III. LE CRÉDIT IMPÔT-RECHERCHE
Dispositif de soutien générique aux activités de R&D des entreprises, sans restriction de secteur ou de taille, le CIR constitue une véritable « exception française » de par son importance en termes de financement et sa transversalité. S'il est très apprécié des entreprises qu'il concerne, et si son efficacité semble aujourd'hui largement reconnue, il ne soulève pas moins des questionnements quant à ses procédures de contrôle par l'administration.
Votre rapporteure pour avis, qui avait déjà eu l'occasion l'an passé d'y consacrer des développements, souhaite y revenir à nouveau cette année du fait de l'importance de cette mesure fiscale dans le paysage français de la recherche.
1. Un instrument de soutien à la recherche au succès avéré
Créé en 1983, le CIR est devenu le dispositif le plus important dont dispose l'État pour inciter les entreprises à accroître leur effort de R&D. Depuis la réforme de 2004 , qui a introduit une part en volume dans son calcul, le nombre d'entreprises déclarantes et le montant de la créance ont fortement augmenté. La réforme, qui a instauré un dispositif uniquement en volume et sans plafond avec un taux de 30 % pour la plupart des entreprises, a rendu la mesure beaucoup plus simple et attractive.
Du fait de ces assouplissements, ce crédit d'impôt a connu un fort succès . Le nombre d'entreprises déclarantes a augmenté de plus de 50 % entre 2008 et 2012, dépassant 20 000, pour un montant de dépenses éligibles de 19,2 milliards d'euros et un montant du CIR de 5,3 milliards d'euros. L'augmentation de la créance ralentit cependant désormais, comme l'indique le tableau ci-dessous.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DÉCLARANTS ET DU MONTANT DU CIR DEPUIS 2009
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Nombre de déclarants |
Montant du CIR en milliards d'euros |
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2009, au titre de l'année 2008 |
14 012 |
4,45 |
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2010, au titre de l'année 2009 |
17 193 |
4,88 |
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2011, au titre de l'année 2010 ( * ) |
19 214 |
5,25 |
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2012, au titre de l'année 2011* |
20 807 |
5,21 |
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2013, au titre de l'année 2012* |
20 441 |
5,33 |
Source : MENESR
La dépense fiscale effective varie selon la dynamique de la créance, mais aussi de l'impôt sur les sociétés et des demandes de remboursement immédiat des entreprises, dont les règles ont fluctué depuis 2008. Évaluée à 4,05 milliards d'euros dans le projet annuel de performances pour 2014, elle s'est établie finalement à 3,27 milliards d'euros en exécution. Pour les mêmes raisons, la dépense fiscale pour 2014 est réévaluée à 5,55 milliards d'euros au projet annuel de performances (PAP) 2015. Pour 2015, le modèle permet de tabler sur un léger fléchissement de la dépense, qui s'établirait à 5,34 milliards d'euros.
L'enveloppe consacrée au CIR figurant dans le projet de loi de finances pour 2015 n'a pas été modifiée par l'Assemblée nationale , en dépit des amendements déposés en ce sens. L'un de ceux de la rapporteure générale du budget, Mme Valérie Rabault, déjà examiné l'an dernier, visait ainsi à mieux contrôler l'utilisation du plafond du CIR. Il cherchait à éviter que les entreprises, en filialisant leurs dépenses de R&D, puissent les maintenir sous le plafond de 100 millions d'euros leur permettant de bénéficier d'un taux plus avantageux.
Adopté en commission des finances, l'amendement a été repoussé lors de l'examen du texte en séance, à la demande du Gouvernement, qui a plaidé pour la stabilité du dispositif, gage de son efficacité, notamment vis-à-vis des PME. Votre rapporteure pour avis se félicite de cette pérennisation d'une mesure fiscale essentielle pour la dynamique de la recherche appliquée des entreprises et, partant, pour la compétitivité de nos entreprises.
2. Une efficacité désormais largement reconnue
Le CIR a fait l'objet de plusieurs études d'évaluation officielles , qui toutes mettent en avant, selon des méthodologies et dans des proportions variables, son efficacité globale. En 2014, le MENESR a publié deux rapports sur les pages de son site14 ( * ). Celui sur le développement et l'impact du CIR de 1983 à 2011 15 ( * ) présente une synthèse de ces travaux, ainsi que des analyses statistiques nouvelles.
