EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. RAFFERMIR LE LIEN ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE POUR DÉVELOPPER LA RÉSILIENCE DE NOTRE SOCIÉTÉ FACE AUX MENACES QUI PÈSENT SUR ELLE
Le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » rassemble les politiques conduites par l'Etat destinées à développer l'esprit de défense , à rapprocher les citoyens de leur armée et à entretenir la mémoire des conflits que la France a traversés au cours du vingtième siècle et de ceux qui l'ont défendue. Ses crédits assurent le financement de la Journée défense et citoyenneté (JDC ; action n° 1), qui a succédé en 2011 à la Journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), instituée lors de la suspension, en 1998, de l'appel sous les drapeaux. Ils définissent également le périmètre de la politique de mémoire du ministère de la défense (action n° 2).
En 2016, le montant des crédits de paiement de ce programme s'élève à 37,5 millions d'euros , en baisse de 11,7 % par rapport à 2015. Une diminution de 64,4 % avait déjà eu lieu entre 2014 et 2015 et était due au regroupement, au 1 er janvier 2015, de l'ensemble des crédits de personnel (titre 2) du ministère de la défense au sein du programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense », ce qui représentera un total de 85,7 millions d'euros pour le programme 167 en 2016, soit une hausse de 16,8 % par rapport à 2015.
La poursuite de ce mouvement de contraction budgétaire traduit l'évolution du contenu de la JDC , avec principalement la suppression du module de formation au secourisme et donc le non-renouvellement du marché triennal destiné à l'assurer. Les crédits de l'action n° 1 seront donc en 2016 inférieurs de 19,7 % (- 3,8 millions d'euros) à ceux de 2015, pour s'élever à 15,3 millions d'euros . La politique de mémoire, après avoir bénéficié d'une très forte hausse de ses moyens dans la première moitié des années 2010 pour préparer les commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale et du soixante-dixième anniversaire de la fin de la Seconde Guerre mondiale ( + 215 % ), connaît pour la deuxième année consécutive une baisse de ses crédits ( - 5,1 % ), légèrement plus prononcée qu'entre 2014 et 2015 (- 3,4 %).
Tableau n° 1 : Evolution des crédits de paiement du programme 167
(en millions d'euros)
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Action |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Variation |
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N° 1 : Journée défense et citoyenneté |
19,1 |
15,3 |
- 19,7 % |
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N° 2 : Politique de mémoire |
23,4 |
22,2 |
- 5,1 % |
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Total |
42,5 |
37,5 |
- 11,7 % |
Source : Projet annuel de performances annexé au PLF
Après avoir longtemps représenté une part prépondérante des crédits du programme en raison des dépenses de titre 2 relevant de la direction du service national (DSN), l'action n° 1 ne compte plus que pour 40,8 % de ce total, contre 59,2 % pour l'action n° 2. Cette tendance s'accentue dans le présent projet de loi de finances, puisque ce ratio était dans le budget 2015 de 46 % contre 54 % .
A. STABILISER LE CONTENU DE LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ ET EN CONFORTER LA PORTÉE
La JDC est une étape essentielle du parcours de citoyenneté que doit accomplir tout jeune Français avant l'âge de 18 ans. En complément de l'enseignement de la défense, qui doit lui être obligatoirement offert au cours de ses études secondaires en application de l'article L. 312-12 du code de l'éducation, et une fois son recensement accompli, il est convoqué, avec l'intégralité de sa classe d'âge, pour réaliser sa JDC. La détention du certificat de participation remis à l'issue de la journée conditionne l'inscription aux examens et concours organisés par la puissance publique, comme le baccalauréat, le permis de conduire ou les concours de la fonction publique, jusqu'à l'âge de 25 ans.
