B. BUDGÉTAIREMENT, LA REPRISE DES CESSIONS DE TITRES EST CONFORME À LA LOGIQUE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE TANDIS QUE LA PROLONGATION DE CERTAINS « JEUX D'ÉCRITURE » S'EN ÉLOIGNE.
Les principales données budgétaires du compte de l'Etat actionnaire, dont le montant total s'établit à 10 milliards d'euros dans le PLF pour 2014, sont résumées par les deux tableaux suivants.
DÉPENSES DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE DANS LE PLF 2014
RECETTES DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
Source : projet annuel de performance pour 2014
1. Les recettes de l'Etat actionnaire proviennent essentiellement de versements du budget général malgré une reprise des cessions de titres inédite depuis 2007
Affichées pour un montant de 10 milliards d'euros, les recettes de l'Etat actionnaire se partagent, dans les documents budgétaires accompagnant le PLF pour 2014, entre 5 milliards de versements en provenance du budget général et 5 milliards d'euros de cessions prévisionnelles de titres. Cependant, entre 2007 et 2013, aucune cession de titres n'a été effectuée sur les marchés, ce qui rend les 5 milliards inscrits en loi de finances largement fictifs. En revanche, les versements du budget général se réalisent effectivement.
Comme cela a été souligné, le compte de l'Etat actionnaire devrait être alimenté, en 2014, par deux versements d'un montant total de 5,011 milliards d'euros (contre 8,14 en 2013). Il convient ici de préciser que ces recettes sont destinées :
- pour 3,261 milliards d'euros, à honorer le dernier paiement relatifs aux parts libérées du mécanisme européen de stabilité souscrites par l'État en 2012 ;
- à hauteur de 1,750 milliard d'euros, à financer le nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA 2) .
Pour mémoire, en 2013, les versements du budget général d'un montant global de 8,14 milliards d'euros ont été alloués, d'une part, au mécanisme européen de stabilité - 6,52 milliards d'euros en deux fois - et, d'autre part, à la Banque européenne d'investissement, pour un montant de 1,62 milliard d'euros.
C'est surtout en recettes tirées de cessions de titres que l'on constate du nouveau en 2013, puisqu'aucune opération de marché n'était intervenue depuis 2007.
Au cours de l' année 2013 , les cessions de titres de l'Etat au capital de Safran (3,1 %), d'EADS (3,7 %) et d'Aéroports de Paris (9,5 % conjointement avec le Fonds stratégique d'investissement) ont, en effet, permis de dégager 1,9 milliard d'euros de ressources pour l'Etat.
- Le 26 mars 2013, l'APE a engagé la cession de 3,12 % du capital de Safran , au travers d'une procédure de constitution accélérée d'un livre d'ordre. Avec un prix de cession de 34,50 euros par action, l'opération a rapporté 448,5 millions d'euros. Au terme de cette opération, l'État reste le premier actionnaire de Safran avec 27 % du capital, disposant d'une influence identique au sein des organes de gouvernance de la société.
- Les 16 et 25 avril 2013, conformément aux accords du 5 décembre 2012 relatifs à la recomposition du capital d' EADS , deux opérations de cessions représentant 3,7 % du capital de cette entreprise ont ramené la participation de l'Etat, à travers la Société de gestion et participations aéronautiques (Sogepa), à 12 % des droits de vote. Ces opérations ont rapporté à l'État 1,19 milliard d'euros.
