C. UN MODÈLE D'ACTION CONFRONTÉ À SES LIMITES
1. Une redéfinition des moyens
a) L'éparpillement des aides et des objectifs
Le modèle de cofinancement actuel pose plusieurs problèmes déjà signalés dans le rapport remis par la commission Balladur le 6 mars 2009 47 ( * ) . Ce procédé couramment utilisé serait à l'origine d'un accroissement des dépenses publiques, d'une lenteur administrative et d'une dilution des responsabilités. L'accumulation de payeurs joue en leur défaveur puisque la complexité du financement rend leur action difficilement lisible . Au-delà, c'est toute l'action publique qui s'éparpille et perd en efficacité. La complexité touche également les porteurs de projets qui démarchent les différents niveaux de collectivités pour obtenir les subventions. Cependant, il est important de noter que beaucoup ont appris à fonctionner - stratégiquement - avec ces interlocuteurs qui, du fait du nombre, offrent une certaine pérennité financière au projet.
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales prenait en compte les conclusions du rapport Balladur en supprimant notamment la « clause de compétence générale». Les compétences relatives au tourisme à la culture et au sport restaient partagées Dans le domaine culturel, la pluralité des acteurs est une caractéristique indispensable à la diversité des propositions artistiques comme le souligne l'article 8 du projet de loi qui maintient la « clause générale de compétence » dans les trois mêmes secteurs d'intervention.
Le nouvel acte de la décentralisation a reposé la question des co-financements. Les acteurs publics suivent moins les projets qu'ils financent puisqu'ils accordent de petits montants à de nombreux projets. Le « rapport pour un redressement des finances publiques fondé la confiance mutuelle et l'engagement de chacun » remis au Président de la République le 16 avril 2004 par MM. Martin Malvy et Alain Lambert 48 ( * ) suggère des évolutions de modèle. Le rapport recoupe plusieurs des problématiques signalées par la commission Balladur. L'éclatement des compétences limiterait « les possibilités d'arbitrage et de rationalisation », menant à une inflation des coûts de structures. Le rapport invite à introduire un seuil minimal de cofinancement de 25 % ainsi qu'une instruction commune des dossiers afin d'éviter les saupoudrages et dispersions d'aides. Ainsi, l'introduction de la notion de « chef de filât » dans le domaine culturel a acquis en crédibilité avec la proposition formulée à l'article 29 du projet de loi proposant la délégation d'une mission de service public par l'État à une collectivité territoriale.
Au-delà de l'aspect économique, la multiplication des acteurs publics prenant part à un projet culturel entraîne une complexification des objectifs. En effet, la circulaire ministérielle du 31 aout 2010 relative aux labels et réseaux du spectacle vivant visait une avancée substantielle dans l'organisation de l'évaluation des structures publiques du secteur du spectacle vivant. Il y était question de conclure une convention d'objectifs pluriannuelle et multipartite pour sécuriser les financements des institutions. Or, le diagnostic du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) en 2013 a mis en évidence que les conventions sont généralement bilatérales. De nombreuses entreprises du spectacle vivant comptent donc autant de conventions qu'elles ont de financeurs publics associés. La complexité liée aux cofinancements dépasse la recherche de subvention et nuit également à la poursuite des objectifs.
b) Un impératif de réduction des dépenses pour l'État et les collectivités territoriales
Le Premier ministre Manuel Valls avait annoncé, lors de sa présentation de la nouvelle étape de décentralisation, la suppression de tous les conseils généraux à l'horizon 2021. Loin d'emporter l'adhésion, cette mesure devait participer à la réduction des dépenses publiques de 50 milliards d'euros prévue entre 2015 et 2017. Il avait également annoncé que la baisse des dépenses des collectivités territoriales représenterait un cinquième de cette réduction, soit 10 milliards d'euros.
Face à ces mesures pour l'horizon 2015-2017, les dépenses culturelles ont commencé à être amputées par les premières coupes budgétaires . Le budget des collectivités territoriales en faveur de la culture s'établit à 665 millions d'euros dans les budgets primitifs votés pour 2014, contre 670 millions d'euros en 2013. M. Jean-François Collin, secrétaire général du ministère de la culture et de la communication estime alors que « des contraintes plus fortes sont à ven ir ». D'après les budgets prévisionnels, quatre régions devraient voir leur budget culture reculer de plus de 10 % sur un an , et neuf autres conseils régionaux un abaissement des crédits culturels de moins de 10 %. La même source révèle que 59 % des 29 conseils généraux sondés en juin 2014 par l'association Culture & Départements (regroupant les directeurs de différentes agences culturelles territoriales), affichent une baisse des crédits accordés à la culture en 2014 par rapport à 2013. À l'inverse, neuf régions ont augmenté leur budget en faveur de la culture, de même que 23 % des départements. Au-delà des disparités financières d'un territoire à l'autre, une volonté politique en faveur de la culture permet un maintien du budget dédié. Ainsi le Nord-Pas-de-Calais, porté par l'ouverture du Louvre-Lens, a-t-il accordé 29,81 % de crédits supplémentaires à la culture.
