EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IV-Améliorer la prévention des expulsions
Section 1-Traiter les impayés le plus en amont possible
Article 10 A (art. L. 412-6 du code des procédures civiles d'exécution) - Possibilité d'extension de la trêve hivernale
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à autoriser le préfet de région à étendre par arrêté la durée de la trêve hivernale lorsque les conditions climatiques le justifient.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Aux termes de l'article L. 412-6 du code des procédures civiles d'exécution, toute mesure d'expulsion est suspendue entre le 1 er novembre de chaque année et le 15 mars de l'année suivante , qu'une décision d'expulsion soit passée en force de chose jugée ou que les délais accordés par le juge en application de l'article L. 412-3 aient expiré 26 ( * ) .
La mesure peut malgré tout être exécutée lorsqu'une solution de relogement satisfaisante permettant d'assurer l'unité et les besoins de la famille a été trouvée. La trêve hivernale ne s'applique pas non plus quand les personnes sont entrées dans les locaux par voie de fait (situations de « squat ») ou quand ces locaux sont situés dans un immeuble faisant l'objet d'un arrêté de péril.
Le présent article, inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, complète le premier alinéa de l'article L. 412-6 afin d'autoriser le préfet de région à allonger jusqu'à un mois la trêve hivernale lorsque les conditions climatiques locales prévisibles le justifient. Dans ces circonstances, la trêve hivernale pourrait donc s'étendre du 15 octobre de l'année au 31 mars de l'année suivante.
II - La position de la commission
La commission salue cette mesure qui permettra de moduler la trêve hivernale en fonction des conditions climatiques que connaît chaque région.
Elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 10 (art. 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, art. L. 351-2-1, L. 351-12, L. 351-14, L. 353-15-1, L. 353-15-2 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation, art. L. 542-2-1 [nouveau], L. 831-2-1 [nouveau], L. 835-2, L. 755-21 du code de la sécurité sociale, art. L. 412-4 du code des procédures civiles) - Obligation de saisine des commissions départementales de coordination des actions de prévention des expulsions locatives pour les bailleurs personnes morales hors SCI familiales
Objet : Cet article vise à mettre en place une procédure de saisine obligatoire des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (Ccapex) avant la saisine du juge.
I - Le dispositif proposé
? La procédure d'expulsion d'un locataire se déroule actuellement de la façon suivante.
Lorsque le bailleur constate une situation d'impayés, il adresse au locataire un commandement de payer . Celui-ci doit contenir les informations relatives à la procédure d'expulsion et mentionner la possibilité pour le locataire de saisir le fonds de solidarité pour le logement (FSL).
Si le locataire dispose d'une caution, le commandement de payer doit être signifié à la caution dans un délai de quinze jours suivant sa transmission au locataire.
La plupart des contrats de location contiennent une clause prévoyant que, lorsque le commandement de payer est resté infructueux pendant deux mois, le contrat de location est résilié de plein droit.
Le bailleur peut alors saisir le tribunal d'instance aux fins de constater la résiliation du bail et de prononcer l'expulsion du locataire .
La saisine n'est cependant possible que si le bailleur a transmis au préfet par le biais d'un huissier de justice l'assignation aux fins de constat de la résiliation au moins deux mois avant l'audience. Le préfet peut alors saisir, en tant que de besoin, les organismes payeurs des aides au logement (caisses d'allocations familiales et caisses de la mutualité sociale agricole), le FSL ainsi que les services sociaux compétents. Les organismes saisis sont chargés de réaliser une enquête financière et sociale au cours de laquelle le locataire et le bailleur sont invités à présenter leurs observations.
Le juge peut accorder au locataire des délais de paiement pour régler sa dette locative. Les effets de la clause de résiliation sont alors suspendus : le locataire doit donc continuer à payer son loyer et ses charges en sus du remboursement de la dette.
S'il parvient à rembourser sa dette dans les délais et selon les modalités fixés par le juge, le contrat est réputé n'avoir jamais été résilié. Dans le cas contraire, il l'est effectivement.
Le locataire reçoit alors le commandement de quitter les lieux . L'huissier de justice est chargé de mettre en oeuvre la décision. En cas de refus de la part du locataire, le concours de la force publique peut être demandé. La responsabilité de l'Etat est mise en jeu lorsque le préfet n'a pas exécuté la mesure au bout de deux mois.
Une autre obligation pèse plus spécifiquement sur les organismes HLM pour leurs locataires percevant l'aide personnalisée au logement (APL). Ceux-ci doivent en effet saisir la commission départementale des aides publiques au logement au moins trois mois avant de transmettre l'assignation aux fins de constat de la résiliation 27 ( * ) . L'objectif est de permettre le maintien du versement de l'APL. Un mécanisme similaire est prévu lorsque le locataire bénéficie de l'allocation de logement sociale (ALS) ou de l'allocation de logement familiale (ALF) 28 ( * ) .
Les mesures de prévention des expulsions locatives ont fait l'objet de renforcements successifs depuis la loi de 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions 29 ( * ) . En particulier, la loi du 5 mars 2007 fait de la menace d'expulsion sans relogement un des motifs de recours en matière de droit au logement opposable 30 ( * ) . Les Ccapex, créées en 2006, ont été rendues obligatoires en 2009 31 ( * ) .
L'étude d'impact annexée au présent projet de loi constate que les mesures de prévention, dont la portée est difficile à apprécier précisément, ont certainement contribué à limiter le nombre de procédures d'expulsions dans un contexte de dégradation de la situation socio-économique depuis 2008. Il n'en demeure pas moins que les interventions sociales auprès des ménages menacés d'expulsion interviennent souvent trop tardivement pour assurer une prise en charge efficace.
? Le présent article a pour objet d'améliorer le traitement en amont des expulsions, de renforcer le rôle des Ccapex ainsi que leur articulation avec les FSL.
Le paragraphe I modifie les dispositions de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs 32 ( * ) .