- Le 30 juin 2013, l'État et le FSI ont cédé conjointement 9,5 % du capital d'Aéroports de Paris (ADP), au terme d'un processus d'appel d'offres. Cette opération a dégagé un produit de cession de 738 millions d'euros, dont 303 millions pour l'État, soit un prix par action de 78,50 euros. Ce prix représente une prime de 5 % sur le cours de bourse à la date de remise des offres et de plus de 13 % sur le cours à la date de l'annonce de l'opération, ce qui constitue un résultat inédit pour une transaction minoritaire. Les deux investisseurs retenus - Crédit Agricole Assurances pour 4,81 % du capital et Vinci pour 4,69 % du capital - se sont engagés à conserver ces titres pour une durée minimale d'un an et à ne pas dépasser le seuil de participation de 8 % pour une durée de cinq ans. Ils pourront chacun bénéficier d'un siège au conseil d'administration de la société. L'État conserve la majorité du capital d'ADP avec une participation de 50,63 % et assure ainsi la stabilité et l'équilibre de son actionnariat afin de préserver ses intérêts de long terme, tandis que le FSI s'est désengagé totalement.
Pour 2014 , le compte affiche, comme cela est devenu traditionnel, des produits de cessions envisageables à hauteur de 4,978 milliards d'euros. Aucune information sur d'éventuelles opérations n'a été évoquée de façon précise, y compris dans les entretiens conduits par votre rapporteur.
Cependant, le simple bon sens amène à constater qu'en 2013, les ventes de titres ont coïncidé avec la reprise des valorisations boursières. Fréquemment évoquée, la déconnexion de cette hausse avec les fondamentaux de l'économie réelle conduit, pour sa part, à souligner l'incertitude qui prévaut pour 2014.
Les ventes de titres intervenues en 2013 sont aujourd'hui présentées, dans la documentation budgétaire, comme une des composantes d'une « nouvelle doctrine de l'Etat actionnaire » . Derrière ces mots, votre rapporteur retrouve ce que, pour sa part, et avec l'approbation de la commission, il avait qualifié de nécessité d'une gestion plus active des participations de l'Etat.
2. Les dépenses du compte d'affectation spéciale
Selon une distinction assez claire entre les prises de participation et le désendettement, le compte de l'Etat actionnaire se décompose en deux programmes distincts : le programme 731 et le programme 732.
a) Le programme 731 consacré aux opérations en capital
Ce programme a pour but de contribuer à la meilleure valorisation possible des participations financières de l'État. Les emplois des produits de cessions de participations qui y sont décrits relèvent directement de l'État actionnaire et concernent l'augmentation ou le rétablissement de manière durable de capitaux propres des entités entrant dans son champ d'intervention ainsi que, plus exceptionnellement, des prises de participation.
Les moyens de fonctionnement de l'Agence des participations de l'État, qui veille à la bonne gouvernance des entreprises publiques et assure un suivi de la stratégie de l'État, sont retracés dans le programme « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Economie » du budget.
Cinq actions structurent ce programme 1 ( * ) . Seules les principales sont ici abordées en les classant selon l'importance des montants en jeu.
Stratégiquement, la principale d'entre elles est l' action 1 , qui correspond aux augmentations de capital , aux dotations en fonds propres, avances d'actionnaire ou prêts assimilés.
Pour 2014, les 4,76 milliards d'euros de cette action 1 correspondent à trois principales séries d'opérations :
- tout d'abord, la libération éventuelle d'une nouvelle tranche de l'augmentation de capital de la BPI à laquelle ont souscrit la Caisse des dépôts et consignations et l'EPIC BPI-Groupe pour un montant total de 3,1 milliards d'euros. Une première tranche a déjà été libérée en juillet 2013 lors de la création de la BPI, à hauteur du quart, soit 383,25 millions d'euros pour chacune des deux entités ;
- ensuite la recapitalisation des banques multilatérales de développement (BIRD, BAfD, BAsD, BID et BOAD) qui porte à la fois sur le montant des actions à souscrire et sur un calendrier de versement impératif. La France a pris l'engagement d'y contribuer. Ces recapitalisations étaient assurées à partir du programme 110 « Aide publique au développement ». Depuis 2011, elles le sont à partir du CAS PFE pour un montant prévu de 56 millions d'euros en 2014.
