Projet de loi de finances pour 2015 : Juridictions administratives et administrations financières

Rapports législatifs

Avis n° 114 (2014-2015), tome V, déposé le

B. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER L'EFFICACITÉ DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES FACE À L'ÉVOLUTION DE LEURS MISSIONS

1. La multiplication des compétences des juridictions financières

L' examen des comptes publics , le contrôle des finances publiques et le contrôle de la gestion des organismes publics constituent la majeure partie de l'activité de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes. Cependant, les missions des juridictions financières n'ont cessé de s'étendre avec le temps.

Le rôle d'assistance au Parlement et au Gouvernement

Les juridictions financières assument un rôle d'assistance au Parlement et au Gouvernement , ainsi que d'information du citoyen. Ces fonctions se matérialisent par les rapports présentés chaque année en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) ainsi que par les réponses aux demandes de travaux adressées par le Parlement et le Gouvernement. Par ailleurs, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, la mission d'assistance au Parlement et au Gouvernement incombant à la Cour s'applique également à l'évaluation des politiques publiques.

Par exemple, au titre des enquêtes sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle (article 58-2° de la LOLF), la Cour a réalisé dix ou onze rapports par an entre 2012 et 2014, dont les demandes émanent à parité du Sénat et de l'Assemblée nationale.

La Cour des comptes fait valoir qu'il serait difficile pour les juridictions d'aller au-delà du nombre de travaux actuellement réalisés au titre de son rôle d'assistance, eu égard aux autres missions dont elle a la charge, sans peser sur l'exécution de son programme et le respect des principes d'indépendance et d'équidistance posés par le Conseil constitutionnel.

L'extension du dispositif de certification des comptes


• La certification des comptes des établissements publics de santé

Après la certification des comptes de l'État et de la sécurité sociale, le législateur est intervenu, par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (« HPST »), pour prévoir que les comptes des établissements publics de santé définis par décret sont certifiés et que les modalités de leur certification, par un commissaire aux comptes ou par les juridictions financières , sont fixées par voie réglementaire. Telle que la loi est rédigée, les comptes afférents à l'exercice 2013, qui seront arrêtés en 2014, sont soumis à l'obligation de certification.

Ces dispositions législatives ont donné lieu à plusieurs rebondissements constitutionnels.

Dans une première décision n° 2008-571 DC du 11 décembre 2008 « Loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 », le Conseil constitutionnel avait censuré l'article rendant obligatoire la certification des comptes de certains établissements publics de santé au motif qu'il s'agissait d'un cavalier étranger au domaine d'une loi de financement de la sécurité sociale.

Ayant à connaître de la loi « HPST » ensuite, le Conseil a censuré, dans sa décision n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009, la précision selon laquelle les modalités de la certification des comptes des hôpitaux publics seraient « coordonnées » par la Cour des comptes, estimant qu' « en conférant à la Cour des comptes le pouvoir de coordonner les modalités des certifications par les commissaires aux comptes, sans fixer l'étendue et les limites de ce pouvoir, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ».

Enfin, par sa décision n° 2011-640 DC du 4 août 2011 « Loi modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires », il a censuré l'article qui tirait les conséquences de la décision précédente, en fixant l'étendue de la compétence conférée à la Cour des comptes, au motif qu'introduit par amendement dans le texte, il n'était pas en relation directe avec la proposition de loi initiale.

Cet article prévoyait que la Cour serait compétente pour certifier les comptes des établissements publics de santé dont le total des produits du compte de résultat principal est supérieur à 700 millions d'euros par an. En pratique, il s'agissait des huit établissements les plus importants de France : le CHRU de Lille, le CHU de Toulouse, le CHRU de Bordeaux, l'Assistance publique-hôpitaux de Marseille, les hospices civils de Lyon, l'Assistance publique-hôpitaux de Paris, les CHU de Montpellier et de Strasbourg.

Les dispositions réglementaires nécessaires à l'entrée en vigueur de la loi et notamment le décret fixant le seuil en dessous duquel les comptes des établissements publics de santé ne sont pas soumis à l'obligation de certification annuelle ont été pris le 23 décembre 2013.

