II. EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 18 novembre 2014, la commission a examiné le rapport pour avis sur les crédits relatifs aux transports aériens.
M. Gérard Cornu, vice-président. - Pour les crédits du transport aérien, la commission a désigné François Aubey rapporteur pour avis, dont c'est le premier rapport de nouveau sénateur. Aussi, je voudrais saluer, mon cher collègue, le travail que vous avez dû effectuer pour, dans un temps record, vous plonger dans un sujet à la fois vaste et complexe.
M. François Aubey, rapporteur pour avis. - Il me revient de vous présenter les crédits relatifs au transport aérien pour l'année 2015. Je vais essayer d'être à la hauteur de Vincent Capo-Canellas, qui s'était brillamment acquitté de cette tâche au cours des années passées. Je remercie le Président Maurey et l'ensemble des membres de la commission de m'avoir donné cette occasion d'examiner un domaine stratégique pour notre pays. Je remercie particulièrement mes collègues du groupe socialiste de m'avoir témoigné cette marque de confiance.
Il m'est apparu, au cours des auditions, que le secteur aérien revêt une dimension géopolitique essentielle. Certes, il s'agit d'un domaine où les perspectives de croissance sont extrêmement encourageantes. Il est de coutume de dire que le trafic aérien croît deux fois plus vite que le PIB. En 2013, le trafic mondial a atteint 5,8 milliards de passagers kilomètres transportés (PKT), contre 3 milliards en 2000, soit une progression de l'ordre de 90 % et un taux de croissance annuel moyen d'environ 5 %. Les dernières prévisions de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) prolongent cette tendance : +6,0 % en 2014, +6,3 % en 2015 et +6,5 % en 2016. D'une manière générale, personne n'imagine pour le moment que la croissance du trafic aérien puisse ralentir nettement à long terme, tant la demande est forte. La France a des atouts incomparables pour capter cette croissance, grâce à notre « triple A » : un grand constructeur d'avions, une grande compagnie nationale et le plus grand groupe aéroportuaire du monde.
Mais le revers de la médaille est que ce secteur porteur suscite énormément de convoitises, au risque de faire fi des règles de base de la concurrence. C'est ainsi que les compagnies européennes réalisent seulement 5 % des bénéfices de l'ensemble des compagnies aériennes dans le monde, soit 0,4 milliard de dollars sur 7,4 milliards de dollars, alors même que l'Europe représente 30 % de l'ensemble du transport aérien commercial. Et ce, malgré les efforts de restructuration importants de ces compagnies au cours des dernières années, qui se sont accompagnés de la destruction de 80 000 emplois depuis 2000, soit une réduction de personnel d'environ 18,5 %, dont 20 000 ont été supprimés entre 2011 et 2013.
En parallèle, les hubs européens voient leur position menacée par d'autres acteurs mondiaux, issus notamment du Moyen-Orient, qui semblent désireux de profiter de la situation économique difficile du vieux continent. En 2013, Dubaï est devenu le septième plus grand aéroport mondial (66,4 millions de passagers, +15,2 %), devant Paris-CDG (62,0 millions de passagers, +0,7 %). Cet affaiblissement progressif de la position des hubs européens menace directement les intérêts économiques et géostratégiques de l'Europe, en réduisant sa connectivité avec les pays en pleine expansion d'Asie, d'Afrique et d'Amérique du Sud. L'Europe risque d'être condamnée à jouer les seconds rôles dans un marché du transport aérien pourtant en plein essor.
Au coeur du problème se situent les différences entres les cadres règlementaires européens et ceux des pays tiers, qui faussent la concurrence et risquent de miner la compétitivité du secteur du transport aérien en Europe. Il n'est un secret pour personne que des États du Moyen-Orient et d'Asie subventionnent massivement leurs compagnies et leurs aéroports, afin d'attirer chez eux les flux de trafic. On mesure donc toute l'importance des ambitions étatiques, dans un secteur fortement soumis à la pression concurrentielle de la mondialisation, et qui n'entre pas dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Derrière les enjeux économiques du secteur, on est donc directement dans la confrontation des rapports de force géopolitiques, et c'est à l'aune de ces considérations que je vous propose d'analyser les crédits consacrés aux transports aériens dans notre budget pour 2015.
Ces crédits figurent, d'une part, au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) qui regroupe les crédits de la navigation aérienne et des opérations de contrôle et de sécurité, d'autre part, au programme 203, dans les actions 11 et 14 relatives aux infrastructures de transport et au soutien des lignes pour l'aménagement du territoire.
En 2015, le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » sera globalement stable, à 2,3 milliards d'euros. Pour autant, la structure de ce budget fait l'objet d'évolutions remarquables, en tirant profit de la définition de nouveaux objectifs européens en matière de contrôle aérien.