M. François Pouthier, directeur de l'Institut départemental de développement artistique et culturel (Iddac) déclarait que « si elle [la culture] disparaît du champ des collectivités, que l'État lui-même ne cesse pas de réduire son propre budget culturel, que les communes et les intercommunalités connaissent leurs premières difficultés, on peut craindre de graves conséquences dans un domaine culturel et artistique déjà bien précaire et fragilisé ».
c) Le paquet Almunia
En 2011, la commission européenne a adopté le paquet « Almunia », successeur du paquet « Monti-Kroes » de 2005. « Fondée sur le principe de la libre concurrence, cette législation interdit en principe les aides d'État à des opérateurs privés [dont les associations] dans la mesure où elles constitueraient une entrave à la concurrence » 49 ( * ) . Le seuil de minimis des aides contrôlées est de 500 000 euros sur trois ans pour les Services d'intérêt économique généraux - SIEG - (soit 166 000 euros par an). Sous ce seuil, les aides sont réputées ne pas fausser la concurrence.
Les collectivités sont en droit de verser une subvention - ou aide d'État - à condition d'établir un acte mandatant la structure culturelle. Dans cet acte doit être définie par la collectivité la mission de service d'intérêt économique général exercée par la structure bénéficiaire (une association par exemple). Or, il est complexe d'identifier et de définir quelle mission de service public exerce une association culturelle.
La subvention accordée étant conditionnée à l'exercice d'une mission de service public, il est nécessaire d'établir les critères de cette mission. Cependant, la notion de « compensation d'obligations de service public » est généralement étrangère aux activités des artistes et acteurs du milieu. Il est difficile de comptabiliser le travail artistique pour le rémunérer.
Face à ces difficultés et à l'insécurité juridique liée au paquet Almunia, le recours à la commande publique pour des activités exclusivement assumées par le secteur associatif n'a cessé de progresser. Les collectivités territoriales favorisent les appels d'offres aux subventions plutôt que de risquer une sanction européenne pour distorsions de concurrence.
Votre rapporteure pour avis restera vigilante concernant les problématiques que le paquet Almunia pourrait susciter dans le domaine culturel, déjà mises en évidence par le groupe de travail de votre commission 50 ( * ) en 2012.
2. Une redéfinition des acteurs
a) Le rôle de l'État et des DRAC
L'État est investi dans le domaine culturel au travers de plusieurs de ses ministères (diplomatie culturelle avec le ministère des affaires étrangères et du développement international, éducation artistique avec le ministère de l'éducation nationale,...). Le ministère de culture et de la communication constitue l'acteur principal des politiques culturelles depuis sa création. Même s'il ne pèse que pour un quart du budget public total de la culture, il reste un interlocuteur crucial dans le dialogue culturel . Ce dialogue passe notamment par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), installées depuis les années 1970 dans chaque région pour assister les élus dans l'élaboration des politiques culturelles. Des conseillers patrimoniaux et experts dans chaque compétence du ministère s'y trouvent pour « animer l'action de l'État en matière culturelle, [ de ] veiller à assurer la cohérence au niveau régional des interventions publiques dans le développement culturel » 51 ( * ) . Le statut des DRAC est défini par deux décrets de 1977 et 1986 les plaçant sous l'autorité des préfets de région et de département. Leur poids a été renforcé par la loi du 6 février 1992 et le décret du 1 er juillet 1992 relatifs à la déconcentration.
Au travers de son action, centrale et régionale, l'État préserve plusieurs de ses missions originelles :
• L'État est gardien de la légalité
Bien que la culture soit un secteur assez peu règlementé, la création, la circulation des oeuvres, la protection du patrimoine n'échappent pas à toute réglementation. Autant de normes nationales qui doivent être appliquées sur le territoire entier ainsi qu'éventuellement à l'étranger. Les lois culturelles visent souvent à développer ou protéger des secteurs, c'est par exemple le sens des normes en matière patrimoniale et le contrôle scientifique et technique exercé par l'État. Le rôle de l'État est notamment crucial dans la défense de l'exception culturelle, tant à l'échelle de l'Union Européenne que dans la négociation du traité transatlantique.
• L'État gestionnaire
Le ministère de la culture et de la communication assure la tutelle de nombreux établissements culturels. À côté des institutions culturelles municipales ou départementales existent des institutions nationales dont l'État est gestionnaire. Le cas des écoles d'art illustre le décalage qui peut exister du fait de statuts et de modalités de gestion différant entre les dix établissements nationaux et les trente-cinq écoles territoriales. Ainsi, la responsabilité de l'État est-elle sollicitée au-delà de ses propres établissements dès lors que des disparités nationales handicapent un secteur.
