défense - éducation nationale , dont la dernière version remonte à 2007. Il a été renouvelé à deux reprises, le plus récemment en novembre 2015 pour en élargir le champ au ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt afin de prendre en compte l'enseignement agricole.
La DMPA apporte par ailleurs un soutien financier aux publications et aux productions audiovisuelles qui portent sur l'histoire militaire, la mémoire des conflits contemporains ou contribuent à valoriser le patrimoine de la défense. Elle a ainsi, en 2015, apporté environ 300 000 euros à une vingtaine de coéditions par des éditeurs professionnels, et 200 000 euros à une quinzaine de projets audiovisuels. Les crédits concernés ne s'imputent toutefois pas sur l'action n° 2 du programme 167 mais sur la sous-action n° 1 de l'action n° 8 du programme 212 de la mission « Défense ».
L'aspect de la politique mémorielle du ministère de la défense qui a pris le plus d'importance ces dernières années, en raison d'un calendrier particulièrement riche, est l'organisation des commémorations des conflits du vingtième siècle et des cérémonies nationales. Ces deux dernières années, le cycle du centenaire de la Première Guerre mondiale , qui s'étend sur cinq ans mais dont la préparation a débuté dès 2010, et celui du soixante-dixième anniversaire de la Libération , qui s'est achevé en 2015, ont nécessité un renforcement substantiel du pilotage et des moyens affectés à ces actions.
L'année 2014 a marqué l'enclenchement du
« centenaire des Français » et a vu se
développer un
engouement
inattendu
, en
France comme à l'étranger,
pour la thématique de
la mémoire du premier conflit mondial
. Unanimement
salué, le programme commémoratif est parvenu à faire en
sorte que la très grande majorité des Français se sentent
concernés par l'histoire de ce conflit auquel, bien que lointain, a
très souvent participé un de leurs ancêtres. Il a
néanmoins réussi à préserver la
solennité
des principales cérémonies, en
particulier celles du
11 novembre 2014 à Paris et
Notre-Dame-de-Lorette. En 2015, un calendrier relativement moins
chargé, reflet de la stagnation du front occidental en 1915, a vu des
cérémonies organisées en France autour des combats des
Eparges (avril), de l'Artois (mai), de l'Argonne (juin) ou encore du
Hartmannswillerkopf (novembre). A l'étranger, une
cérémonie internationale le 24 avril a commémoré la
bataille des Dardanelles sur la péninsule de Gallipoli, en Turquie.
Cette année a été mise à profit pour faire le bilan
de 2014, réaliser un
retour d'expérience
et
préparer la reprise du cycle en 2016.
L'an prochain sera en effet marqué par l'anniversaire de deux batailles qui ont, par leur intensité, leur violence et les pertes qu'elles ont causées, profondément marqué la mémoire collective des belligérants : Verdun et la Somme . La mission du centenaire (cf. infra ), groupement d'intérêt public chargé de définir et mettre en oeuvre le programme officiel des commémorations, et la DMPA travaillent depuis plusieurs années à sa préparation.
L'Etat a ainsi participé à hauteur de 1,5 million d'euros sur un coût total de 12 millions d'euros à la rénovation du mémorial de Verdun , dont l'inauguration le 21 février 2016, marquera l'ouverture du centenaire de la bataille, qui s'étendra sur 300 jours . L'accent devrait être mis sur le couple franco-allemand, consacré lors d'une cérémonie internationale le 29 mai 2016 à laquelle participeront le Président de la République ainsi que la chancelière de la République fédérale d'Allemagne. Ils seront accompagnés de 4 000 jeunes , 3 000 élèves issus d'une classe de troisième de chaque département et 1 000 jeunes Allemands habitant les trois Länder frontaliers. En plus de leur participation à la cérémonie du 29 mai, ces jeunes resteront quatre jours sur place et découvriront les lieux de mémoire du champ de bataille. Alors que l'ingénierie pédagogique relèvera de l'office franco-allemand pour la jeunesse (Ofaj), le coût de cette initiative devrait représenter 1 million d'euros sur le budget total de 3,5 millions d'euros prévu pour cette cérémonie, qui devrait rassembler 5 000 invités assis.
Les commémorations de la bataille de la Somme n'auront pas la même tonalité. Elles rassembleront, au côté de la France, les Etats du Commonwealth qui y ont payé un très lourd tribut et pour lesquels elle constitue un des moments autour desquels s'est construite leur identité nationale. Après la célébration de l' « Anzac day » le 25 avril 2016, une cérémonie internationale aura lieu à Thiepval le 1 er juillet, en présence des plus hautes autorités de toutes les nations belligérantes. La France devrait participer à son financement à hauteur de 1,5 million d'euros , le Royaume-Uni apportant, selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, 5 millions d'euros .