En effet, la mise en oeuvre du Ciel unique européen entre dans une phase opérationnelle, avec le déploiement du programme SESAR depuis cette année. L'investissement dans ce nouveau système complet de gestion du trafic aérien vise à répondre à la croissance du trafic d'ici 2020 et à assurer la convergence technologique nécessaire pour la construction de l'Europe du contrôle aérien.
Le PLF 2015 a été élaboré dans le cadre d'un nouveau plan de performance pour la direction des services de la navigation aérienne de la DGAC, qui couvre la période 2015-2020. Ce plan fixe l'évolution des taux unitaires de redevance sur cinq ans. Le choix a été fait d'augmenter les redevances de route de 6 % en les relevant de 66 euros à 70 euros : le niveau de ces redevances est plutôt bas en France, puisqu'elles s'élèvent à 100 euros en Allemagne. Parallèlement, on observe une baisse de la plupart des autres redevances, notamment la redevance pour services terminaux, payée par ceux qui apportent de l'activité, et qui est plutôt chère en France. Au final, les recettes de la DGAC augmentent de 5 %.
Parallèlement, le PLF 2015 prévoit une réduction de 2 % des dépenses de fonctionnement de la DGAC, soit une économie de près de 10 millions d'euros. Il s'agit de l'application de la norme d'économie décidée par le Gouvernement pour le budget général. Les subventions accordées aux organismes extérieurs comme Eurocontrol, Météo France ou l'École Nationale d'Aviation Civile (ENAC) subissent le même rabais. Les efforts de maîtrise de la masse salariale se poursuivent avec la suppression de 100 équivalents temps plein (ETP) au budget annexe et de 17 ETP pour l'ENAC, tout en veillant à conserver et à renouveler les compétences métier stratégiques.
Le dernier point remarquable est le maintien intégral de l'enveloppe des investissements dans le PLF 2015, qui s'établit à 274,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 257,5 millions d'euros en crédits de paiement. Ainsi, grâce à la progression des recettes et aux économies de fonctionnement, le résultat d'exploitation prévisionnel passe de +50,2 millions d'euros en 2014 à +148,9 millions d'euros en 2015. Cette dynamique préfigure un assainissement financier du budget annexe.
En effet, des inquiétudes quant à la trajectoire financière de la DGAC sont relayées depuis plusieurs années : la DGAC subit depuis 2005 un effet de ciseau, entre des besoins de financement structurels et un contexte économique défavorable, qui alimente une spirale de l'endettement. En dix ans, le stock de dette a augmenté de 75 % pour atteindre 1,28 milliard d'euros en 2014.
Il semble enfin que les réformes structurelles commencent à porter leurs fruits, et permettent d'envisager l'amorce d'un désendettement, de plus de 6 points dans le PLF 2015 : le ratio d'endettement prévu est de 61,7 % contre 67,9 % en 2014.
Je salue cette bonne nouvelle, tout en déplorant l'absence de projections à moyen terme qui viendraient confirmer cette trajectoire. D'après les informations communiquées par la DGAC s'agissant du triennal 2015-2017, l'arbitrage rendu par le cabinet du Premier ministre ne porte que sur l'année 2015 : les dépenses de 2016 et 2017 sont subordonnées à une clause de revoyure avec la direction du budget. Elles dépendent du résultat des discussions en cours avec les instances européennes sur les assiettes et la tarification des redevances, qui conditionnent le niveau des recettes. Il semblerait que les objectifs de performance requis par la Commission européenne pour la période 2015-2019 soient trop exigeants, notamment en matière de réduction des coûts unitaires des services de navigation aérienne (-8,7 % sur cinq ans). La DGAC estime que ces contraintes sont incompatibles avec le coût du programme SESAR et négocie activement avec Bruxelles. Il s'agit donc d'une affaire à suivre.
En ce qui concerne le programme 203 relatif aux infrastructures et services de transports, on observe une franche réduction (-36 %) des crédits de paiement dédiés aux infrastructures aéroportuaires, en raison de la temporisation des travaux pour la construction de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes. La ministre Ségolène Royal, a annoncé dès sa nomination, souhaiter attendre l'issue de la soixantaine de recours contre les arrêtés préfectoraux autorisant les travaux. Le préfet a donc suspendu le 19 octobre 2014 l'instruction du permis de construire, qui avait été déposé en avril 2013. À ce jour 52 recours ont été jugés, tous perdus par les requérants.
Les crédits consacrés aux lignes d'aménagement du territoire (LAT) continuent à diminuer, de 14 % en 2015. Aucun financement de liaison nouvelle n'est prévu dans les prochaines années et à l'horizon 2017, le soutien de l'État aux liaisons aériennes en métropole sera concentré sur les trois destinations les plus enclavées : Aurillac-Paris, Le Puy-Paris et Brive-Paris. Je ne remets pas en cause la nécessité d'assainir les finances publiques, mais je constate malheureusement que l'on manque véritablement, et depuis toujours, d'une vision stratégique à l'échelle nationale en matière d'aménagement aéroportuaire, puisque ces évolutions sont principalement dictées par des considérations financières.