• L'État redistributeur
La « prestation de service » conduit à rigidifier les dépenses et à les concentrer sur des établissements parisiens. Le rôle de l'État est de veiller à l'équité entre les territoires, notamment au travers de l'action des DRAC. Les aides vont aux collectivités territoriales (notamment au travers de contrats conclus avec celles-ci), à des associations, organismes culturels et marginalement à des individus (bourses, achats d'oeuvre à des artistes...). L'État doit aussi veiller au dialogue et à l'égalité entre les collectivités et les territoires.
• L'État animateur
À ce titre, il participe et veille à coordonner, normaliser, expertiser et planifier les politiques publiques culturelles. Ainsi, l'État veille à l'aménagement culturel du territoire, et est en charge des nominations. Au nom de la défense de l'intérêt général et afin de garantir l'égal accès de tous à la culture, il assure l'expertise (inspecteurs généraux et conseillers des DRAC), l'évaluation, la documentation et l'information (bases de données, formations) et met en place les outils de développement structurant la vie culturelle.
La ministre de la décentralisation et de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu, rappelait récemment que la réforme ne concernait que la « délégation possible de compétences, et non pas un transfert » et s'étonnait de la crainte du milieu culturel, rappelant qu'« aucun transfert de personnels des DRAC vers les collectivités territoriales n'est à l'ordre du jour, tout au plus s'agira-t-il de mises à disposition ». Néanmoins, on assiste depuis quelques temps à la baisse des moyens des DRAC laissant certaines dans l'incapacité d'assumer leur compétence, par exemple dans le cas de la maîtrise d'ouvrage. Cette compétence a été restituée aux propriétaires mais certaines petites collectivités ne bénéficient pas de l'expertise nécessaire pour l'assumer. La DRAC est alors essentielle pour exercer cette mission, à condition qu'elle en ait les moyens financiers et humains.
De nombreuses personnes auditionnées par votre rapporteure pour avis ont d'ailleurs insisté sur le rôle incontournable des DRAC, « échelon déconcentré » du ministère de la culture et de la communication. Elles emploient environ 2 400 agents sur un total de 30 700 emplois, et gèrent des budgets allant de 109 millions d'euros pour l'Île-de-France à 14,3 millions d'euros pour le Limousin.
Leur action s'organise autour de pôles au sein de chaque DRAC :
- le pôle patrimoine comprend un service archéologie, un service des monuments historiques, un autre dédié à l'architecture ;
- le pôle création, dont le conseiller suit des sujets très divers tels que musique, danse, théâtre et spectacles, arts plastiques, livre et lecture ;
- le domaine des industries culturelles étant parfois partagé entre deux régions.
Enfin, les DRAC ont des fonctions plus transverses lorsqu'elles agissent en faveur du développement territorial ou de l'éducation artistique et culturelle.
b) La redéfinition du rôle des régions
Afin de continuer à assumer ses missions tout en laissant plus de place aux collectivités, l'État a eu recours à la contractualisation pour coordonner l'action des services de l'État avec les régions sur de grands projets culturels. Les contrats de partenariats État-région (CPER) se sont développés autour de trois axes :
- compétitivité et attractivité des territoires ;
- développement durable et préservation de l'environnement ;
- cohésion sociale et territoriale.
Le ministère de la culture et de la communication s'est inscrit dans cette démarche avec des contributions des programmes Patrimoines, Création, Transmission des savoirs et démocratisation de la culture et Livre et industries culturelles (175, 131, 224, 334). Ils s'appliquent notamment à la construction d'équipements culturels (59,6 millions d'euros pour les bibliothèques et médiathèques) et à l'entretien du patrimoine. 360 millions d'euros ont ainsi été engagés par le ministère de la culture et de la communication dans les CPER 2007-2013 .
Au-delà de ces contrats avec l'État, les régions ont mis en oeuvre une politique volontariste et cohérente. La région agit dans la sphère culturelle au regard de ses compétences d'attributions : aménagement du territoire, développement économique et attractivité territoriale, accès des jeunes et jeunes adultes à la culture et valorisation des cultures régionales. La récente étude de l'IGAC 52 ( * ) démontre que les régions ont su intégrer la culture au sein de leur stratégie d'ensemble . Véritable atout de développement, elle « est une source de plus-value pour la société toute entière » et « dans tous les secteurs de l'économie : un effet levier sur le PIB et l'emploi, une matière première pour la créativité économique et un formidable outil de promotion pour le développement touristique. Le développement culturel participe à l'attractivité de notre territoire et il est indissociable des enjeux éducatifs et environnementaux » 53 ( * ) . Si les politiques culturelles des régions s'adaptent évidemment à leur histoire et à leur territoire, de grandes tendances se dégagent. Ainsi, les festivals retiennent l'attention et les financements des régions. Les industries culturelles sont également soutenues : livre, audiovisuel, numérique... Les régions s'investissent fortement dans le cinéma au point d'en faire, dans certains cas, une spécialité. L'interlocuteur privilégié de l'industrie audiovisuelle sur le territoire est souvent devenue la région : en 2013, 113 millions d'euros sont dépensés en faveur du septième art, soit quasiment autant que pour le patrimoine (125 millions d'euros).