- enfin, des versements de dotations en fonds propres prévus dans le cadre du nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA 2) à hauteur de 1,750 milliard d'euros. Ces montants correspondent aux prises de participation détaillées au sein des programmes suivants : 403 « Innovation pour la transition écologique et énergétique » ; 404 « Projets industriels pour la transition énergétique » ; 405 « Projets industriels » ; 406 « Innovation » ; 407 « Économie numérique » ; 409 « Écosystèmes d'excellence » ; 414 « Villes et territoires durables ».
L' action 6 intitulée « Versements au profit du mécanisme européen de stabilité » est dotée de 3,26 milliards d'euros pour 2014 et a été introduite par la loi de finances pour 2013. Conformément au traité instituant le mécanisme signé le 2 février 2012 et ratifié en France par la loi n° 2012-324 du 7 mars 2012, l'État s'est engagé à souscrire à hauteur de 20,38 % au capital social de cet organisme, soit un total de 16,3 milliards d'euros. Il est prévu de procéder, en 2014, au dernier des cinq versements lié aux parts libérées du capital initial, d'un montant de 3,26 milliards.
En contrepartie de ces versements, l'Etat actionnaire reçoit des titres, mais votre rapporteur fait observer que ces opérations s'éloignent la logique de prises de participations industrielles et elles peuvent être qualifiées de « jeux d'écriture », d'autant que les documents budgétaires n'ont guère explicité les raisons du choix de ce canal budgétaire.
378 millions d'euros sont prévus en 2014 au titre de l' action 3 relative aux achats de titres 2 ( * ) qui correspond, en principe, au « coeur de cible » de ce compte de l'Etat actionnaire. Le bleu budgétaire précise qu'en 2014, un achat de titres Areva auprès du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives est programmé, afin de participer au financement du démantèlement d'installations nucléaires.
Enfin, les crédits de l' action 5 « Frais de gestion et juridiques » s'élèvent à 100 millions d'euros , étant précisé que cette somme, modeste au regard des actifs gérés, ne prend pas en compte les dépenses de personnel de l'Agence des participations de l'Etat. Le « jaune budgétaire » pour 2013 indique, à cet égard, que l'APE compte, au 1 er septembre 2013, 51 personnes dont 29 dirigeants et chargés d'affaires, avec une masse salariale de 5,2 millions d'euros.
Par ailleurs, l'encadré suivant dresse un rapide panorama des principales opérations relevant du coeur de métier de l'Etat actionnaire qui se rattachent à l'exécution de la loi de finances pour 2013.
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Les principales opérations menées au premier semestre 2013 (jusqu'au 31 août), hors dotations au mécanisme européen de stabilité et à la banque européenne d'investissement . La première est le versement à BPI-Groupe d'une dotation de 383,2 millions d'euros, destinée à renforcer le potentiel de sa filiale en charge des apports en fonds propres aux entreprises. Ensuite, la libération de la dernière tranche de l'augmentation de capital de La Poste s'est traduit par une dépense de 266,6 millions d'euros. Enfin, compte tenu de la situation très difficile de l' Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) 3 ( * ) , l'État est prêt à souscrire, à hauteur de 110 millions d'euros, des participations constitutives de fonds propres, indispensables à l'AFPA pour emprunter à moyen terme. Ce rachat de titres associatifs devrait être financé par un versement, avant la fin de l'année, du budget général. La principale dépense à engager d'ici fin 2013 serait le rachat de titres d'Areva détenus par le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEAEA) pour 357 millions d'euros, afin d'assurer le financement du démantèlement de ses installations nucléaires. Ces dépenses seraient principalement financées par les cessions de participations dans Safran et ADP ainsi que par la cession de titres d'EADS dont une partie du produit de cession - estimée à 853 millions d'euros - serait remontée, avant la fin de l'année, vers le budget de l'État via une réduction de capital de la société de gestion des participations aéronautiques (SOGEPA). |
b) L'effondrement des crédits du programme 732 intitulé désendettement de l'État
Ce programme a été créé en 2007 pour retracer la contribution de la valorisation des participations financières de l'État au désendettement. Comme le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances l'indique : « Au moyen d'apports financiers, l'État réduit les dettes qu'il a directement ou indirectement, par l'intermédiaire d'entités publiques qu'il détient, envers des tiers ; ces opérations contribuent alors directement à l'amélioration du bilan de l'État et d'administrations publiques au sens de la comptabilité nationale ».