Ce dernier point me permet de rebondir pour tracer quelques perspectives d'ordre général sur le secteur. En effet, en matière d'aménagement du territoire, le sujet est bien plus vaste. Les nouvelles lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes ont été publiées le 4 avril 2014, après plus de deux ans de débats intenses. Pour rappel, le Sénat s'était saisi de cette question sensible et avait adopté, le 3 novembre 2013, une résolution européenne. Cette dernière visait notamment à soutenir la position du Gouvernement, en faveur de l'introduction d'une nouvelle catégorie au profit des petits aéroports, qui pourraient ainsi bénéficier d'un régime d'aides plus souple. La position défendue par la France a globalement été entendue. Mais le régime transitoire décidé pour les dix prochaines années n'accorde qu'un sursis aux petits aéroports, qui sont généralement subventionnés et octroient souvent des aides pour attirer les compagnies aériennes. À terme, certains d'entre eux sont directement menacés de fermeture, à la fois en raison de leur faiblesse économique structurelle, de leur dépendance très forte à une compagnie et/ou de la proximité du TGV, qui rendent délicates les justifications éventuelles de certaines aides. Il faudra également suivre ce sujet dans les années à venir.
En parallèle, le Gouvernement a annoncé cet été, la reprise du processus d'ouverture du capital des principaux aéroports régionaux, processus interrompu en 2011 faute de consensus sur les modalités de participation des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et des collectivités territoriales au processus. En juillet 2014, l'Agence des participations de l'État (APE) a lancé un appel d'offres pour la vente de 60 % des parts détenues par l'État dans le capital de la société Aéroport Toulouse-Blagnac, sur la base d'une participation initiale de 49,99 % et d'une option de vente pour les 10,01 % restants. Le président Maurey s'est inquiété de cette situation la semaine dernière. Il apparaît en effet qu'un consortium d'investisseurs chinois - Friedmann Pacific Investment et Shandong High Speed Group, conseillés par le canadien SNC-Lavalin - aurait déposé l'offre la plus généreuse, autour de 300 millions d'euros, ce montant étant significativement supérieur aux offres remises par les deux candidats français, Aéroports de Paris (ADP) d'une part, et Vinci d'autre part. Les collectivités locales concernées doivent se prononcer sur l'offre demain, mercredi 19 novembre, et le ministre de l'économie a annoncé que l'État rendrait sa décision d'ici un mois.
Personnellement, je ne m'oppose pas - par principe - à l'arrivée d'investisseurs chinois, qui portent de grandes ambitions pour le développement économique de cet aéroport. Mais je m'interroge en revanche sur l'opportunité de privatiser les aéroports régionaux, qui sont des monopoles naturels. Il ne faudrait pas commettre les mêmes erreurs qu'avec les concessions autoroutières, nous en avons tous conscience ici.
M. Charles Revet . - En effet !
M. François Aubey, rapporteur pour avis. - D'un point de vue géopolitique, cette opération signifierait également que l'on commence à céder progressivement nos infrastructures critiques à la Chine, qui a déjà largement déployé cette stratégie en Grèce, notamment avec la prise de contrôle emblématique du Port du Pirée en 2010. Il ne faudrait pas que la privatisation de l'Aéroport de Toulouse se transforme en capitulation économique des intérêts de la France !
Quelques mots également sur Aéroports de Paris qui réalise en 2013 une très belle année, avec un chiffre d'affaires en hausse de 4,3 % pour atteindre 2,75 milliards d'euros, principalement grâce au dynamisme du trafic passagers et à la maîtrise des charges. Les tendances pour 2014 sont d'ores et déjà encourageantes, malgré la grève récente d'Air France qui a fait perdre un million de passagers à ADP. De manière générale, les plateformes parisiennes sont dotées d'un potentiel de développement important grâce à des infrastructures non saturées et à la profondeur de leur hinterland économique et touristique. Mais elle perdent régulièrement des parts de marché, non seulement au profit des nouveaux hubs internationaux - comme ceux du Golfe et, dans un futur proche, la Turquie, qui bénéficient d'un positionnement géographique performant et proposent de bons rapports qualité/prix - mais également des hubs concurrents européens. Ainsi, entre 2007 et 2013, ADP a perdu environ 3 000 possibilités de correspondance en faveur d'Amsterdam-Schiphol.