Le principal changement, introduit au 2° , consiste à rendre obligatoire, pour les bailleurs autres que les personnes physiques et les SCI familiales, la saisine de la Ccapex dans un délai d'au moins deux mois avant l'assignation aux fins de constat de la résiliation du bail.
Cette saisine est cependant réputée constituée lorsque persiste une situation d'impayés signalée par le bailleur aux organismes payeurs des aides au logement.
Ainsi que cela a été signalé, l'assignation doit être notifiée par l'huissier de justice au préfet au moins deux mois avant l'audience. Jusqu'à présent, celui-ci a la possibilité de saisir les organismes dont relèvent les aides au logement, le FSL ou les services sociaux compétents. Le 3° du paragraphe I rend cette saisine systématique et l'étend à la Ccapex. L'enquête financière et sociale qui devait être réalisée à l'issue de la saisine de ces organismes devient un diagnostic social et financier. Ce diagnostic est désormais transmis au juge avant l'audience ainsi qu'à la Ccapex, lorsqu'elle ne l'a pas elle-même produit.
Les changements introduits aux 1°, 4°, 5° et 6° du paragraphe I consistent, pour l'essentiel, à reprendre des dispositions déjà existantes dans l'article pour les replacer à un autre endroit et à effectuer les coordinations qui résultent de la nouvelle structuration de l'article 24. Les informations fournies dans le commandement de payer sur les possibilités de saisine du FSL sont complétées.
Il est également précisé que les différentes saisines et notifications prévues par le présent article puissent être effectuées par voie électronique.
Le paragraphe II supprime les articles L. 351-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation relatifs à la saisine des organismes payeurs des aides au logement par les bailleurs sociaux.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Les personnes physiques représentent 96 % de l'ensemble des bailleurs. Pourtant, le projet de loi initial les excluait du dispositif de saisine obligatoire des Ccapex, de même que les SCI familiales. L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui permet de remédier à cette situation tout en évitant le risque d'engorgement des Ccapex et de faire peser une procédure trop lourde sur les bailleurs.
Ainsi, à compter du 1 er janvier 2015, les bailleurs personnes physiques et les SCI familiales , à partir d'un certain montant de dette fixé par arrêté du préfet pris après avis du comité responsable du plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) et de la chambre départementale des huissiers de justice, devront signaler à la Ccapex les commandements de payer . C'est l'huissier de justice qui est chargé d'effectuer le signalement. Les modalités de fixation du montant de la dette seront fixées par décret en Conseil d'Etat.
L'Assemblée nationale a introduit une autre modification substantielle en prévoyant que la décision des organismes payeurs relative au maintien ou à la suspension des APL en cas d'impayés soit réputée favorable pour les locataires de bonne foi . Les bailleurs ou prêteurs devront par ailleurs signaler les changements affectant la situation du locataire (impayé, déménagement ou résiliation du bail, remboursement anticipé des prêts) à l'organisme payeur. Des pénalités leur seront applicables à compter du 1 er janvier 2015 en cas de manquement à ces obligations.
D'autres améliorations ont été apportées au texte initial :
- la possibilité pour le juge d'accorder des délais de paiement de la dette locative allant jusqu'à trois ans ;
- le fait que la notification de la décision de justice prononçant l'expulsion doit mentionner la possibilité de saisir la commission de médiation Dalo ;
- la présence d'un membre de la Ccapex autre que le préfet dans les commissions de surendettement ;
- aux articles L. 332-5 et L. 332-9 du code de la consommation, des précisions relatives aux conditions d'effacement des dettes par les commissions de surendettement dans le cadre des procédures de rétablissement personnel, afin d'éviter tout aléa moral ;
- le rallongement des délais prévus à l'article L. 412-4 du code des procédures civiles d'exécution pour les expulsions judiciaires de un à trois ans ; ces délais avaient été limités à un an par la loi « Molle » du 25 mars 2009 ; il est également précisé que la fixation de ces délais doit tenir compte du droit à un logement décent et indépendant ainsi que des délais inhérents aux procédures Dalo.
III - La position de la commission
La commission estime que le présent article, auquel l'Assemblée nationale a apporté des améliorations substantielles, contribuera à renforcer le fonctionnement du dispositif de prévention des expulsions locatives.
Elle a adopté deux amendements visant à préciser que le seuil arrêté par le préfet à partir duquel les bailleurs personnes physiques et SCI familiales devront transmettre les commandements de payer à la Ccapex devra tenir compte, non seulement du montant de la dette mais également du nombre de termes impayés. Il s'agit d'apprécier plus finement les difficultés du locataire en tenant compte du rapport entre ses ressources et le loyer qu'il doit acquitter.
Elle a également adopté un amendement tendant à améliorer l'information transmise au locataire au moment où lui est notifiée la décision de justice prononçant son expulsion.
Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.
Section 2 - Renforcer le rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives et assurer une meilleure articulation avec les fonds de solidarité pour le logement
Article 11 (art. L. 412-5 du code des procédures civiles d'exécution, art. 7-1, 7-2 [nouveau] et 7-3 [nouveau] de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, art. 121 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions) - Renforcement de la coordination des actions de prévention des expulsions
Objet : Cet article a pour objet de renforcer les chartes pour la prévention des expulsions ainsi que les commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives.
I - Le dispositif proposé
? L'article 121 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions crée des chartes pour la prévention des expulsions .
Cependant, l'étude d'impact annexée au présent projet de loi souligne que « celles-ci n'ont généralement pas fait l'objet d'un suivi opérationnel, et pour certaines sont tombées en désuétude » .
La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a quant à elle rendu possible la création de commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (Ccapex) dans chaque département. La seule incitation s'étant avérée insuffisante pour conduire à la création de ces structures, elles ont été rendues obligatoires par l'article 59 de loi « Molle » du 25 mars 2009 relatif aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Devant être mises en place par le comité responsable de ce plan, elles sont donc placées sous la double responsabilité de l'Etat et du département.