L' âge médian des participants à la JDC est de 17 ans et trois mois , et la proportion des classes d'âge en règle avec leur obligation en la matière est en hausse. Pour la génération née en 1989 , qui ne peut plus se faire recenser et n'est plus tenue d'effectuer sa JDC, le taux de recensement est de 98,65 % et celui de participation à la JDC de 95,6 %. Les résultats sont meilleurs pour les classes d'âge plus jeunes, puisque 97 % des personnes appartenant aux générations 1991, 1993 ou encore 1994 ont d'ores et déjà effectué leur JDC. Cela met néanmoins en lumière l'existence d'un reliquat incompressible de jeunes qui se situent en marge de ce processus de construction de leur identité citoyenne. Il est indispensable d'accroître les efforts d'information et de sensibilisation à destination de ces personnes, qui sont sans doute mal connues des services publics qui leur sont pourtant destinés (éducation nationale, aide sociale, etc.). Si leur proportion va en décroissant, ces jeunes représentent, en valeur absolue, un contingent notable : ils sont environ 37 000 dans la génération 1988 et 34 200 dans celle de l'année suivante.
Graphique n° 2 : Evolution du nombre de participants à la Journée défense et citoyenneté depuis 2010
Source : Ministère de la défense
Pour y faire face, la DSN, direction d'administration centrale du ministère de la défense relevant du secrétariat général pour l'administration (SGA) chargée d'organiser la JDC, a dû s'adapter . Accueillant les jeunes sur 261 sites , à 71 % militaires, relevant de 33 centres du service national (CSN) qui dépendent chacun de l'un des 6 établissements du service national (ESN), la DSN a subi entre 2009 et 2012 une profonde réforme qui a conduit au transfert de toutes ses activités annexes, comme la gestion des archives, à d'autres structures du ministère de la défense. Des efforts de rationalisation ont été menés, qui ont permis de diviser par deux le coût de la JDC par jeune , qui est passé de 204 euros en 2010 à 107 euros en 2014. Dans le même temps, les effectifs de la DSN ont décru de 25,4 %. Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, le seuil d'effectif actuel, qui se situe aux alentours de 1 300 équivalents temps plein (ETP), constitue le niveau minimal permettant à la DSN de remplir ses missions qui consistent, au-delà de l'organisation et de l'encadrement de la JDC, au traitement des données de recensement provenant des mairies et à la constitution de fichiers fiables des jeunes âgés de 18 à 25 ans dans l'éventualité d'un rétablissement de l'appel sous les drapeaux.
Si les personnels de la DSN sont chargés d'assurer la participation des jeunes Français à la JDC, en les convoquant et en mettant en place les conditions administratives et matérielles de son déroulement, ce sont des intervenants issus des armées qui réalisent l'animation de chacune des sessions. Comme votre rapporteur pour avis a pu le constater en assistant à une JDC le 19 novembre 2015 au fort de Vincennes, site du CSN de Paris qui reçoit des jeunes provenant de Paris et des départements limitrophes, c'est cette implication directe de militaires ( 8 617 en 2015), qu'ils soient d'active (80,3 %) ou de réserve (19,7 %), qui contribue très fortement au succès de cette journée.
Un binôme d'animateurs , chacun issu d'une armée différente, est chargé de présenter à une quarantaine de jeunes, pendant une journée, les enjeux de la défense nationale et de mettre en évidence les liens étroits qui existent entre un outil de défense autonome et efficace et la préservation des valeurs républicaines et des droits politiques, économiques et sociaux dont dispose tout citoyen. Il s'agissait, lors de la JDC auquel votre rapporteur pour avis a participé, d'un adjudant de l'armée de terre et d'un sergent-chef de l'armée de l'air. Alors que les besoins sont d'environ 38 000 jours/animateur par an , chacun d'eux doit animer au moins quatre à six JDC dans l'année. Désignés selon des modalités propres à chaque armée, ils ont la responsabilité d'engager le dialogue avec des appelés qui sont le reflet de la diversité de la jeunesse française et peuvent se montrer initialement réticents, au moins pour certains d'entre eux, à s'investir dans ce moment civique. Pourtant, au terme de la journée, rares sont ceux chez lesquels persiste un quelconque rejet de l'institution militaire ou un regard uniquement critique sur les institutions et les valeurs de la République.
Les données issues des études de satisfaction menées « à chaud », c'est-à-dire sur la base du questionnaire d'évaluation rempli par chaque participant en fin de JDC, et « à froid », annuellement, par un institut de sondage sous le pilotage de la délégation à l'information et à la communication de la défense (Dicod), confirment cette impression qu'en a tirée votre rapporteur pour avis. Il a pu constater la curiosité des élèves pour la condition militaire et les carrières proposées par les armées, ainsi que l'intensité des échanges entre les participants et les soldats engagés dans l'opération Vigipirate qui avaient été invités à témoigner auprès d'eux.