En réponse, ADP s'efforce de construire une image de marque et de monter en gamme. Une attention particulière est portée à l'accueil afin d'« offrir à tous les passagers des services dignes des meilleurs hôtels », ainsi que le souhaite le Président Augustin de Romanet. Cela va du wifi gratuit et illimité installé en juillet dernier à la réduction du temps de traitement des bagages, en passant par le recrutement de 120 agents d'accueil et l'amélioration de la signalétique, notamment pour les clients asiatiques. ADP cherche également à renforcer les accès aux aéroports parisiens, afin de pouvoir absorber la croissance du trafic à venir : le groupe est très impliqué dans les projets CDG Express et Grand Paris Express. Je vous rappelle à ce sujet que le Premier Ministre a annoncé, le 9 juillet dernier, que trois lignes seraient mises en service dès 2024, avec 3 ans d'avance sur le calendrier arrêté en 2013. Il s'agit de la desserte d'Orly par la ligne 14, de la ligne 18 entre le pôle de Saclay et Orly et de la future ligne 17 qui reliera le nord de la capitale à Paris-CDG (avec également une nouvelle gare à l'aéroport du Bourget). Ces réalisations sont essentielles pour la candidature de la France à l'exposition universelle 2025.
Je ne reviens pas sur la situation d'Air France, qu'Alexandre de Juniac a longuement évoquée la semaine dernière devant notre commission. Il s'est d'ailleurs montré plutôt rassurant quant à la pérennité du groupe, en insistant sur la force de son réseau intercontinental et l'amélioration de sa situation financière, malgré les 340 millions d'euros perdus en raison de la grève. Je tiens simplement à souligner deux choses. D'une part, l'importance que l'on accorde au sort d'Air France est liée à la particularité de la structure du transport aérien en France, articulée autour d'un poids lourd et de quelques dizaines de petites ou moyennes entreprises qui exploitent des niches de marchés. D'autre part, il faut bien garder à l'esprit que le transport aérien est structurellement une activité dont la profitabilité est faible, inférieure à 5 % en général, et qui dépend fortement des aléas de la conjoncture. Les transporteurs sont particulièrement affaiblis par les différentes crises économiques et géopolitiques qui se succèdent depuis 2008 : crise financière et crise de la zone euro, instabilité au Sahel, printemps arabes, volcan islandais, crise nucléaire japonaise, etc.
À cela s'ajoute un problème de compétitivité-coût analysé par le récent rapport du groupe de travail « Compétitivité du transport aérien français » présidé par le député Bruno Le Roux, remis au Premier Ministre le 3 novembre dernier. Ce rapport propose plusieurs pistes allant de la simplification administrative à la limitation des droits de trafic pour les compagnies du Golfe en passant par une révision de la fiscalité du secteur. Ces pistes ne sont d'ailleurs pas nouvelles, comme le reconnaît Bruno Le Roux, mais font l'objet d'un fort consensus au sein de la profession.
Parmi celles-ci, on peut notamment relever l'idée d'affecter la totalité de la taxe d'aviation civile (TAC) au budget annexe afin que ce prélèvement spécifique au transport aérien, reste affecté à ce secteur. A l'heure actuelle, 19,09 % de TAC sont affectés au budget de l'État sans raison apparente autre que financière, ce qui correspond à un montant de 88 millions d'euros prélevés sur le secteur aérien. En parallèle, Bruno Le Roux propose d'utiliser cet argent pour exonérer les passagers en correspondance du paiement de la taxe. Il s'agit en effet d'une singularité française, qui détourne des flux du hub parisien au profit de l'aéroport d'Amsterdam notamment. Je suis favorable à cette évolution, qui implique certes un effort financier de l'État non négligeable, mais qui n'est pas démesuré par rapport à de nombreux autres soutiens sectoriels.
Une autre proposition consiste à faire évoluer l'assiette de la taxe de solidarité - dite « taxe Chirac » -, prélevée sur les billets d'avion pour financer l'aide aux pays pauvres. La France est le seul pays d'Europe à l'avoir adoptée et le pavillon français ne peut plus supporter cette taxe dans un environnement devenu fortement concurrentiel. Pour cette raison, le rapport Le Roux propose d'asseoir la taxe de solidarité sur une toute autre assiette, celle de la grande distribution, une activité non délocalisable, peu soumise à la concurrence étrangère, qui bénéficie très largement du crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE) et qui n'est pas sans lien avec la mondialisation des échanges. Il est également suggéré d'envisager une augmentation de la taxation du secteur bancaire, via une hausse du plafond de la part de la taxe sur les transactions financières.