En pratique, l'absence de définition précise du champ de compétences des Ccapex ainsi que de leurs modalités de saisine a conduit à des pratiques très variables selon les départements.
Une étude de l'agence nationale pour l'information sur le logement (Anil) publiée en janvier 2012 souligne en outre que l'absence d'accompagnement financier de la part de l'Etat n'a pas favorisé la mise en place rapide ni le fonctionnement optimal de ces structures 33 ( * ) .
? Le paragraphe II du présent article réécrit les dispositions applicables aux chartes de prévention des expulsions ainsi qu'aux Ccapex en les intégrant dans la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement 34 ( * ) .
Son 1° réécrit l'article 7-1 de la loi afin d'y intégrer les chartes pour la prévention des expulsions. Leurs conditions d'adoption et de suivi sont renforcées puisqu'elles devront être approuvées par le comité responsable du plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) qui sera également chargé d'évaluer chaque année leur mise en oeuvre. Les Ccapex se voient également confier cette mission d'évaluation annuelle.
Les dispositions appelées à figurer dans les chartes seront fixées par décret.
Par coordination, le paragraphe III du présent article abroge l'article 121 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.
Le 2° du paragraphe II crée un article 7-2 à la loi du 31 mai 1990 qui donne aux Ccapex une mission de coordination, d'évaluation et d'orientation du dispositif de prévention des expulsions locatives
Leurs pouvoirs demeurent consultatifs puisqu'elles seront chargées de délivrer des avis et recommandations sur la base d'informations fournies par le préfet à tout organisme susceptible de participer à la prévention des expulsions ainsi qu'aux bailleurs et locataires concernés par une situation d'impayés ou de menace d'expulsion.
Leur pouvoir d'avis s'étendra également aux questions d'attribution d'aides financières et d'accompagnement social lié au logement.
Elles pourront être saisies par un de leurs membres, par le bailleur, par le locataire et par toute institution ou personne y ayant intérêt ou vocation.
Le nouvel article 7-2 définit également les relations avec les autres organismes susceptibles d'intervenir en matière de prévention des expulsions. Il donne ainsi un pouvoir d'alerte à la commission de médiation Dalo, aux organismes payeurs des aides au logement ainsi qu'au FSL.
Il est également prévu que les Ccapex soient informées par le préfet des demandes de concours de la force publique qui lui sont adressées. Elles doivent aussi être tenues au courant des décisions prises à la suite de leurs avis. Par cohérence avec l'article 10 du présent projet de loi, il est indiqué qu'elles reçoivent les diagnostics sociaux et financiers réalisés au moment de l'assignation aux fins de résiliation du bail.
Les modalités d'échange et de traitement des informations confidentielles relatives à la situation des locataires sont également précisées.
Un décret en Conseil d'Etat fixera la composition et les modalités de fonctionnement des Ccapex, notamment du système d'information qui doit en permettre la gestion.
Toujours au 2° du paragraphe II, un nouvel article 7-3 prévoit le transfert des compétences exercées par les commissions départementales des aides publiques au logement (CDAPL) aux organismes payeurs.
Enfin, le paragraphe I du présent article modifie l'article L. 412-5 du code des procédures civiles d'exécution qui prévoit jusqu'à présent que, dès le commandement d'avoir à libérer les locaux, l'huissier de justice chargé d'exécuter la mesure d'expulsion en informe le préfet en vue de la prise en compte de la demande de relogement de l'occupant dans le cadre du PDALPD.
Désormais, le préfet, une fois saisi par l'huissier, doit informer la Ccapex ainsi que le ménage locataire pour indiquer à ce dernier qu'il peut saisir la commission de médiation en vue d'une demande de relogement au titre du Dalo. A défaut de saisine par l'huissier, le délai avant l'expiration duquel l'expulsion ne peut avoir lieu est suspendu.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rendant systématique la saisine de la Ccapex par les organismes payeurs des aides au logement lorsqu'existe un risque de suspension de ces aides.
III - La position de la commission
L'objectif de renforcement des chartes de prévention des expulsions ainsi que du rôle des Ccapex ne peut être que salué. Le présent article devrait contribuer à homogénéiser les pratiques de ces dernières sur les territoires ainsi que leur articulation avec les FSL, les organismes payeurs des aides au logement, les commissions de médiation et les commissions de surendettement.
Il conviendra de veiller à ce qu'elles bénéficient des moyens nécessaires à leur bon fonctionnement au regard des nouvelles missions qui leur sont confiées.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 11 bis - Demande de rapport sur le calcul de l'aide personnalisée au logement
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement un rapport sur les modalités de calcul de l'aide personnalisée au logement (APL).
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'objectif du rapport demandé au Gouvernement par l'Assemblée nationale est d'étudier l'opportunité d'un calcul du montant de l'aide personnalisée au logement (APL) qui porterait, non plus sur les revenus de l'année N-2, mais sur les ressources perçues au cours des trois derniers mois précédant la demande d'aide.
Le rapport doit être transmis au Parlement avant la fin de l'année 2014.
II - La position de la commission
Prendre en compte les revenus de l'année N-2 pour le calcul de l'APL peut conduire à verser des montants qui sont déconnectées du niveau de vie de la personne au moment où elle les perçoit. Cette méthode de calcul a cependant le mérite de la clarté et de la simplicité. Il est donc en effet opportun, à travers ce rapport, de réfléchir à l'équilibre qui peut être trouvé pour mieux tenir compte des évolutions de revenus des bénéficiaires.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
CHAPITRE V - Faciliter les parcours de l'hébergement au logement
Section 1 - Accueil, hébergement, accompagnement vers le logement
Sous-section 1 - Consacrer juridiquement les services intégrés d'accueil et d'orientation
Article 12 (art. L. 345-2, L. 345-2-4 à L. 345-9 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles) - Statut législatif des services intégrés de l'accueil et de l'orientation
Objet : Cet article consacre l'existence et précise les missions des services intégrés de l'accueil et de l'orientation (SIAO).