Dès lors, il faut saluer le fait que 90 % des jeunes sont satisfaits de la qualité de la prestation offerte par la DSN et les armées et estiment qu'elle leur a donné une meilleure image de la défense et des armées. Selon le sondage réalisé en décembre 2014 par l'institut BVA, sur la base de 3 971 réponses, 73 % des jeunes considèrent que la JDC est intéressante et 86 % jugent qu'elle leur a permis de s'informer sur les métiers de la défense. Des disparités sociales apparaissent toutefois puisque les jeunes issus de milieux favorisés portent sur elle un regard plus critique que ceux issus de milieux modestes.
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Le déroulement-type d'une Journée défense et citoyenneté Sur le site du fort de Vincennes, sept salles pouvant chacune accueillir une cinquantaine d'appelés sont utilisées pour organiser la JDC. Celle-ci, qui débute généralement à 9 h pour s'achever à 17 h, est organisée de la façon suivante : - Discours d'accueil - formalités administratives (25 minutes) ; - Présentation des animateurs et des participants (25 minutes) ;
- Animation n° 1 : « Nous vivons
dans un monde instable :
- Pause (15 minutes) ; - Visite d'un site militaire / témoignages de soldats / présentation du matériel accompagnés d'un débat avec les appelés (60 minutes) ; - Tests d'évaluation des acquis fondamentaux de la langue française et présentation des dispositifs d'insertion (40 minutes) ; - Information sur les différents dons (5 minutes) ; - Déjeuner (60 minutes) ; - Animation n° 2 : « Une réponse adaptée : notre appareil de défense » (50 minutes) ; - Animation n° 3 : « Vous avez un rôle à jouer : un engagement citoyen » (50 minutes) ; - Pause (15 minutes) ; - Module d'initiation au secourisme 1 ( * ) (60 minutes) ; - Evaluation de la journée - remise des certificats (25 minutes) ; - Clôture de la session. |
La JDC contribue également à la détection des jeunes connaissant des difficultés scolaires particulières. Des tests automatisés d'évaluation des acquis fondamentaux de la langue française, élaborés par le ministère de l'éducation nationale, sont réalisés lors de chaque session. Ils se composent de cinq épreuves , deux de décision lexicale demandant aux appelés de déterminer si les mots qui leur sont proposés existent ou non, une leur demandant d'évaluer l'homophonie entre deux mots, une portant sur la compréhension d'un programme de cinéma et la dernière comportant des questions sur un extrait de l'ouvrage de Joseph Joffo « Un sac de billes ».
En 2014, parmi les 743 093 jeunes qui ont effectué leur JDC en métropole , 8,6 % connaissaient des difficultés de lecture et 4,6 % étaient des décrocheurs ayant quitté prématurément le système scolaire sans qualification. Ces taux sont plus élevés dans le ressort de l'ESN Nord-Est, situé à Nancy et qui englobe les régions Bourgogne - Franche-Comté, Alsace Champagne-Ardenne Lorraine et Nord-Pas-de-Calais Picardie, à respectivement 9,8 % et 5,4 %. Toutefois, la situation outre-mer est bien plus préoccupante puisque sur les 40 173 jeunes ayant réalisé leur JDC cette même année, 34,6 % ne maîtrisaient pas la lecture et 10,7 % étaient des décrocheurs .
A destination de ces populations en difficulté, la JDC offre des informations sur les dispositifs mis en place par les pouvoirs publics pour leur permettre de surmonter leurs difficultés d'insertion . Un film de présentation de la mission de lutte contre le décrochage scolaire de l'éducation nationale, des missions locales, de l'établissement public d'insertion de la défense (Epide) et du plan « jeunesse - défense égalité des chances » est projeté. Les jeunes qui sont identifiés comme présentant le plus important retard scolaire sont reçus au cours de la journée par des agents de la DSN qui les informent sur les politiques mises en place en leur faveur. En 2014, cette dernière a signalé 58 912 jeunes aux inspections d'académie , 16 518 aux missions locales , 12 760 à l 'Epide et, outre-mer , 3 366 au service militaire adapté (SMA).