Le rapport Le Roux plaide également en faveur d'une modération des redevances aéroportuaires que les compagnies paient à Aéroports de Paris (ADP), dont Air France représente plus de 50 % du trafic. J'adopterai personnellement une attitude plus neutre. Des négociations sont actuellement en cours pour définir l'équilibre des relations entre ADP et Air France, dans le cadre de ce que l'on appelle le contrat de régulation économique (CRE), dont la troisième mouture aura vocation à couvrir la période 2016-2020. Il n'est pas dans l'intérêt d'ADP de peser excessivement sur la compétitivité de son principal client, qui alimente le développement du hub parisien. En même temps, il est vrai que derrière ADP, l'Agence des participations de l'État (APE) est aux commandes, puisqu'elle détient encore 50,6 % du capital du groupe. Dans le contexte budgétaire actuel, celle-ci peut être tentée de pousser à la rentabilité de ses fonds propres. On se retrouve dans la situation délicate de la régulation d'un monopole naturel. Notre rôle n'est pas de prendre parti pour l'une ou l'autre entreprise, mais simplement de veiller à ce que la chaîne de valeur dans son ensemble reste équilibrée.
Je souhaiterais enfin aborder la question de l'industrie aéronautique, dont les performances atteignent de nouveaux records en 2013-2014, soit un chiffre d'affaires de 48 milliards d'euros en augmentation de 9 % par rapport à 2012, et le premier solde excédentaire de la balance commerciale française avec +22 milliards d'euros en 2013. Le secteur se porte si bien que les constructeurs se trouvent dans la situation enviée de ne pas produire assez pour des clients qui veulent être livrés rapidement. L'enjeu est alors de gérer leur croissance en assurant l'accompagnement de leurs sous-traitants.
Néanmoins, la concurrence s'intensifie dans ce domaine, à l'est comme à l'ouest. Le marché des avions de plus de 100 places est actuellement constitué du duopole formé par Airbus et Boeing. Mais des acteurs émergents, déjà présents sur de plus petits segments, font mine d'attaquer le marché des avions des plus de 100 places par le bas, c'est-à-dire en concurrençant les Airbus A320 et les Boeing B737. Je pense notamment au canadien Bombardier, au brésilien Embraer, au chinois COMAC, au russe UAC ou au japonais Mitsubishi.
Il ne fait aucun doute que d'ici 2020, de nouveaux avions moyen-courrier seront mis en service par ces concurrents émergents, au premier rang desquels figure la Chine. Or, l'A320 est aujourd'hui le produit-phare d'Airbus, dont il représente 75 % des commandes : l'intensification de la concurrence sur ce segment rend dès lors d'autant plus nécessaires les efforts d'innovation afin de conserver une longueur technologique d'avance.
En ce qui concerne les avions long-courriers, la concurrence mettra encore plusieurs décennies à émerger en raison de barrières à l'entrée plus importantes. Si cette pression moindre est une bonne nouvelle, elle ne doit cependant pas occulter le fait que la gamme d'Airbus risque de traverser une période difficile à court terme : il n'est pas certain que le groupe parvienne à vendre encore beaucoup d'A330, alors que la production des nouveaux A330 NEO ne devrait démarrer que d'ici deux ou trois ans ; quant à l'A380, c'est déjà un modèle vieux de dix ans, désormais largement concurrencé par le B777X ; enfin, l'A350 est une belle réussite au niveau du carnet de commandes, mais il est tout juste en phase de production.
La menace la plus préoccupante le plus aujourd'hui vient de l'autre côté de l'Atlantique : car le gouvernement américain mène une politique très agressive de soutien à son constructeur Boeing. Après avoir longtemps cherché à faire condamner Airbus à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en raison des aides versées par les pays européens, les États-Unis s'affranchissent eux-mêmes du respect des règles de la concurrence et apportent un soutien budgétaire massif à Boeing. Sans compter que le niveau et la volatilité de l'euro pèsent sur la compétitivité-prix d'Airbus vis-à-vis de l'ensemble de la zone dollar, incluant les pays émergents qui sont désormais les principaux clients.
En outre, depuis de nombreux mois, à l'encontre de ce qu'ils exigent de leurs alliés européens, les États-Unis se rapprochent de l'Iran, dans la perspective d'une reprise imminente du commerce avec ce pays, dont la flotte d'avions est vétuste et presque intégralement à renouveler. Je m'inquiète de ce double discours américain, qui pourrait faire perdre délibérément l'avantage à Airbus, sur un marché extrêmement prometteur dans les années à venir. Souvenons-nous qu'Airbus doit son succès à son développement dans les interstices de la gamme Boeing : il ne faudrait pas que la situation se renverse à l'avenir !