L'envergure prise par les régions se mesure à l'aune d'exemples comme celui de la Bretagne et du Pacte d'avenir, voté par le conseil régional le 12 Décembre 2013 et signé par l'ancien Premier ministre Jean-Marc Ayrault, avec le président de la région Bretagne, Pierrick Massiot et le préfet de Région Patrick Strzoda. Ce texte mentionne une « gouvernance partagée » entre l'État et la région et une « délégation de compétence possible » prévues par une convention spécifique consacrée à la culture sur la période 2014-2020. Le soutien aux industries créatives et culturelles est l'un des axes majeurs de développement pour la Bretagne.
Cependant, ni le ministère de l'intérieur, ni celui de la culture et de la communication n'ont été en mesure de fournir à votre rapporteure pour avis des informations relatives à la délégation de compétence évoquée dans le domaine de la culture par la région Bretagne.
Seul le bilan du volet culturel des mesures d'urgence figurent sur le site du ministère de la culture et de la communication.
|
Bilan des mesures d'urgence du pacte d'avenir en Bretagne Dans le cadre du Pacte d'avenir pour la Bretagne signé en décembre 2013, 92 opérations ont été programmées par la Direction régionale des affaires culturelles de Bretagne au titre du volet « mesures d'urgence » . À ce jour, 68 projets ont été engagés pour un montant de 1,3 million d'euros, soit 76 % de l'enveloppe initiale . Sur le volet Patrimoine - Patrimoine monumental : de nombreuses actions de travaux d'entretien et rénovations dont :
- Patrimoine architectural : le Centre d'interprétation de l'architecture et du patrimoine de Morlaix - Patrimoine archéologique : le Centre d'interprétation du patrimoine archéologique de Carhaix - Musées : 13 projets Sur le volet Création et diffusion artistique et éducation artistique - L'atelier culturel, scène de territoire pour le cirque de Landerneau : Résidence de création et de diffusion de la compagnie Est Ouest (arts de la piste) pour son spectacle « Le Vol Suspendu » et actions d'éducation artistique - Le Fourneau, centre national des arts de la rue de Brest :
Diffusion sur le site des Abattoirs Gad à
Lampaul-Guimillau du spectacle chorégraphique « Transports
Exceptionnels » de la compagnie Beau Geste.
- Théâtre du Pays de Morlaix, scène de territoire pour le théâtre :
Diffusion dans plusieurs communes de Morlaix Communauté
du spectacle « Nature morte dans un fossé » par la
compagnie théâtrale Groupe Vertigo.
- Très Tôt théâtre, scène conventionnée pour l'enfance et la jeunesse de Quimper : Ateliers de préparation du spectacle chorégraphique participatif « La répercutante de l'Ouest » par la compagnie Arcosm dans plusieurs communes du Finistère. Résidence de création en milieu scolaire de la compagnie théâtrale L'atelier Bonnetaille. - Le Strapontin, scène de territoire pour les arts du récit de Pont-Scorff : Résidence de création du spectacle « Je n'ai pas peur » de la compagnie de marionnettes Tro Héol dans trois écoles élémentaires du Pays Pourlet (Pays du Roi Morvan) à Lignol, Persquen et Locmalo. Diffusion du spectacle musical « Panique au Bois Béton » par l'ensemble Soul Béton à Gourin et Guéméné (3 représentations scolaires) - Association Danse à tous les étages (Rennes et Brest) : Sur la saison 2014/2015, l'association a notamment mis en place, dans le cadre du Résodanse (au bout du monde !), une résidence de territoire autour de l'artiste Julie Nioche, dont la compagnie (implantée à Nantes) est conventionnée par le Ministère de la culture et de la communication. Cette résidence se déploiera sur plusieurs lieux : le Vallon à Landivisiau, où a été donné le 14 novembre le coup d'envoi de la première saison culturelle de la scène de territoire ; la Maison Pour Tous de Penhars à Quimper ; la ville de St-Pol-de-Léon, le Mac Orlan à Brest. - Association A domicile autour de la danse contemporaine (Guissény, 29) : Deux ateliers de pratique chorégraphique, au premier semestre 2014. Ces ateliers ont fait l'objet d'une restitution publique lors du festival A domicile autour de la danse contemporaine, le 6 septembre 2014. Groupement associatif SEW (Théâtre de l'Entresort, Cinéma La Salamandre, Wart) : Soutien à deux projets de résidence. Sur le volet Éducation artistique et culturelle Le Pacte d'avenir pour la Bretagne a permis, par des moyens accrus, de mobiliser plusieurs partenaires culturels qui ont accepté de porter des projets ambitieux d'éducation artistique et culturelle en partenariat avec des écoles, des collèges et des lycées du territoire concerné. Ce sont 14 structures des domaines du spectacle vivant, des arts plastiques, du cinéma et un musée qui se sont engagés. 4 services éducatifs, 12 projets - 7 résidences de création avec un volet éducatif important, 5 ateliers de pratique artistique - ont été soutenus. 6 écoles, 11 collèges et 3 centres de loisirs ont bénéficié de ces actions. Sur le volet Industries culturelles - Sensibilisation à la lecture - Lutte contre l'illettrisme La Direction régionale des affaires culturelles de Bretagne a missionné l'établissement public « Livre et lecture en Bretagne » pour la mise en place, avec les médiathèques et les professionnels du territoire, de projets de sensibilisation à la lecture qui visent à combattre l'éloignement vis-à-vis de l'écrit. Comme exemple, la résidence de Frédérique Niobey sur le Pays de Morlaix. |
Source : Ministère de la culture et de la communication
Toutefois, la communication du ministère a porté, le vendredi 5 décembre 2014, sur un accord État-Région sur la culture, avec un guichet unique pour les aides et subventions prévu dès 2015, anticipant ainsi la mise en oeuvre de l'article 29 du présent projet de loi.