Il n'en reste pas moins que la JDC constitue le seul point de contact entre l'écrasante majorité de la jeunesse française et son armée : il est donc essentiel que son contenu porte essentiellement sur les questions de défense. C'est l'objet du recentrage dont elle a fait l'objet dans la lignée du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, qui rappelait que sa vocation première était la « sensibilisation à l'esprit de défense » 2 ( * ) , et sous l'impulsion notamment du ministre de la défense. Comme votre rapporteur pour avis a pu le constater, c'est désormais l'ensemble des aspects de la défense qui sont expliqués aux appelés : l'organisation de la défense nationale ; les fonctions stratégiques (connaissance et anticipation ; dissuasion ; protection ; prévention ; intervention) ; l'engagement opérationnel des forces armées ; les liens entre défense et économie, que ce soit en matière de recherche et développement ou d'exportation. L'engagement des militaires au service de leurs concitoyens est rappelé et la légitimité des politiques de défense est résumée en trois messages , que les participants sont invités à retenir :
- notre Nation, confrontée à divers risques et menaces , doit assurer sa sécurité ;
- notre défense, nécessaire et légitime , est globale et s'applique en permanence partout dans le monde ;
- notre engagement dans la société, pour un jour, pour une vie ;
- la focalisation renouvelée de la JDC sur son objet d'origine.
Ce recentrage s'est traduit par un regain d'intérêt pour les armées et la gendarmerie parmi les jeunes qui la suivent. Ainsi, selon les résultats du sondage BVA de décembre 2014, 35 % d'entre eux jugent qu'elle leur a donné envie de prendre contact avec les services d'information et de recrutement des armées. En 2014, 19 % des participants en métropole ( 140 400 ) et 30 % en outre-mer ( 11 585 ) ont souhaité obtenir des informations supplémentaires sur les armées et la gendarmerie. Au total, cette même année, 224 749 fiches d'intérêt individuel ont été transmises à ces dernières par la DSN. La JDC constitue donc un outil de promotion des armées inestimable , à la portée inégalable. Il n'est pas envisageable, aux yeux de votre rapporteur pour avis, de remettre en cause sans réflexion préalable les réformes engagées depuis 2013 alors qu'elles ont porté leurs fruits.
Cela ne signifie toutefois pas que le modèle de la JDC doit rester figé et ne connaître aucune évolution : il doit tenir compte des changements opérés dans les politiques publiques à destination de la jeunesse et de la croissance attendue du nombre des appelés dans les années à venir.
La principale modification, qui devrait entrer en vigueur le 1 er janvier 2016, est la suppression du module d'initiation aux premiers secours , qui durait une heure, et son remplacement par une sensibilisation à la sécurité routière , d'une durée de 20 à 30 minutes. D'importantes économies vont ainsi être réalisées, puisque le marché pour la prestation d'initiation aux premiers secours représentait jusqu'à présent une dépense de 4,8 millions d'euros par an , contre une première estimation pour le module portant sur la sécurité routière à 0,3 million d'euros par an . Cette modification devrait également permettre de récupérer quelques minutes au profit du volet défense mais également permettre de développer l'information sur le droit au retour à la formation , ainsi que l'a annoncé le Président de la République le 6 mai 2015, et de présenter le service militaire volontaire (SMV).
Dans le même temps, la DSN se prépare à faire face à l'augmentation prévisible du nombre d'appelés à la JDC, qui devrait atteindre les 800 000 en 2016 ( + 10,3 % par rapport à 2010). Elle a donc développé plusieurs outils visant à dématérialiser ses relations avec ses usagers et les communes.
Un outil de recensement en ligne sur le site mon.service-public.fr, initialement expérimenté à Paris, est en voie d'être étendu progressivement au reste de la France. Au 31 juin 2015, 44 % de la population française était couverte, mais seulement 3,8 % des jeunes pouvant se faire recenser en ligne ont utilisé cette possibilité.