Je finis sur une note plus positive. Nous avons pu assister, le 25 avril dernier, au premier vol de l'E-Fan, un prototype d'avion électrique biplace élaboré par Airbus. Ce prototype ouvre les portes d'une aviation silencieuse et propre. Il ne consomme que deux euros d'électricité pour une mission d'une heure, contre 36 à 40 euros de carburant pour un avion à moteur. Airbus vise la fabrication de 40 à 80 avions électriques par an à partir de 2017, destinés dans un premier temps à la formation des pilotes. Le point important est qu'il s'agit d'une première étape dans la production de générations successives d'avions électriques de taille croissante, jusqu'à la construction d'avions gros porteurs tout électriques à horizon 2030. Airbus a pris une longueur d'avance dans le domaine de l'« aviation verte », il est essentiel de la conserver. Je vous rappelle que l'industrie aéronautique est une économie de cycles longs : les succès actuels sont le fruit de politiques engagées il y a vingt ou trente ans, et les succès de demain résulteront des efforts d'aujourd'hui.
Il y aurait encore bien des sujets à aborder, mais pour le moment, au vu des éléments que je viens de vous présenter, et notamment de l'amélioration du budget de la DGAC, je vous propose un avis favorable à l'adoption de ces crédits.
M. Gérard Cornu, président. - Je vous remercie cher collègue. Vous nous avez fourni un éclairage très intéressant, y compris sur les enjeux internationaux. Je vous propose d'écouter Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial de la commission des finances sur ce budget.
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial de la commission des finances. - C'est avec plaisir que je retrouve la commission du développement durable, même si ce n'est plus en tant que rapporteur pour avis du budget des transports aériens, mais en tant que rapporteur spécial de la commission des finances, en charge du budget annexe. Je me garderai bien de commenter le rapport qui vient de nous être présenté, si ce n'est pour en dire du bien. Je vais plutôt insister sur quelques points qui ont interpellé la commission des finances.
Le budget annexe présente la particularité de permettre à la DGAC de recourir à l'endettement. Le niveau de cet endettement est une préoccupation de la commission des finances depuis de nombreuses années. Ce budget est globalement lié à la conjoncture : la croissance du trafic entraîne mécaniquement une hausse des recettes. En 2015, la hausse de 2,7 % du trafic s'accompagnera également d'une hausse de 6 % de la principale redevance de la DGAC, afin de soutenir la politique d'investissements.
La commission des finances s'est particulièrement interrogée sur la situation des contrôleurs aériens, mon prédécesseur François Fortassin ayant déjà largement ouvert la voie sur ce sujet. En dépit de l'effort important de maîtrise des dépenses de fonctionnement cette année, la commission des finances continue à s'interroger sur l'équilibre entre les 100 équivalents temps plein (ETP) supprimés et la hausse de 0,5 % de la masse salariale. Il n'est pas certain que les mesures catégorielles décidées en accompagnement de la baisse des effectifs soient optimales. Un amendement a été introduit à l'Assemblée nationale sur ce point, et nous aurons à l'examiner. Je vous rappelle simplement que les mesures adoptées dans le cadre du 9 ème protocole social 2013-2015 représentent 27 millions d'euros sur quatre ans.
Pour autant, on peut tout de même relever que le budget annexe prévoit cette année un excédent de 148 millions d'euros et une réduction de la dette de 57 millions d'euros. Mais comme l'a rappelé le rapporteur, un nouveau plan de performance devrait conduire la DGAC à limiter l'augmentation de ses redevances. À l'avenir, la question de la maîtrise des dépenses de personnel se posera avec encore plus d'acuité, car il n'y a pas vraiment d'autre gisement d'économies. Sur ma proposition, la commission des finances a bien voulu donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits, en émettant toutefois deux réserves.
Les premières interrogations portent sur les mesures mises en oeuvre par la DGAC pour maîtriser l'évolution des mesures d'accompagnement social. Certes, l'administration met en avant de nombreuses autres mesures structurelles, comme des fermetures de bureaux régionaux, des transferts de tours de contrôles, des mutualisations de service, qui viennent en compensation des mesures catégorielles. Mais je ne peux m'empêcher de vous citer les propos de la DGAC sur le sujet : « L'application des mesures catégorielles prévues ne fera pas obstacle à la poursuite de l'effort de maîtrise des dépenses de personnel engagé. La DGAC veille à contenir la progression de sa masse salariale. » Cette formulation révélatrice témoigne du numéro d'équilibriste de la DGAC.
J'ajoute qu'une question m'a été posée en commission sur les contrôleurs aériens, qui travaillent 32 heures par semaine et sont régulièrement vilipendés pour cette raison. J'ai été amené à rappeler la pénibilité de cette fonction qui suppose une véritable acuité intellectuelle. Le comparatif établi par Eurocontrol nous situe d'ailleurs plutôt dans la fourchette basse du coût du contrôle aérien.