Compte tenu de la censure du Conseil constitutionnel de 2011, une disposition législative explicite serait nécessaire pour confier à la Cour des comptes la certification des comptes des trois plus importants établissements publics de santé (l'Assistance publique-hôpitaux de Paris, les Hospices civils de Lyon et l'Assistance publique-hôpitaux de Marseille). Le Conseil d'État a en effet estimé, lors de l'examen du projet de décret relatif aux modalités de certification des comptes des établissements publics de santé (devenu le décret n° 2013-1238 du 23 décembre 2013), qu'il n'était pas possible d'accorder par voie réglementaire un droit exclusif à la Cour des comptes pour certifier les comptes d'établissements publics de santé. Le Conseil d'État fonde cette interprétation sur la rédaction de l'article 17 de la loi (article L. 6145-16 du code de la santé publique) qui placerait la Cour des comptes sur le même plan que les commissaires aux comptes pour l'exercice de cette mission.

La Cour estime qu'une telle précision législative serait de nature à rendre plus effective l'obligation qui figure à l'article 47-2 de la Constitution, aux termes duquel les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères, et à l'article L. 111-3-1-A du code des juridictions financières, qui dispose que « la Cour des comptes s'assure que les comptes des administrations publiques sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière soit en certifiant elle-même les comptes, soit en rendant compte au Parlement de la qualité des comptes des administrations publiques dont elle n'assure pas la certification ».

Si ces dispositions ne confèrent pas aux juridictions financières un monopole en matière de certification des comptes publics, elles leur donnent cependant vocation à intervenir à l'égard des organismes dont l'activité présente un enjeu significatif pour l'ensemble des administrations publiques. Tel serait manifestement le cas des trois principaux établissements publics de santé. La sincérité de leurs comptes est un enjeu financier majeur pour les finances de la sécurité sociale, en particulier pour celles du régime général de l'assurance maladie dont les comptes sont soumis à certification par la Cour des comptes.


• L'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales

Au titre du contrôle de la régularité et la sincérité des comptes des administrations publiques, visé à l'article 47-2 de la Constitution 18 ( * ) , les collectivités territoriales ne peuvent demeurer à l'écart de la démarche de certification, nonobstant l'enjeu en termes de qualité de leurs comptes, du moins pour les plus importantes d'entre elles.

La Cour des comptes s'est dite prête à expérimenter un tel dispositif, estimant toutefois que la certification des comptes de toutes les collectivités territoriales n'était pas nécessairement pertinente, mais qu'elle devrait être limitée aux comptes des collectivités les plus importantes, qui font souvent appel à la souscription publique .

L'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales figure à l'article 32 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de l'État en cours d'examen au Sénat . Cette expérimentation, pour une durée de cinq ans, coordonnée par la Cour des comptes, se ferait sur la base du volontariat et concernerait les collectivités locales dont les produits de fonctionnement excèdent le seuil de 200 millions d'euros.

Des conditions préalables (adaptation de la forme des comptes et des procédures comptables, développement du contrôle interne, notamment) étant nécessaires à cette expérimentation, sa mise en oeuvre serait différée de trois ans.

Elle ferait l'objet d'un bilan intermédiaire au terme des trois ans, puis d'un bilan définitif au terme de huit ans. Ces bilans donneraient lieu à un rapport du Gouvernement transmis au Parlement, avec les observations des collectivités territoriales concernées et de la Cour des comptes.

À partir des résultats de cette expérimentation, le législateur interviendrait pour définir le cadre de ce dispositif, en tenant compte de la nécessité d'une mise en concurrence des juridictions financières avec la profession des commissaires aux comptes 19 ( * ) .

Votre rapporteur estime qu'il devra être envisagé de procéder à des recrutements complémentaires et à la formation des magistrats, des experts et des attachés, chargés de cette mission, au sein des juridictions financières.

En effet, si la certification était confiée aux CRC, à effectifs constants, les juridictions seraient dans l'impossibilité d'assurer cette nouvelle mission sans que cela se fasse au détriment de leurs autres compétences.


• La première certification des comptes du Parlement par la Cour des comptes

Enfin, pour la première fois en 2013, les comptes des assemblées parlementaires ont été certifiés. Cet audit est intervenu en application de conventions signées le 23 juillet 2013 par le Premier président de la Cour des comptes respectivement avec le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat, et dans le respect des textes auxquels ces conventions se réfèrent.