I - Le dispositif proposé
? Introduit par la loi « Molle » du 25 mars 2009, l'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit la mise en place dans chaque département, sous l'autorité du préfet, d'un « dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état » .
En application de cet article, une circulaire du 8 avril 2010 crée des services intégrés de l'accueil et de l'orientation (SIAO) 35 ( * ) . Le préfet conclut une convention avec un opérateur chargé d'assurer la fonction de SIAO qu'il choisit directement ou à l'issue d'une mise en concurrence dans le cadre d'un appel à projets.
Quatre missions principales ont été assignées aux SIAO :
- assurer la régulation des orientations vers les places d'hébergement d'urgence, de stabilisation et d'insertion ;
- coordonne r les acteurs locaux de l'accueil, de l'hébergement et du logement ;
- garantir la continuité de la prise en charge des personnes en s'appuyant notamment sur la mise en place de référents personnels ;
- participer à la constitution d'observatoires locaux afin d' analyser l'évolution des besoins de prise en charge.
L'étude d'impact annexée au présent projet de loi dénombre, au 30 juin 2012, 116 SIAO dans 94 départements . 66 % d'entre eux ont un opérateur unique exerçant à la fois les missions relatives à l'hébergement d'urgence et à l'insertion dans le logement.
Si la circulaire du 8 avril 2010 préconisait la création d'une seule structure par département, elle admettait cependant qu'en fonction des contextes locaux, ces deux missions puissent être assurées par des opérateurs distincts, à la condition que ceux-ci travaillent en étroite collaboration. En pratique, 22 départements ont fait le choix d'avoir deux structures, l'une dédiée à l'urgence, l'autre à l'insertion. Dans 10 départements, le SIAO n'exerçait que l'une des deux missions.
La circulaire admettait également la mise en place de SIAO infra-départementaux dans certaines circonstances liées là encore aux spécificités de chaque département. Quatre d'entre eux ont choisi d'avoir des SIAO infra-départementaux, certains allant jusqu'à créer six à sept structures.
? La mise en place des SIAO n'est pas sans conséquence sur le fonctionnement du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion. En particulier, elle change fondamentalement la logique de fonctionnement des centres d'hébergement qui traitaient jusque-là directement les demandes qui leur étaient adressées.
L'Inspection générale des affaires sociales (Igas) a dressé un bilan relativement positif de leur mise en place et de leur degré d'acceptation par les acteurs concernés 36 ( * ) . Globalement, ces structures auraient permis d'assurer un traitement plus équitable des demandes d'hébergement ainsi qu'une coordination renforcée des professionnels concernés , notamment pour établir les diagnostics sociaux.
Plusieurs constats peuvent être tirés de cette étude :
- la mise en place des SIAO a généralement été plus rapide pour le volet urgence que pour le volet insertion , ce qui s'explique en grande partie par le fait que les SIAO se sont beaucoup appuyés sur les 115 pour développer leurs missions d'urgence ;
- le degré de visibilité des SIAO sur le nombre de places d'hébergement demeure encore limité, d'une part en raison des réticences que peuvent avoir certaines structures à faire remonter les informations dont elles disposent, d'autre part parce que le système d'information partagé destiné à assurer la gestion des places et des demandes ainsi que l'observation sociale n'existe pas encore ;
- l'existence de SIAO infra-départementaux ou scindés entre les compétences hébergement et insertion n'est certainement pas la plus adaptée pour permettre aux SIAO d'assurer pleinement leur mission de plateforme unique destinée, in fine , à garantir l'accompagnement vers le logement. Si la pluralité d'acteurs ne semble pas poser de difficultés à Paris (les SIAO urgences et insertion sont d'ailleurs implantés dans les mêmes locaux), il est plus douteux qu'elle contribue à une coordination adaptée lorsqu'il existe jusqu'à sept structures dans un seul département ;
- les modalités de gouvernance adoptées par les SIAO sont variables et peuvent parfois rendre le pilotage de la structure plus complexe lorsque le nombre d'acteurs associés est élevé (par exemple dans les groupements de coopération sociale et médico-sociale).
? Le 1° du présent article complète l'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles afin de prévoir que la mission de veille sociale est assurée par le SIAO.
Le 2° crée six nouveaux articles après l'article L. 345-2-3 du même code.
L'article L. 345-2-4 consacre le principe d'une convention conclue dans chaque département entre l'Etat et la personne morale chargée de gérer le SIAO. Il définit les missions du service, à la fois de recensement des places d'hébergement et de logement adapté, de gestion du 115, d'évaluation de la situation des personnes et de suivi de leur parcours, d'aide à l'accès au logement, de coordination des acteurs concernés et d'observation sociale.
Le contenu des conventions est précisé à l'article L. 345-2-5. Elles fixeront les objectifs assignés au gestionnaire du SIAO, les modalités de suivi de l'activité, celles de la participation des personnes prises en charge à la gouvernance du service, les financements accordés par l'Etat ainsi que, le cas échéant, ses modalités d'organisation spécifiques.
L'article L. 345-2-6 permet au SIAO de passer des conventions avec les différents organismes susceptibles de participer au dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion. Cette liste comprend en particulier, outre les structures d'hébergement et de logement adapté, les bailleurs sociaux, les collectivités territoriales, les ARS, les établissements de santé et médico-sociaux.
Les articles L. 345-2-7 et L. 345-2-8 ont un même objet. Il s'agit en premier lieu de permettre aux SIAO de disposer d'une vision exhaustive du nombre de places d'hébergement (article L. 345-2-7) et de logement adapté (article L. 345-2-8) disponibles grâce aux informations que lui feront remonter les structures. En second lieu, ces dernières devront mettre en oeuvre les propositions d'orientation du SIAO. Lorsqu'une structure d'hébergement refusera d'accueillir une personne lui ayant été envoyée par le SIAO, elle devra informer le service de ses justifications. L'objectif est de permettre au SIAO de jouer pleinement son rôle de plateforme et de redistribution des places et logements.