Un dernier point concernant les propositions du rapport remis par Bruno Le Roux au Premier Ministre sur la compétitivité du transport aérien. Nous aurons à examiner en séance publique l'idée d'une réforme de la taxe d'aviation civile (TAC). J'avais moi-même plaidé pour une révision de l'écrêtement de la taxe au profit du budget général. Bruno Le Roux a approfondi cette idée en proposant d'affecter la recette supplémentaire, sous réserve qu'elle soit gagée par le Gouvernement, à la baisse de la redevance perçue sur les passagers en correspondance. La commission des finances se prononcera jeudi matin sur ce sujet. Il faudra identifier en face une recette claire, car cela représente tout de même une perte de 90 millions d'euros pour le budget de l'État. Cette mesure n'en reste pas moins intelligente et très positive pour la compétitivité du hub parisien et pour Air France.
Sur la question de la relation ADP-Air France et de la baisse éventuelle des redevances aéroportuaires suggérée par le rapport Le Roux, il faut garder à l'esprit que l'État perçoit aujourd'hui les dividendes versés par ADP. En baissant ces redevances, on ne favorise pas seulement la compagnie nationale mais également toutes les compagnies étrangères, alors que cela entraîne une perte immédiate pour le budget de l'État. La formulation retenue à l'instant par François Aubey me paraît plus pertinente et plus modérée.
M. Gérard Cornu, président . - C'est une bonne chose que les deux rapporteurs soient complètement en phase !
M. Alain Fouché . - J'entends beaucoup de gens dans les aéroclubs se plaindre de la DGAC, qui est l'institution la plus stricte au monde au niveau de l'aviation légère : elle impose des normes de sécurité extravagantes et tue progressivement les petits clubs de loisir.
Concernant les contrôleurs aériens, trois rapports de la Cour des comptes ont dénoncé les dysfonctionnements et les surcoûts liés à leur situation. Quelles suites leurs ont été données ? Le budget annexe évolue-t-il en conséquence ?
M. Jean-Jacques Filleul. - Je félicite François Aubey pour son premier rapport. Le budget présenté pour les transports aériens est satisfaisant et le groupe socialiste y est favorable. Le contexte concurrentiel, en Europe et à l'international, n'est pas facile et l'on enregistre malgré tout une baisse de l'endettement et des économies de fonctionnement au budget annexe.
M. Ronan Dantec. - En dépit d'un rapport très complet, certains chiffres manquent. Il ne faut pas confondre le nombre de mouvements d'avions et le nombre de passagers. En ce qui concerne l'aéroport de Nantes-Atlantique, que je suis très attentivement, le nombre de mouvements a diminué l'année dernière alors que le nombre de passagers a augmenté. Les transporteurs utilisent aujourd'hui des avions plus gros, dont ils améliorent le taux de remplissage. Il faut avoir cette différence à l'esprit. Je ne suis pas certain que l'on ait aujourd'hui un fort développement du transport intérieur français en nombre de mouvements. A l'inverse, l'arrivée du TGV à Bordeaux ou Rennes va encore diminuer le transport aérien pour ces destinations. Il ne faut pas croire que la forte croissance du trafic aérien mondial, tirée par les besoins de connectivité des pays émergents, est synonyme d'une forte croissance du transport aérien européen ou français. Ce n'est pas du tout le cas : aujourd'hui, un certain nombre de petites plateformes ne subsistent que grâce au subventionnement.
Il me semble que l'on devrait aussi adopter une approche plus globale de la réalité de l'équilibre économique du transport aérien, en faisant la liste de toutes les exonérations directes ou indirectes. Ce secteur, sous couvert d'être considéré comme stratégique, bénéficie d'ores et déjà de nombreuses aides publiques, des aides aux aéroports régionaux à la non taxation du kérosène, en passant par la dette de la DGAC. Il serait intéressant de calculer le soutien global de la puissance publique à ce domaine.
D'autant plus que l'on refuse toujours d'intégrer les coûts environnementaux du transport aérien. La taxe carbone, envisagée un temps au niveau européen, gagnerait à s'appliquer. Il faut arrêter d'utiliser Airbus comme épouvantail : le constructeur ne s'arrêtera pas pour autant de vendre des avions dans le monde !
Pour conclure, je me félicite évidemment de l'action résolue des opposants à Notre-Dame-des-Landes, qui contribuent à l'équilibre budgétaire de la France et permettent de réaliser chaque année des économies, ce qui arrange tout le monde au final. Je m'abstiendrai de voter ce budget.
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial de la commission des finances. - C'est déjà un bel effort !
M. Charles Revet. - Je félicite le rapporteur pour son propos très complet. Le fait que l'on puisse envisager de céder l'aéroport de Toulouse à des investissements chinois me choque profondément. D'autant plus que cette ville est emblématique pour le secteur aérien, en raison de l'écosystème qui s'est développé autour d'Airbus. D'autres aéroports sont-ils concernés à terme ? On vend nos bijoux de famille à des étrangers pour essayer de diminuer un peu notre déficit. Il est inacceptable que l'État abandonne à ce point nos infrastructures critiques !