Ces différentes analyses statistiques permettent de conclure à l' apport globalement positif du CIR sur l'activité de recherche des entreprises. Ces résultats excluent l'hypothèse d'un effet d'aubaine, longtemps mis en avant par ses détracteurs. Ainsi, l'un des deux rapports précité mesure un effet accru du CIR dans la période récente, tandis que l'autre met en avant un impact positif plus constant du CIR que les subventions, surtout depuis 2004.
Au total, les différentes études convergent pour indiquer que le CIR a un effet d'addition sur les dépenses de R&D privées , autrement dit qu'un euro de CIR reçu par les entreprises est réinvesti dans des dépenses de R&D. L'un des indicateurs du PAP concernant le programme 172 de la MIRES, auquel est rattaché le CIR, met ainsi en avant le fait qu'un euro de CIR génère 1,31 euro de recherche supplémentaire.
Grâce au CIR, et malgré un impact négatif fort de la désindustrialisation depuis le début des années 2000, ces dépenses de R&D des entreprises françaises ont d'ailleurs continué de s'accroître . Ainsi, l'intensité en R&D privée de la France a augmenté depuis 2008, pour atteindre un niveau historique en 2012 (1,45 point de PIB). Les entreprises étrangères ont contribué à cette dynamique et identifient le CIR comme un facteur d'attractivité pour leurs activités de recherche en France.
De plus, le CIR apparaît comme un soutien fort d'autres dispositifs publics d'accompagnement dans la R&D . La politique française en faveur de cette dernière comporte en effet plusieurs autres dispositifs, éventuellement cumulables : les pôles de compétitivité, les instituts Carnot, les JEI ou encore les efforts en faveur de l'insertion des docteurs. Et ces divers dispositifs sont complémentaires avec le CIR : une étude récente indique ainsi que les PME adhérentes aux pôles ont eu plus recours au crédit d'impôt que des entreprises homologues qui n'ont pas adhéré ; elle estime par ailleurs que les PME appartenant à un pôle font plus de R&D que des entreprises similaires hors pôles.
Enfin, le CIR profite, en proportion , davantage aux plus petites structures . La quasi-totalité des nouveaux entrants dans le CIR sont des petites, voire de très petites entreprises. En 2012, plus de 13 000 entreprises de moins de 250 salariés ont bénéficié du CIR, soit 89 % du total des bénéficiaires. 85 % des nouveaux entrants sont de petites entreprises indépendantes, qui bénéficient par ailleurs du taux de CIR le plus élevé
3. La nécessité d'un encadrement renforcé des activités de conseil et de contrôle
Votre rapporteure pour avis avait déjà indiqué, l'an passé, combien « du point de vue des entreprises, et notamment des plus petites d'entre elles, l'accès à ce dispositif fiscal et ses procédures de contrôle demeurent sources de difficultés et d'incertitudes ».
S'agissant de l' accès , deux problèmes se posent. Tout d'abord, celui de la difficulté de montage des dossiers de la part des entreprises, et notamment des plus petites. Certes, des manuels, guides et instructions fiscales viennent préciser le périmètre des dépenses éligibles, tandis que la loi de finances initiale pour 2014 a simplifié l'assiette du CIR.
Cependant, ce dispositif reste complexe à mettre en oeuvre. La qualification des dépenses rentrant dans son assiette demeure un exercice difficile, qui peut donner lieu à requalification lorsqu'elle a été mal réalisée par l'entreprise candidate. Son instruction est partagée entre deux administrations : les services fiscaux, qui gèrent logiquement cette dépense fiscale, interrogent en effet les services déconcentrés du MENESR - et plus particulièrement la délégation régionale à la recherche et la technologie (DRRT) 16 ( * ) - sur ses aspects scientifiques 17 ( * ) . Lesquels prennent parfois une tournure subjective, tant leur appréciation peut varier selon l' expert auquel il est fait recours . Or, ce dernier est le plus souvent un universitaire ou un chercheur provenant du monde académique, qui n'a donc pas une connaissance « de l'intérieur » du monde de l'entreprise.
Ces difficultés se sont trouvées accrues, suite à la loi de finances initiale pour 2013, par l' extension du CIR à l'innovation . Spécifiquement destiné aux PME, cette mesure - excellente en elle-même - leur permet de prendre en compte dans l'assiette de leur crédit d'impôt certaines dépenses d'innovation relatives à la réalisation d'opérations de conception de prototypes ou d'installations pilotes de nouveaux produits. Elles entrent dans la base de ce crédit d'impôt innovation (CII) dans la limite de 400 000 euros par an, pour un taux applicable de 20 %.