La création d'un conseil des collectivités pour la culture en Bretagne (3CB) soulève plusieurs interrogations quant à l'articulation avec les collectivités territoriales et la conférence territoriale de l'action publique qui devrait voir le jour en 2015.
c) Les départements conservent une place d'intermédiaire
L'action des départements en matière culturelle reste importante, notamment dans les domaines de la lecture publique - avec les bibliothèques départementales de prêt - et les archives. Malgré un exercice de la compétence culturelle cohérente avec ses fonctions sociales et solidaires, les départements voient leur investissement fléchir en la matière. Conséquence de l'accroissement des dépenses sociales en raison de la crise structurelle que connait notre pays, la marge de manoeuvre des départements a diminué. Ramenée de 2,1 % du total de leurs dépenses en 2010, contre 2,4 % en 2006, la part consacrée à la culture a encore baissé en 2013, atteignant un record de faiblesse avec 1,4 % avant de remonter légèrement semble-t-il en 2014 (1,7 %). L'écart se creuse encore entre les départements : la dépense culturelle de la Seine-et-Marne représente 4,63 euros par habitant contre 50,11 euros dans le Rhône.
L'association nationale des directeurs d'action sociale et de santé des conseils généraux et « Culture & Départements » revendiquent « la prise en compte de la responsabilité sociétale des départements, à l'intersection de leurs politiques culturelles et sociales, au service des habitants des territoires » 54 ( * ) . Pourtant, le champ d'action des départements pourrait rétrécir au regard de l'attribution de certaines compétences des métropoles. Le département sera avec la loi MAPTAM autorisé à transférer à la métropole - à son initiative ou sur la demande de cette dernière - sa compétence en matière de gestion des musées départementaux 55 ( * ) .
d) La montée en puissance des métropoles
La loi MAPTAM a prévu la création de 14 métropoles d'ici à 2016 : Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille-Aix-en-Provence, Montpellier, Nantes, Nice, Paris, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse 56 ( * ) . Celles-ci sont toutes dotées d'une compétence culturelle en matière de construction, d'aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et socioculturels en application de l'article L.5217-2 du CGCT. Paris, Marseille et Lyon bénéficient d'un traitement particulier avec pour le premier la création d'un EPCI dans le cadre du « Grand Paris ». Marseille voit fusionner six intercommunalités au sein de sa métropole et Lyon devient une collectivité à part entière au sens de l'article 72 de la Constitution, ce qui lui donne la clause de compétence générale, en lieu et place du département du Rhône sur son territoire .
Cette montée en puissance des métropoles comporte néanmoins des interrogations. M. Philippe Laurent, ancien président de la FNCC, estimait que l'« on se dirige vers des confrontations nocives entre les régions, qui promeuvent une vision nationale fédéraliste et veulent s'arroger tout ou partie du rôle des DRAC sur les territoires, et les métropoles. Celles-ci ne changeront pas radicalement la donne mais les grands équipements culturels ne sortiront que renforcés par leur création ».
e) Communes et intercommunalité
Les communes ne fonctionnent plus individuellement aujourd'hui. Leur regroupement a été entériné et accéléré par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales. Cette loi impose le rattachement de toutes les communes à des structures intercommunales. Selon la direction générale des collectivités locales (DGCL), il y avait, au 1 er janvier 2013, 614 communes isolées contre 49, un an plus tard. Quarante et une se situaient en petite couronne parisienne et seront intégrées dans la métropole du Grand Paris en 2016. Quatre îles composées d'une commune demeurent isolées (Bréhat, Sein, Yeu et Ouessant.