Cependant, reste ouverte la possibilité d'un accueil direct en urgence des personnes en détresse si les structures en informent le SIAO.
L'article L. 345-2-9 fixe les modalités de coordination des SIAO au niveau régional. En Ile-de-France, il est prévu de rendre obligatoire l'existence d'une conférence régionale et de donner au préfet un rôle de coordination directe des SIAO. Davantage de souplesse sera en revanche accordée dans les autres régions, la conférence régionale n'étant qu'une option et le préfet ayant uniquement pour mission de « déterminer les modalités de coordination » entre SIAO.
Le 3° dispose que les règles générales auxquelles devront obéir les conventions conclues entre le préfet et le SIAO seront fixée par décret en Conseil d'Etat. Un autre décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), portera sur les informations et données échangées entre l'Etat et les personnes morales participant à la prise en charge des personnes sans domicile.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre plusieurs amendements rédactionnels et de rectification, l'Assemblée nationale a apporté un certain nombre de précisions ou compléments :
- en redéfinissant les missions du SIAO relatives à l'accompagnement des personnes vers le logement ;
- en intégrant les principes d'accueil inconditionnel et de continuité de la prise en charge dans la mise en oeuvre par les organismes chargés de l'hébergement des propositions d'orientation faites par le SIAO ;
- en indiquant que la convention conclue entre l'Etat et le SIAO peut prévoir les modalités de coordination de l'ensemble des acteurs avec lesquels le SIAO va lui-même conclure des conventions en application de l'article L. 345-2-6 ;
- en ajoutant les organismes bénéficiant de l'aide pour loger à titre temporaire à la liste des structures susceptibles de conclure une convention avec le SIAO.
III - La position de la commission
Le renforcement du rôle des SIAO que prévoit le présent article devrait leur permettre de s'affirmer comme des acteurs centraux et reconnus par tous du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion.
Les diagnostics territoriaux prévus par le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté contribueront à une meilleure connaissance de l'offre et de la demande d'hébergement sur les territoires. Le développement d'un système d'information partagé par l'ensemble des SIAO est également indispensable. Le projet de loi de finances pour 2014 fixe à 88,69 millions d'euros le niveau des crédits consacrés à l'ensemble du dispositif veille sociale. La hausse de 3,3 % par rapport à la loi de finances initiale 2013 doit notamment contribuer au déploiement de ce système d'information partagé.
La commission a adopté un amendement visant à intégrer les services pénitentiaires d'insertion et de probation (Spip) dans le champ des organismes susceptibles de conclure une convention avec les SIAO. Ces structures sont en effet chargées d'exercer une mission de réinsertion sociale auprès des détenus et l'article 132-46 du code pénal dispose à ce titre qu'ils peuvent être accompagnés dans cette tâche par tout organisme public ou privé 37 ( * ) .
Sous réserve de l'adoption de son amendement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 12 bis Demande de rapport sur la création d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement un rapport sur la création d'un statut unique des établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Les établissements qui assurent la prise en charge des personnes dans le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion sont actuellement soumis à des régimes juridiques divers.
Les CHRS sont des établissements médico-sociaux au sens de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles. Ils sont autorisés pour quinze ans et financés par le biais d'une dotation globale de financement versée par douzième tous les mois.
Les autres établissements et services sont liés à l'Etat par une convention annuelle et leur financement prend la forme d'une subvention annuelle.
Cette diversité peut être source de complexité et d'insécurité pour les structures financées par le biais de subventions annuelles.
L'Assemblée nationale a donc demandé au Gouvernement de transmettre, avant le 31 décembre 2014, un rapport sur les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement.
III - La position de la commission
La création d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement constitue une demande récurrente de certaines associations et fait partie des pistes évoquées dans le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale.
Une telle mesure mérite d'être expertisée, d'une part en raison du coût qu'emporterait un alignement sur le statut des CHRS, d'autre part afin de bien déterminer le champ des structures qui seraient concernées par la mise en place d'un statut unique. L'étude nationale des coûts conduite par la DGCS devrait permettre d'avoir une meilleure connaissance de la structuration des charges dans chaque type de structure et par conséquent contribuer à éclairer la réflexion sur ce point.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Sous-section 2 - Renforcer la gouvernance au niveau régional et l'articulation entre le logement et l'hébergement
Article 13 (art. L. 301-3, L. 302-2, L. 302-3, L. 302-9, L. 302-9-1, L. 302-12, L. 302-13, L. 364-1, L. 441-10 et L. 443-7 du code de la construction et de l'habitation) - Extension des compétences du comité régional de l'habitat (CRH)
Objet : Cet article a pour objet d'étendre les compétences du comité régional de l'habitat au domaine de l'hébergement.
I - Le dispositif proposé
? Créés par la loi du 13 août 2004 38 ( * ) , les comités régionaux de l'habitat (CRH) sont chargés, aux termes de l'article L. 354-1 du code de la construction et de l'habitation, de « procéder aux concertations permettant de mieux répondre aux besoins en matière d'habitat et de favoriser la cohérence des politiques locales » . Présidé par le préfet de région, le CRH rend chaque année un avis collégial sur la politique régionale du logement.
Le CRH est notamment consulté sur les projets de répartition des crédits publics dans les différents territoires d'intervention, sur les projets de programmes locaux de l'habitat, sur la création, la dissolution, la modification de compétences des organismes HLM, sur les projets de plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et sur les demandes d'agréments.
? Le présent article étend la compétence du comité régional de l'habitat au domaine de l'hébergement. Il effectue pour cela les coordinations nécessaires dans le code de la construction et de l'habitation.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à cet article.
III - La position de la commission
Le présent article consacre une évolution déjà engagée à titre expérimental dans certaines régions. Il contribuera à garantir une articulation plus forte dans l'examen des questions de logement et d'hébergement au niveau régional.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 14 (art. L. 312-5-3 du code de l'action sociale et des familles,
art. 1-1 [nouveau], 2 à 4-1 de la loi n° 900-449 du 31 mai
1990) - Institution d'un plan départemental d'action pour le logement et
l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD)
Objet : Cet article a pour objet de fusionner en un seul document le plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion et le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées.