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La poursuite de l'activité de la mission du centenaire Dès les premières réflexions sur l'organisation du centenaire de la Première Guerre mondiale, la création d'une structure ad hoc dédiée est apparue comme la solution permettant de rassembler tous les acteurs concernés et d'assurer le pilotage et la conception d'un cycle commémoratif d' ampleur internationale . En conséquence, la constitution d'un GIP dénommé « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale - 1914-2014 » a été approuvée par un arrêté du 5 avril 2012. Il était initialement prévu de ne confier à ce GIP que l'organisation des commémorations du centenaire de l'année 1914. Il disposait alors d'un budget triennal d'abord fixé à 19,4 millions d'euros pour la période 2012-2014, puis revu à la baisse à 14 millions d'euros pour finalement être limité à 12 millions d'euros . Sur ce total, 80 % ont représenté des dépenses d'intervention , 4,72 millions d'euros pour le financement des grandes manifestations nationales et 4,55 millions d'euros venant, à travers le Fonds du centenaire, apporter un soutien financier à des initiatives commémoratives locales. Il disposait jusqu'à cette date de 12,5 ETP. Au terme de l'année 2014, constatant la réussite des commémorations préparées par le GIP et souhaitant que la poursuite du cycle mémoriel s'inscrive dans leur lignée, le Gouvernement a, comme l'avait recommandé votre rapporteur pour avis, prolongé le GIP jusqu'au terme du centenaire de la Première Guerre mondiale. Ce dernier s'est toutefois retrouvé amputé d'une part significative de ses moyens : il a perdu la moitié de ses effectifs, puisqu'il ne disposait au second semestre 2015 que de 6,5 ETP, avec un budget limité à 1,95 million d'euros pour cette même année. Il les a consacrés à l'évaluation de l'année 2014 et à la préparation de l'année 2016, tout en poursuivant, à hauteur de 0,55 million d'euros, son soutien aux projets mémoriels qu'il avait labellisés. La décision politique claire, en provenance du sommet de l'Etat, sur la pérennisation de la mission jusqu'en 2019 n'a pourtant pas suffi à faire disparaître les obstacles auxquels la mission doit faire face depuis sa création. Cet opérateur interministériel a démontré sa capacité à innover , à subvenir à une partie de ses besoins financiers, en développant notamment des ressources propres à travers le mécénat , et à établir un leadership incontesté sur les plans scientifique et historique. Il a ainsi dû affronter en 2015 des difficultés immobilières qui, pour une si petite structure, ont immanquablement eu pour conséquence de la distraire de ses missions. Si cette nouvelle péripétie a finalement trouvé une solution favorable à la mission, il n'est pas acceptable que de telles incertitudes persistent et viennent parasiter son activité à la veille d'une année commémorative cruciale. Il importe qu'en 2016 elle dispose des ressources adéquates pour que l'organisation des échéances mémorielles de cette année, déterminées chacune, pour Verdun et la Somme, par un comité de pilotage ministériel dédié, soit irréprochable, dans la continuité des cérémonies de 2014. Ce n'est, en cette période d'examen du projet de loi de finances pour 2016, malheureusement pas encore le cas. |
L'année 2015 a également vu l'achèvement du cycle commémoratif du soixante-dixième anniversaire de la fin de la Seconde Guerre mondiale, qui portait plus particulièrement sur la libération des camps, le retour des déportés et prisonniers ainsi que la libération des derniers territoires occupés. Trois temps forts peuvent être retenus : la participation du président de la République à une cérémonie internationale à Auschwitz le 27 janvier, date anniversaire de la libération du camp ; l'entrée au Panthéon de quatre grandes figures de la Résistance, Geneviève Anthonioz-De Gaulle, Pierre Brossolette, Germain Tillion et Jean Zay, le 27 mai, à l'occasion de la journée nationale de la Résistance, et la mise à l'honneur de l'Ordre de la Libération au cours du défilé du 14 juillet.
Le financement de la saison mémorielle 2015 par le ministère de la défense s'élevait à 4 millions d'euros pour les commémorations des deux conflits mondiaux. Cette dotation est reconduite en 2016 , mais cette fois uniquement au profit des anniversaires des batailles de Verdun et de la Somme. De même, le calendrier des onze cérémonies nationales instituées par un texte législatif ou réglementaire étant resté inchangé après avoir connu, en 2012 puis en 2013, deux ajouts 8 ( * ) , l'enveloppe financière qui leur est consacrée reste inchangée à 1,69 million d'euros .
Enfin, le montant total des subventions accordées directement par la DMPA à des projets mémoriels locaux connaît une légère diminution entre 2015 et 2016 ( - 2,9 % ), passant de 3,5 à 3,4 millions d'euros .
Aux yeux de votre rapporteur pour avis, il est essentiel que la politique de mémoire ne soit pas négligée. Au vu des enjeux symboliques qui s'y attachent, du devoir démocratique qu'a chacun de se souvenir des choix difficiles réalisés et des souffrances subies dans l'adversité par les générations qui l'ont précédé, et de son rôle dans le développement, notamment économique, de nos territoires, elle ne saurait être considérée comme une politique publique de droit commun . Malgré des moyens réduits, elle constitue un investissement de long terme dans la cohésion de la société française . Les défis posés par les échéances mémorielles rencontrées jusqu'à présent ont été relevés avec brio, et elles ont permis de rassembler les Français : il appartient maintenant à l'Etat et à ses opérateurs de placer les cérémonies de 2016 dans cette continuité.
* 6 Arrêté du 20 mars 2014 portant définition et fixant la liste des hauts lieux de la mémoire nationale du ministère de la défense ; NOR : DEFD1407040A.
* 7 http://www.observatoire-tourismedememoire.com/.
* 8 Le 19 mars, journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc (loi n° 2012-1361 du 6 décembre 2012) et le 27 mai, journée nationale de la Résistance (loi n° 2013-642 du 19 juillet 2013).