À l'issue de la première phase de ses travaux, la mission d'audit a formulé un ensemble de recommandations sur les opérations préalables à l'élaboration des comptes annuels, relatives respectivement à l'organisation et aux modalités du contrôle interne, aux systèmes d'information financière, aux ressources humaines, à la procédure de la dépense, à la trésorerie, aux prêts et aux états financiers.

Après la prise en compte par les deux assemblées de plusieurs demandes de modifications, la Cour a certifié leurs comptes, considérant qu'ils étaient, dans leurs aspects significatifs, réguliers et sincères et qu'ils donnaient une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de chaque assemblée au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables.

Le renforcement du contrôle de la gestion des finances publiques

La Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes exercent un contrôle juridictionnel sur les comptes tenus par les comptables publics. Il revient par ailleurs, à la Cour de discipline budgétaire et financière de sanctionner les éventuelles atteintes aux règles qui encadrent l'exécution des finances publiques, ainsi que les fautes de gestion au sens large, commises par les ordonnateurs, les comptables et les gestionnaires des organismes publics qui entrent dans son champ de compétences.

Le contrôle de la gestion des finances publiques a été renforcé par la loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 qui a modifié le régime de responsabilité du comptable public.

Lorsque le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable doit verser immédiatement sur ses deniers personnels la somme correspondante. Il peut néanmoins obtenir un sursis.

Le comptable est constitué en débet et le ministre ne peut plus consentir une remise gracieuse intégrale comme c'était le cas avant la réforme. La remise éventuelle doit se traduire par un « laissé à charge », dont le montant ne peut être inférieur au double de la somme prévue pour les manquements n'ayant pas causé de préjudice financier. Une remise totale gracieuse peut malgré tout être accordée en cas de décès du comptable ou si celui-ci avait respecté, sous l'appréciation du juge des comptes, les règles du contrôle sélectif des dépenses.

La réforme de 2011 a été appliquée aux affaires juridictionnelles dont le réquisitoire a été pris par le parquet à partir du 1 er juillet 2012. Les premiers jugements ont été rendus au cours de l'année 2013 . Ils ont fait émerger des questions de fond sur l'interprétation de la loi. Par exemple, lorsqu'un comptable commet plusieurs manquements sans préjudice financier au cours du même exercice, la question s'est posée de savoir si le juge des comptes devait appliquer le plafond légal des sommes non rémissibles pour tous les manquements cumulés ou manquement par manquement. Saisi en cassation par la direction générale des finances publiques contre un arrêt de la Cour des comptes de janvier 2013 20 ( * ) , le Conseil d'État, dans un arrêt du 21 mai 2014 21 ( * ) , a confirmé la position de la juridiction qui avait interprété la loi comme devant être appliquée manquement par manquement.

D'autres questions restent encore aujourd'hui en suspens, notamment les conditions dans lesquelles le ministre pourra accorder une remise gracieuse intégrale à un comptable public ayant appliqué des dispositions du plan de contrôle sélectif de la dépense mis en place avec l'ordonnateur.

En 2013, 249 rapports ont été déposés au titre du contrôle juridictionnel à la Cour, contre 210 en 2012. 111 ordonnances de décharges et 99 arrêts ont été prononcés.

Le rayonnement international de la Cour des comptes

À côté de ses missions traditionnelles, la Cour des comptes est membre de diverses organisations professionnelles internationales et européennes qui regroupent les institutions supérieures de contrôle (ISC).

Au niveau mondial par exemple, elle est membre de l'International organisation of supreme audit institutions ( INTOSAI ), qui élabore des normes professionnelles pour les ISC.

Au niveau européen, elle est membre de l' EuroSAI (groupe régional d' INTOSAI ), qui réunit les ISC de l'espace européen sur des problématiques communes. Une association regroupe également les institutions de contrôles régionales (EURORAI). Dix-sept chambres régionales des comptes en sont membres.

Au niveau de l'Union européenne, les chefs des ISC se réunissent tous les ans avec la Cour des comptes européenne dans un comité de contact qui examine les problématiques du contrôle des fonds européens et facilite la coopération entre ISC.