Or, la distinction des activités de R&D et d'innovation est un exercice difficile , la frontière entre les deux étant souvent ténue ; elle ouvre en outre la tentation pour l'administration de qualifier plus facilement des dépenses» d'innovation que de R&D, le dispositif étant fiscalement plus favorable - et donc plus coûteux pour les finances publiques - dans le second cas. Le CII étant toutefois dans une phase de mise en oeuvre, et le recul manquant, tant au niveau des entreprises que des administrations concernées, il est encore difficile de se faire une idée précise des difficultés auxquelles il donne lieu.
Le second problème se posant pour ce qui est de l'accès au CIR est celui de l' offre de conseil aux entreprises , émanant de nombreuses officines privées dont la qualité du travail et la probité ne sont pas toujours exemplaires .
Votre rapporteure pour avis, qui avait déjà eu l'occasion d'attirer l'attention sur ce point lors du dernier exercice budgétaire, réitère ses mises en garde. L'augmentation du nombre de ces cabinets depuis les réformes de 2005 et 2008 du CIR est allée de pair avec celle de leur taux de rémunération - en moyenne de 25 %, mais pouvant aller jusqu'à 40 % -. Elle n'est pas sans soulever d'interrogations, surtout au regard de l'absence d'amélioration du taux de rectification des entreprises éligibles durant cette même période.
Ainsi que le notait la Cour des Comptes dans son rapport de 2013, les entreprises, plus particulièrement les plus petites, sont en effet vulnérables à des « démarches marketing agressives » de la part de certaines de ces officines. Il ne s'agit pas ici, bien évidemment, de critiquer a priori leur activité de conseil, qui peut être tout à fait vertueuse si elle vise à aider l'entreprise dans le montage de son dossier fiscal. Il s'agit en revanche de condamner les pratiques par lesquelles certaines d'entre elles « vendent » à des entreprises une promesse de défiscalisation contre un pourcentage des économies réalisées. Cela sans ensuite assumer aucune responsabilité lorsque le dossier s'avère erroné, soumettant les entreprises condamnées, malgré leur bonne foi, à une procédure de redressement fiscal.
Aussi votre rapporteure avait-elle évoqué l'idée, défendue par certains, d'un agrément de ces cabinets de conseil, avant de l'abandonner pour diverses raisons. Elle avait également mentionné diverses solutions plus souples, car laissant davantage d'initiative aux entreprises, telles qu'une labellisation de ces cabinets de conseil, un soutien à la formation de leurs responsables fiscaux, ou encore l'établissement d'un guide de « bonnes pratiques » à leur profit.
S'agissant pour finir du contrôle du CIR, votre rapporteure pour avis formule à nouveau les observations de l'an passé. Le CIR, et son extension à l'innovation, sont des dispositifs complexes, ce dont les procédures de contrôle doivent tenir compte. Un véritable contrôle sur place , laissant aux entreprises la possibilité d'apporter un point de vue contradictoire et de faire valoir leurs vues, devrait être plus souvent requis. Les experts , sur l'opinion desquelles sont assises les procédures de contrôle, devraient être davantage en phase avec le monde de l'entreprise et ses contraintes, ce qui passerait par une adaptation de leur formation et , plus radicalement, de leur processus de recrutement .
* Données provisoires. Pour une année n, les données du CIR sont définitives en décembre n+3 car les entreprises ont rois ans pour déposer des déclarations rétroactives. Les données 2012 étant les plus récentes, elles subiront plus de modifications que celles de 2010 et 2011. Les données 2012 définitives devraient donc être plus élevées que 2011, contrairement à ce qu'indiquent ces données provisoires.
* 14 http://www.enseignementsup-recherche.gouv.fr/cid49931/cir-statistiques-rapports-et-etudes.html
* 15 Développement et impact du crédit d'impôt recherche : 1983-2011, rapport du MENESR, avril 2014.
* 16 Et à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECT) pour ce qui est du CII.
* 17 Du moins pour ce qui est des PME et des PMI ; pour les grands groupes, ces opérations sont réalisées au niveau des administrations centrales.