On recensait, au 1 er janvier 2014, 2 145 EPCI à fiscalité propre dont, 1 903 communautés de communes, 222 communautés d'agglomération, 15 communautés urbaines, quatre syndicats d'agglomération nouvelle, une métropole (Nice-Côte-d'Azur). Le regroupement urbain est réellement devenu l'un des outils des politiques publiques. Il vise notamment à prévenir l'isolement de certaines communes et le « délaissement » qui peut en découler, en particulier sur le plan culturel.
D'après l'inspection générale des bibliothèques 57 ( * ) , en 2008, 18 % des EPCI urbains (communautés urbaines et communautés d'agglomération) ayant pris une compétence culturelle ne l'exerçaient pas. A l'inverse, 7 % intervenaient dans le domaine culturel sans avoir pris cette compétence. D'après les chiffres présentés par l'ADCF en février 2014, plus de 75 % des EPCI urbains interviennent dans le domaine culturel , la grande majorité modifiant l'action municipale antérieure ou développant une action dans de nouveaux domaines. L'intervention est majoritairement dirigée vers l'éducation artistique et culturelle, la lecture publique et le spectacle vivant. Les enseignements artistiques étaient identifiés, en 2008, comme un domaine clef de la compétence culturelle communautaire.
3. La position de votre commission : quels objectifs pour la décentralisation culturelle ?
a) Pour une action publique efficace et plus lisible
Votre commission se félicite du maintien de la compétence partagée dans le domaine de la culture . L'article 28 du présent projet de loi répond ainsi au souhait de l'ensemble des associations d'élus locaux qui, lors de la table ronde du mercredi 29 octobre 2014, ont rappelé avec force l'importance de préserver la clause de compétence générale dans le domaine culturel. La grande liberté offerte par la loi jusqu'à aujourd'hui a permis aux collectivités territoriales de s'approprier le champ culturel en développant une offre capable de répondre à la diversité de leurs territoires.
Votre rapporteure pour avis regrette toutefois que des perspectives plus claires sur la répartition des compétences n'aient pas été proposées dans le cadre de la réflexion conduite par le présent projet de loi . En effet, la lisibilité de l'action publique ne semble pas avoir été une des priorités du Gouvernement en matière culturelle . Bien des sujets auraient pu faire l'objet d'une analyse mettant en évidence le rôle clé de certaines collectivités territoriales ou groupements de collectivités.
La décentralisation des enseignements artistiques , dont la situation est décrite plus haut, en est un exemple. Votre rapporteure estime que la région et l'intercommunalité constituent dans ce domaine des niveaux d'action incontournables pour les années à venir . Les industries culturelles et créatives figurent également parmi les secteurs qui auraient pu être appréhendés de façon plus rationnelle. La demande formulée par l'Association des régions de France (ARF) d'une compétence exclusive dans ce domaine n'a pas trouvé de réponse. Il eut été également utile de rappeler, à l'occasion de ce texte relatif aux compétences, le rôle de l'État dans ce mouvement de décentralisation et la particularité de son action dans un contexte de montée en puissance des collectivités territoriales.
Mais beaucoup d'incertitudes existent et empêchent une projection claire de la répartition des rôles de chacun dans la décision et la mise en oeuvre de l'action publique. Elles sont évidemment liées au contexte budgétaire qui risque de mener spontanément à une nouvelle répartition des rôles entre collectivités territoriales. Elles dépendent également de la nouvelle organisation territoriale qui favorise la montée en puissance des régions et des métropoles.
Enfin votre commission regrette que beaucoup de sujets propres à la culture aient été éludés en amont de l'examen de ce projet de loi alors que des réflexions sont en cours depuis plusieurs mois dans le cadre de la préparation d'un projet de loi sur la liberté de création, l'architecture et les patrimoines. Comment ne pas s'alarmer en découvrant ainsi, à titre d'exemple, que l'avant-projet de loi en question, dont votre commission n'a jamais reçu aucune version, comporte un article 12 qui consacre législativement l'appellation FRAC. Il prévoit que cette dernière ne sera accordée qu'à une institution par région. Interrogé par votre rapporteure pour avis, le ministère de la culture et de la communication indique que « la diminution du nombre de régions aura pour conséquence la réduction équivalente du nombre d'organismes susceptibles de porter l'appellation FRAC. Elle n'impliquera pas pour autant la suppression des sites actuels qui sont souvent accessibles au public et jouent un rôle important de diffusion de l'art contemporain sur leurs territoires. Les FRAC devront s'adapter à cette évolution (...). L'évolution des FRAC doit se concevoir dans le schéma national de l'art contemporain sur l'ensemble des territoires c'est-à-dire en lien avec les centres d'art et les écoles d'art ».
La carte ci-dessous met en évidence la multiplicité des FRAC au sein des nouvelles régions agrandies.