Dans le cadre de missions de coopération bilatérale et multilatérale , la Cour entretient des relations suivies avec des institutions supérieures de contrôle partenaires.

La Cour mène par exemple des actions de jumelage qui sont financées par l'Union européenne et qui se traduisent par des rattachements de crédits sur le programme 164 par la voie de fonds de concours. Un jumelage long avec la Tunisie est actuellement en cours de réalisation, et un jumelage court avec le Maroc a pris fin au printemps 2013.

Au niveau bilatéral, la Cour et les CRC concluent des accords de partenariat et de coopération ponctuels avec d'autres institutions supérieures de contrôle, sur des thèmes d'intérêt commun (la Cour a par exemple signé deux accords de coopération en 2013 respectivement avec la Cour des comptes du Sénégal et avec l'institution supérieure de contrôle du Chili).

En 2013, les activités d'expertise des juridictions financières ont représenté un total de 850 jours dans cinquante-deux pays et au premier semestre 2014, 371 jours dans trente-neuf pays. La Cour et les chambres ont assuré cinquante-neuf jours de visite et formations en 2013 et dix-sept au premier semestre 2014.

La Cour a aussi relayé les notifications et réponses à trente-neuf contrôles de la Cour des comptes européenne vers les administrations concernées.

Le financement des missions est assuré directement par la Cour, lorsque les dépenses ne sont pas prises en charge par ses partenaires.

Enfin, la Cour assure des missions de commissariat aux comptes auprès d'organisations internationales.

Le Premier président est commissaire aux comptes, en 2014, de huit organisations internationales.

Dans ce cadre, chaque année, des magistrats, rapporteurs, assistants et experts des juridictions financières participent aux contrôles de ces organisations :

- l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) ;

- l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF) ;

- l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) ;

- l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ;

- l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ;

- l'Organisation du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (OTICE) ;

- le Conseil de l'Europe ;

- la Cour pénale internationale (CPI).

En 2014, 1,9 magistrat et quatre agents (en équivalent temps plein travaillé) ont été affectés à cette activité d'audit.

2. Une nécessaire rationalisation du fonctionnement des juridictions
a) Le regroupement des CRC en juridictions de « taille critique »

La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 a fixé à vingt, le nombre de chambres régionales des comptes pour la métropole et les régions d'outre-mer (contre vingt-sept par le passé). Ces regroupements ont ensuite été décidés par décret 22 ( * ) .

Carte des chambres régionales des comptes regroupées

Source : site internet de la Cour des comptes
http://www.ccomptes.fr/

Les regroupements envisagés avaient pour objectif de permettre aux juridictions financières d'atteindre une taille critique 23 ( * ) et ainsi de :

- rendre possible la constitution d'équipes de contrôleurs suffisamment étoffées pour mener à bien des travaux complexes et divers ;

- permettre aux magistrats d'exercer normalement leurs missions juridictionnelles et de se spécialiser selon des cursus professionnels plus exigeants ;

- favoriser l'homogénéité des méthodes de contrôle ;

- réaliser des économies d'échelle par la mutualisation des moyens et des fonctions support pour mieux orienter les ressources vers le contrôle.

Un coût inférieur à celui envisagé

L'essentiel du coût de la réforme a été supporté sur les exercices 2012 et 2013, même si elle aura un impact budgétaire sur les dépenses de personnels jusqu'à la fin de l'exercice budgétaire de 2016 (0,27 million d'euros par an en 2015 et 2016). Au total, la réforme aura coûté 6,78 millions d'euros

L'impact budgétaire global est sensiblement moindre que celui estimé en 2012 (13,43 millions d'euros), notamment en raison du choix d'une partie plus importante que prévue des personnels concernés de rejoindre d'autres administrations, ainsi que d'une bonne maîtrise des opérations immobilières. Aucun crédit supplémentaire n'ayant été sollicité pour ce faire, il a été supporté sur les moyens du programme.

Titre 2

Hors titre 2

Total

2012

1,57

1,47

3,04

2013

0,90

1,77

2,67

2014

0,27

0,26

0,53

2015

0,27

0,00

0,27

2016

0,27

0,00

0,27

Total

3,28

3,50

6,78

Source : services de la Cour des comptes.