En pratique, comme l'a constaté la Cour des comptes en mai 2012, depuis la détérioration de la situation économique à la fin de l'exercice 2008, la mission de contribution au désendettement de l'État a été mise entre parenthèses. Le budget est resté, jusqu'en 2013, construit de manière conventionnelle avec des inscriptions de recettes fixées à un niveau forfaitaire.
Ainsi, depuis plusieurs années, les sommes affectées au désendettement de l'Etat dans ce programme 732 étaient systématiquement évaluées à 4 milliards d'euros en loi de finances initiale tandis que les réalisations demeuraient égales à zéro. La nouveauté, dans le PLF pour 2014, est que le montant prévu de la contribution au désendettement est ramené de 4 à 1,5 milliards . Or on ne trouve aucune justification de cet effondrement dans la documentation budgétaire. Pour en élucider les raisons, il faut recouper au moins deux sources d'information :
- d'une part, la presse, vient d'indiquer que l'Etat, par l'intermédiaire de l'Agence France Trésor, emprunterait 4,5 milliards d'euros sur les marchés financiers en décembre 2013 pour solder la dette issue du « naufrage du Crédit lyonnais » ; l'autorisation en serait demandée au Parlement à l'occasion du prochain projet de loi de finances rectificative ;
- d'autre part, le précédent avis budgétaire de la commission des affaires économiques, dans le sillage des rapports de la Cour des comptes, précisait que la sincérité budgétaire devrait conduire à faire apparaître clairement les financements destinés à colmater la défaillance du Crédit Lyonnais - c'est-à-dire 4,5 milliards d'euros remboursables avant le 31 décembre 2014 par l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR).
Même si l'on comprend aisément que la décision de recourir à l'emprunt permet d'éviter d'aggraver les déficits publics tout en profitant de taux d'intérêt encore situés à un plancher historique, votre rapporteur a estimé opportun d'interroger le Gouvernement sur ce choix et de manifester un certain étonnement sur l'absence d'information du Parlement à propos de cette opération qui impacte directement le compte de l'Etat actionnaire.
De plus, même s'il n'est plus guère utilisé, l'existence de ce programme consacré au désendettement demeure, plus que jamais, un point de repère essentiel. Sur la proposition de son rapporteur, la commission suggère, compte tenu de la conjoncture financière, non seulement de maintenir ce programme 732, mais aussi de l'alimenter, au moins de manière symbolique, tant une éventuelle hausse des taux menace, à terme, nos équilibres.