Source : Ministère de la culture et de la communication, service des arts plastiques, département du soutien à la création
Dans un contexte aussi flou et incertain, votre commission a estimé qu'il était trop tôt pour figer le rôle des collectivités territoriales en matière culturelle . Aussi préfère-t-elle inciter ces dernières à engager une réflexion en fixant une clause de rendez-vous dans les domaines qui semblent d'ores et déjà propices à la désignation d'un chef de file : lecture publique, industries culturelles et créatives, enseignements artistiques et enseignement supérieur culturel.
C'est pour la même raison qu'elle estime injustifié de prévoir la possibilité d'une automaticité de transfert de la compétence relative aux musées territoriaux, des départements aux métropoles . Cette possibilité est prévue à l'article 23 du présent projet de loi qui dispose qu'à défaut d'une entente sur une convention de transfert ou de délégation de compétences dans au moins trois des sept domaines listés, la compétence muséale des départements sera automatiquement transférée. Le choix de cette compétence, dont le transfert constitue aujourd'hui une simple faculté depuis l'adoption de la loi MAPTAM, soulève la perplexité de votre commission. Rien ne justifie ce choix par rapport à d'autres équipements culturels tels que les bibliothèques. C'est d'ailleurs en ce sens que votre rapporteure pour avis a été saisie de demandes d'amendements visant à élargir le transfert aux compétences relevant de la lecture publique. Mais pourquoi fixer aujourd'hui une telle répartition des compétences sans avoir mené au préalable une réflexion globale, dans le domaine de la culture, pour déterminer la logique devant guider une répartition des compétences claire, lisible et efficace pour le citoyen et les territoires ?
D'ailleurs cette réflexion ne peut être menée sans prendre en compte d'autres champs, dépassant la compétence culturelle stricte. La dimension numérique illustre parfaitement la nécessité d'une telle approche globale. La lecture publique, évoquée précédemment, est évidemment concernée.
Pour mieux accompagner les collectivités dans la transition des bibliothèques et médiathèques traditionnelles vers le numérique, l'État a ainsi fait évoluer en 2012 le concours particulier pour les bibliothèques au sein de la dotation générale de décentralisation, pour mobiliser une partie plus significative des crédits et les adapter aux enjeux du numérique. La plus large ouverture de ce dispositif aux opérations d'investissement dans les domaines de l'informatique et du numérique permet le développement d'infrastructures nécessaires à la diffusion de ressources numériques et à la mise en place de services numériques dans les bibliothèques territoriales. Cette évolution a rencontré un net succès puisque le montant des dotations de l'État du concours particulier consacrées aux dépenses informatiques et numériques (enveloppes régionales) est passé de 5,3 millions d'euros en 2012 à 7,4 millions d'euros en 2013.
Concernant les villes les plus importantes, notamment les grandes métropoles régionales, le programme des bibliothèques numériques de référence vise à mettre en place de grands équipements capables de proposer au public des services, des ressources et des collections de premier plan. Le projet a également rencontré un fort succès auprès des collectivités territoriales puisque treize bibliothèques numériques en réseau (BNR) ont été labellisées (Grenoble, Lille, Lyon, Montpellier, Moulins, Nîmes, Orléans, Rennes, Roubaix, Rouen, Sillon lorrain, Valenciennes, ...) et qu'une vingtaine de projets au total sont en cours.
Votre rapporteure pour avis estime qu'il est du devoir des collectivités territoriales de s'entendre pour définir de façon objective et réfléchie les critères devant permettre de rationaliser l'action publique culturelle au sein des différents territoires . L'objectif d'efficacité, comme celui de la réduction des coûts, devrait intervenir dans les choix des collectivités territoriales. En outre, l'efficacité de l'action publique constitue un objectif valable tant du point de vue des citoyens que des administrations . Cette double approche de la question mérite d'être prise en compte, ce qui ne semble pas être le cas de l'article 29 instaurant la possibilité de prévoir un guichet unique pour l'instruction et la gestion des aides et subventions . En effet, comment imaginer qu'une convention puisse prévoir suffisamment dans le détail les modalités de la délégation de compétences pour que le délégant se dessaisisse totalement du dossier ? Il semble difficile de considérer que des collectivités territoriales, dont l'action culturelle est intimement liée à leur identité, vont déléguer leur pouvoir de sélection à une autre administration sans suivi ou contrôle des décisions prises par le délégataire.
Ceci est d'autant plus improbable qu'au cours des trente années de décentralisation, les collectivités, comme l'État, ont su développer des compétences très pointues au sein de leurs personnels. L'expertise ainsi développée s'est appuyée sur une connaissance extrêmement fine des besoins et des territoires. Aussi l'utilité de l'article 29 laisse-t-il dubitatif en matière d'économies d'échelle, argument développé par le Gouvernement dans l'étude d'impact associée au présent projet de loi. Si la simplification peut être valable pour le citoyen et les acteurs culturels devant formuler des demandes d'aides et de subventions, elle est beaucoup moins évidente pour les administrations concernées .
b) L'exercice d'une responsabilité collective
Sensible aux inquiétudes - désengagement brutal, abandon de pans entiers de la culture - formulées par les associations ou syndicats ayant développé une argumentation en faveur d'une compétence culturelle « obligatoire et partagée », votre rapporteure pour avis n'a pas jugé possible ni opportun de consacrer législativement cette approche . Cette dernière ne lui paraît compatible ni avec le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales ni avec la situation économique de la France obligeant aujourd'hui les élus à effectuer des choix douloureux pour faire face à la dégradation des finances publiques.