Une application pour smartphone « ma JDC sur mon mobile » a également été développée. Elle permet aux jeunes de localiser le CSN et les sites JDC du département et d'obtenir leurs coordonnées , de retrouver toutes les informations nécessaires sur le recensement et la préparation de la JDC, le programme et les règles à respecter lors de cette journée et de prendre contact, à l'issue de la JDC, avec les armées ou les dispositifs d'insertion proposés. Disponible depuis avril 2015 sur l'Apple store et sur le Google Play store, elle aurait été téléchargée 1 631 fois au 31 août dernier.
Surtout, la DSN travaille actuellement à la dématérialisation totale de l'ensemble des démarches administratives des appelés par le développement du système d'information PRESAJe (plateforme de référence pour l'échange sécurisé et l'administration des jeunes). Financé à hauteur de 4,2 millions d'euros par un transfert de crédits, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, du programme 167 vers le programme 212, ce nouvel outil doit apporter une simplification majeure des procédures, alléger les charges administratives pesant sur les agents de la DSN et faciliter les démarches des usagers, permettant par exemple aux jeunes de modifier plus facilement, en cas de besoin, la date de leur JDC. En cours de conception, il devrait être opérationnel en septembre 2017 .
Dans le contexte actuel d'une menace permanente pesant sur notre pays, plus encore après les attentats commis à Paris et à Saint-Denis le 13 novembre 2015, il convient d'engager une réflexion sur le rôle qui pourrait être celui de la JDC dans la détection des signes de radicalisation . Seul instant où la quasi-intégralité d'une classe d'âge est rassemblée et brassée, elle constitue une opportunité unique d'identification des indices les plus évidents de ces processus. S'il est évident qu'il ne faut pas dévoyer le sens de cette journée, il serait malvenu de ne pas exploiter l'occasion de ce rituel républicain pour déceler des signes avant-coureurs de radicalisation.
Votre rapporteur pour avis a été témoin , lors de la JDC à laquelle il a assisté, de comportements qui pourraient être interprétés, dans le cadre d'une enquête plus approfondie, comme signalant la radicalisation de leur auteur . La DSN est régulièrement confrontée à des situations qui relèvent du code pénal . Dans ce cas, les individus sont exclus , la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) est informée ainsi que le procureur de la République en application de l'article 40 du code de procédure pénale (CPP). Une cinquantaine de cas seraient recensés chaque année . La situation est la même pour les jeunes filles voilées qui refusent d'ôter leur voile : elles ne sont pas autorisées à participer à la JDC, le port de signes religieux ostentatoires étant interdit par l'article R. 112-15 du code du service national. Alors que le lundi 23 novembre 2015 à Nantes une jeune femme voilée n'a pas obtempéré et a proféré des menaces à l'encontre des agents de la DSN, il devient urgent de définir une politique homogène, au niveau national, de traitement de tels incidents , afin que les directeurs des sites ou des CSN ne se trouvent pas contraints d'improviser au cas par cas leur réponse.
Alors qu'il est devenu essentiel de renforcer la cohésion nationale et la sensibilisation de la jeunesse aux valeurs partagées par chacun des membres de notre société, il serait souhaitable d'engager une réflexion sur les modalités d'extension de la durée de la JDC, afin de pouvoir regrouper et aborder de manière plus détaillée, sans les négliger, l'ensemble des problématiques liées non pas à la défense mais à l'exercice de la citoyenneté.
Une telle hypothèse ne devrait pas susciter l'opposition de la majorité des jeunes qui seraient concernés : en effet, le sondage BVA réalisé pour le compte de la Dicod démontre que 67 % des personnes interrogées ayant réalisé leur JDC trouvent l'idée d'une seconde journée obligatoire intéressante . Il ne s'agirait pas de deux jours consécutifs, une proportion équivalente ( 64 % ) estimant qu'elle devrait avoir lieu quelques semaines ou mois après la JDC . Il resterait toutefois à déterminer l'autorité responsable de son organisation, puisqu'il ne pourrait pas s'agir, aux yeux des armées, du ministère de la défense, déjà suffisamment sollicité par la JDC sous sa forme actuelle.
* 1 Remplacé à compter du 1 er janvier 2016 par un module de sensibilisation à la sécurité routière.
* 2 Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, 29 avril 2013, p. 122.