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BILAN DES OPÉRATIONS ET DES
FINANCEMENTS
L'EPFR a été créé par la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'Etat dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs. Il a pour mission de gérer le soutien financier apporté par l'Etat au Crédit lyonnais dans le cadre du cantonnement de certains de ses actifs au sein de la société chargée d'assurer la réalisation de ceux-ci et dénommée Consortium de réalisation (CDR). La défaisance du Crédit Lyonnais est désormais dans sa phase extinctive, et un effort permanent de simplification des structures (compactages, dissolutions de filiales devenues sans objet), de réduction des coûts de fonctionnement a été mené, au fur et à mesure de l'avancement des cessions d'actifs et de l'évolution des contentieux. La gestion du CDR, chargé de réaliser les actifs cantonnés, et dont l'EPFR est actionnaire à quasiment 100 %, a été intégralement adossée à la Caisse des dépôts et consignations à compter du 1 er janvier 2007. Pour autant, le CDR doit encore réaliser un portefeuille d'actifs résiduels et gérer un certain nombre de contentieux encore en cours. Cette phase ultime est conduite en veillant à préserver sur le long terme les intérêts financiers et patrimoniaux de l'Etat sur chacun des risques et engagements résiduels. Le financement de la défaisance du Crédit Lyonnais s'est opéré via les relations de l'EPFR avec le Crédit Lyonnais d'une part et le CDR d'autre part. Au 31 décembre 2012, l'actif de l'EPFR est composé de 11 millions d'euros d'immobilisations financières ; 5 millions d'euros de créances, et 74 millions d'euros de disponibilités. Au passif de l'EPFR, l'encours de la dette s'élève à 4,5 milliards d'euros. Cette dette est remboursable in fine le 31 décembre 2014. En l'absence de recettes propres suffisantes, l'EPFR ne pourra pas autofinancer le remboursement du principal le 31 décembre 2014. Il est donc nécessaire que l'Etat apporte un financement de 4,5 milliards d'euros destiné à l'apurement de cette dette résiduelle. A cette fin, et dans le cadre du PLFR 2013, il sera proposé au Parlement d'autoriser l'Etat à reprendre la dette de l'EPFR. |
3. Une présentation floue du compte de l'Etat actionnaire en décalage croissant avec l'exigence de sincérité et de transparence qui s'impose à l'ensemble des agents économiques.
Les développements précédents amènent à constater que, tant en dépenses qu'en recettes, le compte de l'Etat actionnaire s'apparente à une quasi « boîte noire » budgétaire, aujourd'hui confrontée à des exigences accrues de transparence et de sincérité
Cette observation ayant été réitérée sans succès depuis plusieurs années, votre rapporteur a choisi, cette année, de la fonder sur deux nouveaux arguments. D'une part, comparaison n'est pas raison, mais nos entreprises sont soumises à un tel degré d'exigence et de précision que la présentation de cette mission budgétaire semble de plus en plus « décalée» par rapport à la réalité vécue sur le terrain par les agents économiques de base. D'autre part, on peut se demander si l'Etat actionnaire, qui « pèse » à peu près 100 milliards de participations (80 en titres cotés et 20 en non cotées) n'a pas tendance à surestimer son importance au regard des « marchés ». Certes, 100 milliards représentent 5 % du PIB et de notre dette, mais avec un volume de cessions de titres égal à zéro de 2008 à 2013 et inférieur à 2 milliards en 2013, on voit mal comment l'Etat actionnaire pourrait faire « tanguer » les marchés.
En revanche, on peut se demander si l'Etat n'est pas tenté d'utiliser cet argument comme un moyen commode de rester silencieux sur un certain nombre d'éléments périphériques à cette « boite noire budgétaire ». Seule la Cour des comptes publie, de temps à autres, des informations sur des événements relatifs à la gestion des participations ou aux prises de position divergentes des représentants de l'Etat dans les conseils d'administration dont on peut se demander si ce sont des maladresses ou le résultat de conflits internes à l'Etat.
* 1 Le programme 731 comporte, pour 2013, 5 actions : l'action 1 « Augmentations de capital, dotations en fonds propres, avances d'actionnaire et prêts assimilés », (pas d'action numérotée 2), l'action 3 « Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société », l'action 4 « Autres investissements financiers de nature patrimoniale », l'action 5 « Prestations de services : commissions bancaires, frais juridiques et frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'État » ainsi que la nouvelle action 6 « Versements au profit du Mécanisme européen de stabilité ».
* 2 L'intitulé exact de cette action 3 est « Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société ».
* 3 « (...) il manque aujourd'hui 200 millions à l'AFPA pour ne pas mettre la clef sous la porte. » faisait observer Mme Marie-France Beaufils (Indre-et-Loire - CRC) dans une question écrite n° 03514 (publiée au JO Sénat du 13 décembre 2012 - page 2890), après avoir rappelé que le projet de loi de finances pour 2013 prévoyait un abondement de 87 millions d'euros.