I - Le dispositif proposé
? Le plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) a été créé par l'article 69 de la loi « Molle » du 25 mars 2009, aujourd'hui codifié à l'article L. 312-5-3 du code de l'action sociale et des familles.
Il est élaboré par le préfet en concertation avec les acteurs locaux pour une durée maximale de cinq ans et a pour objet d'organiser l'offre du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion pour les personnes sans domicile ou en situation de grande précarité.
Ce plan doit être inclus dans le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), créé par la loi du 31 mai 1990 relative à la mise en oeuvre du droit au logement.
Le PDALPD est élaboré et mis en oeuvre de façon conjointe par le préfet et le président du conseil général, en concertation avec les acteurs locaux, pour une durée minimale de trois ans.
Il doit couvrir les besoins des personnes qui éprouvent des difficultés pour accéder ou se maintenir dans un logement décent et indépendant ainsi que pour y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques. Les personnes sans logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, exposées à des situations d'habitat indigne ou confrontées à un cumul de difficultés doivent être considérées dans le plan comme prioritaires.
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Mesures contenues dans les PDALPD
« a) Le suivi des demandes de logement des personnes et familles visées par le plan ; b) La création ou la mobilisation d'une offre supplémentaire de logements conventionnés ; c) Les principes propres à améliorer la coordination des attributions prioritaires de logements ; d) La prévention des expulsions locatives, ainsi que les actions d'accompagnement social correspondantes. A cette fin, le comité responsable du plan instaure une commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives [...] ; e) Le logement des personnes placées dans des hébergements temporaires ou des logements de transition ; f) La contribution des fonds de solidarité pour le logement à la réalisation des objectifs du plan ; g) Le repérage des logements indignes et des locaux impropres à l'habitation, et les actions de résorption correspondantes, ainsi que des logements considérés comme non décents à la suite d'un contrôle des organismes payeurs des aides personnelles au logement ; [...] h) Une stratégie cohérente de mobilisation de logements dans le parc privé. A cet égard, il définit les actions à mettre en oeuvre, dont le recours aux actions d'intermédiation locative, leurs modalités, les objectifs et les moyens alloués, en s'appuyant sur un diagnostic partagé et une consultation de l'ensemble des acteurs concernés. » |
? L'article 14 a pour objet de fusionner les deux documents en un seul plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD).
Le paragraphe I remplace le I de l'article L. 312-5-3 du code de l'action sociale et des familles relatif au PDAHI en renvoyant au nouveau PDALHPD.
Les 2° et 3° du paragraphe II réécrivent les articles 2 à 4 de la loi du 31 mai 1990 désormais relatifs au nouveau PDALHPD et y ajoutent deux articles nouveaux, 4-1 et 4-2.
L'article 2 définit le champ du PDALHPD. Celui-ci s'appliquera :
- aux personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir 39 ( * ) ;
- aux personnes prises en charge par le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion ainsi que dans des établissements ou services relevant du schéma régional d'organisation sociale et médico-sociale (SROMS) ;
L'article 3 porte sur le rôle du comité responsable du PDALHPD qui, comme celui du PDALPD, est présidé conjointement par le préfet et par le président du conseil général. L'essentiel des dispositions applicables au PDALPD sont reproduites.
La liste des personnes et organismes associés à l'élaboration du plan est cependant élargie à ceux qui exercent des activités de maîtrise d'ouvrage, d'ingénierie sociale, financière et technique, d'intermédiation locative et de gestion locative sociale ainsi qu'aux « personnes intéressées » , conformément aux principes de participation fixés par la loi du 2 janvier 2002 40 ( * ) .
L'article 4 fixe à six ans la durée maximale du plan.
Les mesures inclues dans celui-ci seront fondées sur une évaluation territorialisée des besoins des personnes confrontées à des difficultés spécifiques, notamment lorsqu'elles sont victimes de violences. Il établira les priorités en tenant compte des différentes catégories de public qui doivent être reconnus comme prioritaires, notamment au titre du droit au logement opposable.
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Mesures devant être intégrées dans
le futur plan départemental d'action pour le logement et
l'hébergement des personnes défavorisées
« a) Le suivi des demandes de logement des personnes et familles visées par le plan ; b) La création ou la mobilisation d'une offre adaptée de logement et d'hébergement ; c) Les principes propres à améliorer la coordination des attributions prioritaires de logements ; d) La prévention des expulsions locatives, ainsi que les actions d'enquête, de diagnostic et d'accompagnement social correspondantes ; e) La contribution des fonds de solidarité pour le logement à la réalisation des objectifs du plan ; f) La résorption des logements indignes, des logements non décents, des locaux impropres à l'habitation et, s'il y a lieu, des secteurs d'habitat informel ; g) La mobilisation de logements dans le parc privé, selon des modalités concertées et cohérentes, comprenant notamment le recours aux actions d'intermédiation locative ; h) Les objectifs de développement ou d'évolution de l'offre existante d'hébergement ou de logement relevant du secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement vers l'insertion et le logement ; i) L'offre globale de services d'accompagnement vers et dans le logement ainsi que les modalités de répartition entre les partenaires du plan de la réalisation et du financement des diagnostics sociaux et des actions d'accompagnement vers et dans le logement. » |
Le nouvel article 4-1 définit les modalités d'adoption du nouveau plan qui sont identiques à celles qui s'appliquent actuellement aux PDALPD.
Aux termes du nouvel article 4-2, le président du conseil général devra présenter chaque année au comité responsable du plan le bilan du FSL, ce qui se fait déjà, ainsi que la contribution de ses services sociaux à l'accompagnement social lié au logement, aux enquêtes sociales et aux diagnostics sociaux, ce qui n'est pas le cas jusqu'à présent.