L'obligation ne peut donc être appréhendée au niveau de chaque collectivité territoriale. En revanche, le concept de « l'obligation collective » paraît plus cohérent avec l'organisation territoriale dessinée depuis la loi MAPTAM . Il serait d'ailleurs plus juste de retenir la notion de responsabilité collective : il est de la responsabilité des collectivités territoriales et de l'État de veiller ensemble à la continuité globale des politiques culturelles sur l'ensemble du territoire. C'est de cette façon qu'il devient possible de replacer l'intérêt des citoyens, l'objectif de la démocratisation culturelle et le rôle de la culture au coeur de l'action publique et non plus en fonction de l'intérêt économique, social ou politique de chacun.
Ce rôle pourrait être confié à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) . Créée par la loi MAPTAM dans un cadre du maintien de la clause de compétence générale, cette instance peut aujourd'hui susciter des interrogations. Pourtant son rôle prend une dimension particulièrement intéressante dans le cadre de la gestion des compétences partagées dont celle de la culture. En effet, la CTAP est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. Quel meilleur cadre pour une réflexion concertée de la compétence culturelle ?
Certains s'interrogent - à juste titre - sur la place de l'État en son sein, sur la présidence exercée par le président du conseil régional ou sur la juste représentation de chaque niveau de collectivité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) les moins peuplés. Ses questions relèvent néanmoins davantage de la compétence de la commission des lois saisie au fond du présent projet de loi. En revanche, votre commission estime nécessaire de donner tout son sens à cette instance en précisant - sans inventer de nouvelle structure ni de nouveaux outils - dans le contexte de la présente réforme territoriale, comment elle peut utilement accompagner les politiques publiques culturelles.
La CTAP pourrait fonctionner de la manière suivante en matière culturelle :
- elle devrait se réunir au moins deux fois par an ;
- le représentant de l'État, garant de l'équité et la continuité, serait obligatoirement présent ;
- elle pourrait élaborer un schéma territorial sous forme de convention, et ainsi proposer l'organisation négociée d'une répartition souhaitable des compétences. Celle-ci pourrait in fine donner lieu à des délégations de compétence ou à des guichets uniques.
La liberté de chaque collectivité serait garantie mais les retraits dans certains domaines, qu'elle permet, devraient nécessairement être pris en compte et étudiés dans le cadre de ses travaux. Seraient pris en considération tous les territoires, afin de rassurer les élus et acteurs des territoires péri-urbains et ruraux qui ont le sentiment d'être délaissés progressivement face un mouvement ascendant des compétences qui provoque un éloignement des centres de décision par rapport au citoyen : les communes tendent vers l'intercommunalité, les départements vers les métropoles ou les régions, les régions changent de dimension, et l'État doit tenir compte du cadre européen. L'approche doit être territoriale, en partenariat avec l'État, et tenir compte de la diversité des territoires, des bassins de vie, des besoins et des profils des populations concernées.
* 47 Comité pour la réforme des collectivités territoriales mise en place en 2009.
* 48 Rapport établi avec les Inspections générales des finances, des affaires sociales et de l'administration.
* 49 « Paquet Almunia Les clés de lecture de la CPCA » - Conférence permanente des coordinations associatives (CPCA).
* 50 Note de synthèse (avril 2012) « De l'influence du droit communautaire sur le financement des services culturels par les collectivités territoriales » par M. Vincent Eblé, président du groupe de travail sur l'influence du droit communautaire sur le financement des services culturels par les collectivités territoriales.
* 51 Article 1 er du décret du 14 mars 1986
* 52 « Analyse des interventions financières et des politiques culturelles en région », Phase 2, 2013, n°2014-16, Inspection Générale des Affaires Culturelles, ministère de la culture et de la communication.
* 53 Extrait du rapport annexé au budget primitif 2014 de la région centre, cité par le rapport de l'IGAC cité ci-dessus.
* 54 Extrait du texte présenté et discuté lors des troisièmes Assises nationales des Directeurs des affaires culturelles (les 9 et 10 octobre à la Plaine Saint-Denis).
* 55 Article L. 3211-1-1 du code général des collectivités territoriales créé par la loi du 27 janvier 2014, Article 47.
* 56 Les articles 43 à 53 de la loi MAPTAM n° 2014-58 du 27 janvier 2014.
* 57 Rapport n° 2013-007, novembre 2013, « Les bibliothèques départementales de prêt : indispensables autrement ».