La réforme des juridictions financières a entrainé la fermeture des anciens sièges de sept chambres régionales des comptes regroupées. À ce titre, des économies sur le poste immobilier sont attendues. À compter de 2014, l'économie en année pleine et en euros constants est estimée à 0,95 million d'euros, dont 0,77 million d'euros sur les loyers, 0,15 million d'euros sur les fluides et 0,03 million d'euros sur les services aux bâtiments. Ainsi, sur le « hors titre 2 », le coût budgétaire de la réforme, estimé à 3,5 millions d'euros, sera absorbé en un peu moins de quatre ans.

La mobilité des personnels

Les fusions des chambres territoriales des comptes se sont achevées le 31 décembre 2013 avec la fin du reclassement de l'ensemble des 195 personnels concernés (cinquante-et-un magistrats et 144 agents), soit 18 % des effectifs totaux des CRC.

Quarante-trois des cinquante-et-un magistrats concernés, soit 84 %, sont restés en fonction dans les juridictions financières, contre cinquante-deux sur 144 agents, soit 36 % des personnels administratifs concernés par les regroupements.

Au sein des personnels administratifs, 65 % des attachés ont souhaité rester au sein des juridictions financières, pour seulement 34% des agents de catégorie B et 17% des agents de catégorie C.

En tout état de cause, aucune mobilité géographique n'a été imposée. Il a été tenu compte, dans la mesure du possible, des souhaits de mobilité exprimés : toutes les demandes d'affectation interne ont pu être satisfaites, vers la chambre de regroupement ou vers une autre juridiction financière, et tous les agents souhaitant une affectation sans mobilité géographique ont pu trouver un poste dans une autre administration.

Les reconversions à l'extérieur des juridictions financières ont été rendues possibles grâce à des conventions conclues avec les différentes administrations. Lorsqu'ils n'ont pas réintégré leur administration d'origine, les agents se sont majoritairement orientés vers les directions régionales des finances publiques.

Si la période préparatoire de la réforme a été longue et éprouvante pour les personnels, sa mise en oeuvre semble s'être finalement déroulée de manière relativement apaisée, ce qui a été favorisé par la mise en place d'un accompagnement adapté par la Cour des comptes et les chefs de juridictions. Aujourd'hui, selon les représentants de l'association des présidents des chambres régionales des comptes, les juridictions regroupées fonctionnent de manière satisfaisante et la réforme a été plutôt bien acceptée.

Effectifs des CRC avant et après la réforme 24 ( * )

CRC avant regroupements (31/12/11)

/après regroupements (01/09/2013)

A+

A

B

C

Total

CRC Aquitaine + CRC Poitou-Charentes

28

17

21

22

88

CRC regroupée Aquitaine, Poitou-Charentes

25

16

18

11

70

CRC Auvergne + CRC Rhône-Alpes

34

28

25

28

115

CRC regroupée Auvergne, Rhône-Alpes

37

28

14

17

96

CRC Bourgogne + CRC Franche-Comté

14

14

12

18

58

CRC regroupée Bourgogne, Franche-Comté

15

13

12

11

51

CRC Centre + CRC Limousin

14

13

16

19

62

CRC regroupée Centre, Limousin

14

13

11

10

48

CRC Champagne-Ardenne + CRC Lorraine

19

13

19

21

72

CRC regroupée Champagne-Ardenne, Lorraine

20

12

10

12

54

CRC Nord-Pas de Calais + CRC Picardie

29

17

20

26

92

CRC regroupée Nord-Pas de Calais, Picardie

29

18

18

19

84

CRC Basse-Normandie + CRC Haute-Normandie

16

12

13

20

61

CRC regroupée Basse-Normandie, Haute-Normandie

18

15

7

11

51

Total CRC avant regroupements

154

114

126

154

548

Total CRC après regroupements

158

115

90

91

454

Source : commission des lois à partir des données fournies
par les services de la Cour des comptes.