Parallèlement, le 1° du paragraphe II intègre dans un nouvel article 1-1 les dispositions relatives à l'habitat indigne, à l'habitat informel ainsi qu'à la précarité énergétique qui étaient jusque-là contenues dans l'article 4 de la loi du 31 mai 1990.
Le paragraphe III prévoit la date à laquelle interviendront les nouveaux plans qui doivent entrer en vigueur au plus tard trois ans après l'adoption de la loi. L'étude d'impact estime le temps nécessaire à l'élaboration ainsi qu'à l'adoption des futurs plans à dix-huit mois. Les diagnostics territoriaux « à 360° » qui sont actuellement menés dans la continuité des plans territoriaux de sortie de l'hiver ont vocation à servir de support à l'élaboration des futurs plans.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Les principaux ajouts de l'Assemblée nationale au texte de loi initial sont les suivants :
- le champ du plan est élargi aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (Cada), aux services d'accompagnement social, aux actions d'adaptation à la vie active et d'insertion sociale et professionnelle des personnes et familles en difficultés ou en situation de détresse ainsi qu'aux dispositifs de veille sociale ; il est également précisé que les mesures envisagées en matière d'hébergement doivent avoir un caractère « complémentaire » par rapport à celles relatives au logement ;
- les notions d'accueil inconditionnel et de continuité de la prise en charge en matière d'hébergement sont réaffirmées ;
- la liste des organismes associés à l'élaboration du plan est étendue à l'ensemble des associations de lutte contre les exclusions.
- l'évaluation territoriale doit désormais prendre en compte toutes les formes d'habitat ; il s'agit de mieux intégrer les enjeux liées aux bidonvilles ou aux squats par exemple dans l'exercice de planification ;
- les EPCI se voient attribuer un rôle pilote pour les mesures relatives à la lutte contre l'habitat indigne et plus généralement, il est prévu que le plan définisse la répartition des compétences entre collectivités territoriales pour sa mise en oeuvre ;
- le dispositif de coordination régionale, qui n'était jusque-là prévu que pour la région Ile-de-France est étendu à l'ensemble du territoire ; la commission du comité régional de l'habitat et de l'hébergement qui en sera chargée effectuera également une évaluation du plan à mi-parcours ;
- la compétence des observatoires locaux de l'habitat indigne est étendue à l'ensemble du territoire.
III - La position de la commission
La commission salue une évolution naturelle qui, sans conduire à transfert de compétences de l'Etat vers les départements pour les questions d'hébergement, permettra d'assurer une planification mieux adaptée aux besoins des populations concernées. C'est à la bonne articulation de ce plan départemental avec la planification définie au niveau communal et intercommunal qu'il conviendra, par la suite, d'être attentif.
La commission a adopté un amendement rédactionnel visant à clarifier le champ du PDALHPD.
Sous réserve de l'adoption de son amendement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 15 (art. 5, 6, 6-1, 6-2 et 6-3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990) - Fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement (FSL)
Objet : Cet article a pour objet de préciser les modalités de fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement (FSL).
I - Le dispositif proposé
? Créés par la loi 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, les fonds de solidarité pour le logement (FSL) sont placés sous la responsabilité des conseils généraux depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Ils sont chargés d'accorder des aides financières aux personnes qui rencontrent des difficultés pour s'acquitter des obligations locatives et des charges relatives à leur logement. Comme cela a été signalé précédemment, ils interviennent également dans la procédure de prévention des expulsions locatives 41 ( * ) .
Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, le montant des aides attribuées par les FSL en 2010 peut être estimé à 331 millions d'euros.
? L'article 15 précise les modalités de fonctionnement des FSL.
Il intègre à l'article 6 de la loi du 31 mai 1990 le fait qu'un certain nombre des missions des FSL s'exerceront dans le cadre de leur règlement intérieur (aides au titre des dettes de loyer et de facture d'énergie, d'eau et de téléphone ; aides au supplément de gestion pour les associations ou centres communaux d'action sociale qui ont des activités d'intermédiation locative).
Il prévoit également la mise en place d'actions d'accompagnement des ménages dans la recherche d'un logement et la mise en place de diagnostics sociaux pour les ménages menacés d'expulsion. Cette mesure renvoie directement aux dispositions prévues à l'article 24 de la loi de 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs que renforce l'article 10.
Le présent article opère également des coordinations liées à la création des plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) et à la suppression des commissions départementales des aides publiques au logement (CDAPL). Il étend en particulier les possibilités de saisine du fonds à la Ccapex ainsi qu'à toute instance du PDALHPD.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
III - La position de la commission
Le présent article précise, sans en modifier l'équilibre général, les missions des FSL. Il doit être lu en regard des articles 10, 11 et 14 du présent projet de loi qui renforcent les missions des Ccapex, créent les PDALHPD et devraient contribuer à assurer une meilleure coordination entre les acteurs amenés à intervenir dans la procédure de prévention des expulsions locatives.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 15 bis (art. 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990) - Présentation des rapports annuels d'activité des fonds de solidarité pour le logement (FSL)
Objet : Cet article a pour objet de prévoir la transmission des rapports annuels des fonds de solidarité pour le logement (FSL) au ministre du logement ainsi que leur examen devant les comités régionaux de l'habitat et de l'hébergement (CRHH).
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'article 15 bis complète l'article 6 de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement afin de prévoir que chaque FSL devra transmettre son rapport annuel d'activité au ministre du logement.
Ce rapport fera également l'objet d'une présentation et d'un débat au CRHH, insistant notamment sur les bonnes pratiques transposables à d'autres territoires.
II - La position de la commission
En application de l'article 4 de la loi du 31 mai 1990, le bilan d'activité du FSL est déjà présenté chaque année par le président du conseil général devant le comité responsable du PDALPD (dont l'article 14 du présent projet de loi prévoit qu'il devient le PDALHPD).