M. Jean-Jacques Filleul. - J'éprouve également une réaction épidermique, tout le monde est gêné par cette situation. Mais beaucoup ne l'étaient pas en 2005, au moment de la privatisation des autoroutes ! On est tous dans l'attente de la décision du Gouvernement, mais l'appel d'offres est lancé : il est difficile de l'interrompre au motif que c'est un consortium sino-canadien qui fait figure de favori.
M. Gérard Cornu, président. - Le problème n'est pas tout à fait comparable aux autoroutes : en 2005, ce sont des entreprises françaises qui ont fait cette acquisition ! Gardons cependant la tête froide, pour le moment rien n'est joué.
Mme Annick Billon. - Il n'empêche, ce n'est pas parce que l'on a fait l'erreur une première fois avec les autoroutes, qu'il faut la commettre à nouveau avec les aéroports !
M. Charles Revet. - La privatisation des autoroutes avait déjà soulevé des débats, au sein même de la majorité. Mais le problème est d'une toute autre dimension : il s'agit de céder un site symbolique et stratégique à une entité étrangère ! J'espère que le Gouvernement entendra notre voix : il est toujours possible de ne pas donner suite à un appel d'offres. Cela serait commettre une erreur politique extrêmement grave que d'aller jusqu'au bout !
M. François Aubey, rapporteur pour avis. - Je laisse à Vincent Capo-Canellas le soin de répondre aux questions sur les mesures catégorielles à la DGAC.
En ce qui concerne l'aéroport de Toulouse, je rappelle que la décision sera prise demain par les collectivités, l'État s'étant laissé un mois de réflexion pour se prononcer sur les offres. J'ajoute que les canadiens ne sont pas au capital du consortium chinois, ils apportent uniquement leur expertise technique. D'autres aéroports sont potentiellement concernés par une éventuelle privatisation. J'espère que nous n'aurons pas un jour le même débat à propos d'Aéroports de Paris.
En ce qui concerne les remarques de Ronan Dantec sur le soutien public à la filière, je rappelle qu'Alexandre de Juniac nous a longuement expliqué, à quel point le marché européen est fragilisé. Air France n'est pas dans une santé excellente, et l'avenir du hub parisien d'ADP est intimement lié à cette situation.
En ce qui concerne la situation des contrôleurs aériens, il y a effectivement un double discours de la part de la DGAC, mais je laisse à Vincent Capo-Canellas le soin de répondre à cette question.
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial de la commission des finances. - Alain Fouché s'interroge sur le coût des contrôleurs du ciel. La comparaison menée par Eurocontrol en 2012 nous situe plutôt dans la fourchette basse. Le coût salarial par heure de travail d'un contrôleur aérien est de 97 euros en France, 197 euros aux Pays-Bas, 162 euros en Allemagne et 108 euros en Italie. Cela ne veut pas dire qu'il n'existe pas de marges de progrès. Mais il s'agit d'une profession très sensible et la DGAC est contrainte à un numéro d'équilibriste, pour conduire les réformes tout en évitant le blocage du trafic.
Dans ce contexte, l'article introduit par l'Assemblée nationale vise à permettre aux contrôleurs aériens de partir à la retraite à 57 ans à taux plein même sans avoir le nombre d'années de cotisation nécessaires. Le Sénat aura à se prononcer sur ce point dans le cadre de l'examen budgétaire.
Ronan Dantec a évoqué la taille croissante des avions et l'évolution conséquente des mouvements d'avions. Il est vrai que cela pèse un peu dans les crédits, mais je le laisse en tirer ses propres conclusions pour Notre-Dame-des-Landes. En revanche, il faut garder à l'esprit que la dette de la DGAC a augmenté quand le trafic a stagné : si l'on se place dans la perspective d'une croissance du trafic, on devrait aboutir à une réduction de cette dette.
En ce qui concerne la candidature chinoise pour l'aéroport de Toulouse, le directeur de l'APE, récemment auditionné par la commission des finances, avait annoncé certaines fuites de presse, mais il n'y a pas encore eu de communication officielle. Il nous a également confirmé qu'il n'y avait actuellement pas de projet pour la privatisation d'ADP. Je partage cependant le scepticisme de François Aubey sur ce point. L'État cherche à dégager entre cinq et dix milliards d'euros grâce à des privatisations : sachant que la capitalisation boursière d'ADP est de neuf milliards d'euros, il peut y avoir des tentations. En tout cas, j'ai entendu le directeur de l'APE dire : « si ça se passe bien pour Toulouse, on réfléchira à d'autres aéroports régionaux », sans préciser lesquels. Tout le monde s'interroge sur Lyon et Nice, mais rien n'a été officiellement annoncé.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « transports aériens » du projet de loi de finances pour 2015.