La diminution des effectifs constatée s'explique, principalement, par les dispositions prises en 2013 dans le cadre des mouvements de fusion (gels des recrutements), pour privilégier les mouvements internes des agents concernés par la réforme. Les premiers effets de la réouverture progressive des recrutements dans les chambres de regroupement, principalement en catégorie A, ont cependant fait sentir leurs effets en 2014. En effet, les effectifs d'agents de catégorie A ont retrouvé leur niveau antérieur à la réforme. Cette trajectoire devrait se poursuivre en 2015.

Ce constat traduit également l'ambition affichée de revoir la répartition des effectifs entre la fonction de soutien et la fonction de contrôle .

Les métiers des juridictions financières ont évolué avec les années et le développement des nouvelles technologies de l'information et de communication. Avec la dématérialisation des dossiers et des procédures, l'accès aux ressources juridiques par internet, les fonctions de greffiers, documentalistes ou archivistes ont changé.

La réforme a donc permis de mutualiser les fonctions « support » des chambres regroupées et de renforcer parallèlement les ressources affectées aux missions de contrôle (magistrats et assistants de vérification).

Une dynamique nouvelle générée par les regroupements

Dans un premier temps, avec l'élargissement des ressorts, l'inquiétude était grande de voir le contrôle de la bonne gestion des fonds publics diminuer au profit des enquêtes demandées par le Parlement ou le Gouvernement.

À la suite des restructurations, les opérations de contrôle semblent avoir atteint, dans la plupart des juridictions regroupées, un niveau équivalent à celui antérieur à la réforme. Il en est de même du nombre de déplacements effectués.

Déplacements effectués dans le cadre des activités de contrôle

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Prévision 2014

CRC Aquitaine, Poitou-Charentes

90

92

81

13

19

36

64

CRC Auvergne, Rhône-Alpes

145

159

112

132

170

91

62

CRC Basse-Normandie, Haute-Normandie

106

107

108

138

106

183

135

CRC Bourgogne, Franche-Comté

151

140

119

160

123

215

192

CRC Centre, Limousin

69

72

68

67

54

55

94

CRC Champagne-Ardenne, Lorraine

245

383

318

306

218

34

40

CRC Nord-Pas de Calais, Picardie

140

343

310

263

316

335

400

Source : services de la Cour des comptes.

Selon les représentants de l'association des présidents de chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, la réforme aurait donné une nouvelle dynamique aux juridictions financières .

Outre une nouvelle répartition et une requalification des effectifs en faveur de la fonction de contrôle ( cf supra ), la concentration a permis aux chambres régionales des comptes d'atteindre une taille critique et de renforcer leur spécialisation par la constitution de sections supplémentaires, compétentes sur une thématique ou sur un secteur géographique donné.

S'il est encore un peu tôt pour dresser un bilan complet de la réforme de la carte des juridictions financières, il semble à votre rapporteur qu'elle a eu un effet bénéfique sur l'activité de la plupart des juridictions concernées. Les regroupements semblent avoir permis des réorganisations, une spécialisation dans certains domaines, une plus grande professionnalisation et des gains de productivité.

b) L a rénovation des méthodes de travail des juridictions financières

La réforme de la carte des juridictions s'est également accompagnée d'une évolution des méthodes de travail des magistrats et agents.

Une plus grande harmonisation des pratiques professionnelles

Dans un souci de plus grande efficacité des juridictions financières, la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles permet au Premier président de la Cour des comptes de fixer des normes professionnelles auxquelles les membres des juridictions financières devront se conformer. Ces normes sont arrêtées après avis du Conseil supérieur compétent.

Trois arrêtés en date des 18 juillet 2013, 15 janvier 2014 et 4 juillet 2014 ont été pris par le Premier président fixant les normes professionnelles, le premier traitant des principes généraux relatif aux normes professionnelles, le second relatif à la certification des comptes ne concernant que la Cour et le troisième relatif au contrôle de la gestion.

Parallèlement, afin de mieux coordonner les méthodes de travail et de développer des outils de contrôle homogènes, un centre d'appui métiers a été constitué à l'automne 2012 à la Cour des comptes, à destination de l'ensemble des juridictions financières.

Il a vocation à favoriser le partage des meilleures pratiques, l'élaboration d'outils d'aide au contrôle et la mise en commun des connaissances.

Le développement des formations inter-juridictions (FIJ)

La loi du 13 décembre 2011 a également modifié le second alinéa de l'article L. 111-9-1 du code des juridictions financières relatif aux modalités de fonctionnement et aux compétences des formations inter-juridictions (FIJ), constituées entre la Cour et des CRC ou entre des CRC 25 ( * ) . Le Premier président a signé, dès le 21 février 2012, une instruction relative aux formations communes à la Cour et aux CRC, prise après avis des Conseils supérieurs de la Cour et des CRC.

A la place d'un système dans lequel chaque juridiction conduisait les travaux qui lui incombaient, délibérait sur ses résultats, tandis que la FIJ n'adoptait que la synthèse et les suites à donner, la loi instaure un système dans lequel la FIJ statue sur les orientations des travaux, les conduit, délibère sur leurs résultats, en adopte la synthèse et les suites à donner.

Selon la Cour des comptes, grâce à cette réforme, les juridictions financières sont en mesure de répondre dans un délai beaucoup plus court aux demandes d'enquête , émanant du Parlement et du Gouvernement, qui concernent à la fois le champ de compétence de la Cour et celui des CRC.

Jusqu'à la loi du 13 décembre 2011, dans ce cas de figure, s'additionnaient les délais propres à chaque CRC, ceux propres à la Cour, puis ceux de la FIJ, ce qui ne permettait pas la réalisation de ces travaux dans des délais raisonnables.

En septembre 2014, selon les données fournies par les services de la Cour des comptes, dix-sept FIJ étaient en cours sur des sujets divers comme l'efficacité et le coût du lycée, les finances publiques locales, le logement en île de France, les maternités...

Selon les représentants de l'association des présidents de chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, ces structures présentent l'avantage de porter u n regard transversal , là où les chambres régionales et territoriales des comptes ne peuvent avoir qu'une vision géographiquement limitée par leur ressort.

Cependant, ils ont également appelé à la prudence dans l'utilisation de cet outil . En effet, depuis la restructuration de la carte des juridictions, et compte tenu du contexte budgétaire contraint, les effectifs des juridictions ont été calculés au plus juste des besoins des différentes juridictions, au regard de leur programme de contrôle.

Il ne faudrait donc pas que les travaux inter-juridictions se développent au détriment des missions de contrôle des CRC.

Afin de faire un bilan de la mise en oeuvre de cette réforme avec trois ans de recul, la Cour des comptes vient de mettre en place un groupe de travail. Son pilotage a été confié aux deux présidents des missions d'inspection de la Cour et des CRC. Ses recommandations sont attendues d'ici la fin de l'année 2014.

Votre rapporteur ne manquera donc pas, dans son rapport pour avis de l'année prochaine, de rendre compte de ces travaux d'évaluation concernant la mise en place des formations inter-juridictions.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la justice administrative et à la justice financière.

* 18 Le second alinéa de l'article 47-2 dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

* 19 Les critères d'intervention des juridictions financières et des commissaires aux comptes doivent être définis par la loi, sous peine de censure par le Conseil constitutionnel. Cf. décision n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009, rendue à propos de la loi « HPST précitée.

* 20 Cour des comptes, arrêt n  65861 du 29 janvier 2013.

* 21 Conseil d'Etat, arrêt n° 367254 du 21 mai 2014.

* 22 Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes a fixé le siège et le ressort des 20 CRTC : 14 en métropole (Arras, Bordeaux, Dijon, Épinal, Lyon, Marseille, Montpellier, Nantes, Noisiel, Orléans, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse ), 5 en outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion et Mayotte) et une en Corse (Bastia).

* 23 Les choix de regroupements ont été justifiés par plusieurs critères : un nombre minimum de magistrats (quinze, sauf cas particuliers et outre-mer), un ressort géographique homogène et cohérent, la limitation du temps de déplacement supplémentaire pour le contrôle de l'ensemble des collectivités et organismes des nouveaux ressorts, un accueil optimal des personnels regroupés (en termes immobiliers, de transports...), une limitation de l'impact social de la réorganisation.

* 24 Hors présidents et vice-présidents.

* 25 L'article 28 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer a étendu le dispositif des formations communes aux chambres territoriales des comptes.

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