Le présent article complète utilement ce dispositif de suivi, cette fois-ci aux niveaux national et régional, ce qui devrait permettre de mieux connaître l'activité des FSL et pourrait contribuer à l'harmonisation de leurs pratiques.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 16 (art. L. 302-1, L. 411-1-1, L. 411-1-2, L. 411-2-3 du code de la construction et de l'habitation, art. L. 851-1 du code de la sécurité sociale, art. L. 261-5 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 124B du livre des procédures fiscales, art. 9 de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011) - Mise en cohérence de diverses dispositions de nature législative
Objet : Cet article comporte des mesures de coordination.
I - Le dispositif proposé
L'article 16 contient des mesures de coordination liées aux modifications introduites par les articles 14 et 15 du présent projet de loi.
Il n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.
II - La position de la commission
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 16 bis (art. L. 121-4 du code de l'action sociale et des familles) - Elargissement de la possibilité d'accorder une remise gracieuse de créance aux publics relevant de l'aide sociale à l'enfance (ASE)
Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale, vise à autoriser les présidents de conseils généraux à effectuer des remises gracieuses de créances pour les prestations relatives à l'hébergement des publics relevant de l'aide sociale à l'enfance.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Certains règlements départementaux d'aide sociale prévoient une participation des publics hébergés au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE). La décision de procéder à une remise gracieuse de ces créances relève d'une délibération de l'assemblée départementale, conformément à la règle fixée par le premier alinéa de l'article L. 121-4 du code de l'action sociale et des familles 42 ( * ) .
L'objectif du présent article est d'autoriser le président du conseil général à effectuer lui-même la remise de créance lorsque le débiteur est dans une situation de précarité, sauf si la créance résulte d'une manoeuvre frauduleuse. Une procédure équivalente est prévue à l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles pour le revenu de solidarité active (RSA).
II - La position de la commission
Dans la mesure où elle peut faciliter et accélérer les remises de créance auprès de personnes de bonne foi en situation de précarité, cette disposition mérite d'être accueillie positivement.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 16 ter (art. L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales) - Possibilité de déléguer la gestion de fonds publics à des organismes extérieurs dans domaine de l'aide sociale à l'enfance
Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale, a pour objet d'autoriser les départements à déléguer le paiement des dépenses et le recouvrement des recettes relatives à l'hébergement des publics pris en charge par l'aide sociale à l'enfance.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
? Le III de l'article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales permet aux collectivités territoriales de confier à un organisme doté d'un comptable public ou habilité par l'Etat l'attribution et le paiement des dépenses relatives à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.
Une convention doit alors être signée entre la collectivité et l'organisme qui prévoit une reddition au moins annuelle des comptes des opérations et des pièces correspondantes.
? Le présent article vise à étendre cette possibilité au paiement des recettes ainsi qu'au recouvrement des dépenses relatives à l'hébergement des publics dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (ASE).
II - La position de la commission
La commission prend acte de cette mesure qui devrait contribuer à faciliter le travail des organismes amenés à intervenir auprès des personnes hébergées au titre de l'ASE.
Elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Sous-section 3 - Développer la participation des personnes accueillies ou accompagnées
Article 17 (art. L. 115-2-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles) - Développement de la participation des personnes accueillies ou accompagnées
Objet : Cet article vise à assurer la participation des personnes prises en charge ou l'ayant été à la définition, au suivi ainsi qu'à l'évaluation du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion.
I - Le dispositif proposé
? Pourtant mise en oeuvre de longue date et avec succès dans d'autres pays européens, la participation des usagers à l'élaboration et au suivi des politiques publiques est assez étrangère à la tradition française.
La loi du 2 janvier 2002 43 ( * ) a cependant consacré ce principe de participation pour les usagers accueillis dans les structures sociales et médico-sociales . L'article L. 311-6 du code de l'action sociale et des familles prévoit en particulier la mise en place de conseils de la vie sociale.
D'autres expériences ont montré l'impact positif que peut avoir une réelle participation des usagers à la réflexion sur l'élaboration des politiques qui les concernent au premier chef. Ainsi, dans le cadre de la politique de refondation, un comité consultatif des personnes accueillies (CCPA), porté par l'Armée du salut, a été mis en place. Cette structure, qui regroupe à la fois des professionnels de l'action sociale et des personnes accueillies, se réunit à un rythme régulier, fixé à six fois par an par sa convention constitutive.
Dans son rapport publié en 2011 sur la politique d'hébergement, la Cour des comptes dresse un bilan positif du dispositif, soulignant que le CCPA a notamment contribué à l'élaboration du référentiel sur les prestations des centres d'hébergement. Elle insiste sur la pertinence et l'originalité des propositions faites par les personnes hébergées en même temps que sur l'impact positif de leur participation au CCPA pour leur propre insertion.
A titre expérimental, douze régions ont mis en place des comités régionaux des personnes accueillies.
? L'article 17 a donc pour objet d'étendre la participation à l'ensemble des structures qui interviennent dans le domaine de d'accueil, de l'hébergement et de l'insertion. En pratique, une grande partie d'entre elles ne relèvent pas des dispositions issues de la loi du 2 janvier 2002 puisque seuls les CHRS ont le statut d'établissement médico-social au sens de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.
Le paragraphe I crée un nouvel article L. 115-2-1 dans le code de l'action sociale et des familles afin de prévoir la participation des personnes prises en charge ou qui ont été prises en charge par le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement à la définition, au suivi et à l'évaluation des politiques mises en oeuvre.
Cette participation sera assurée au sein d'instances de concertation selon des modalités fixées par décret.
Le paragraphe II modifie l'article L. 311-6 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit la mise en place de conseils de la vie sociale ou d'autres formes de participation dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Il étend ces dispositions aux établissements et services qui assurent l'accueil, l'hébergement et l'accompagnement des personnes ou familles mentionnées au premier alinéa de l'article L. 345-2-4 créé par l'article 12 du présent projet de loi et qui ne sont pas des CHRS.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels.
III - La position de la commission
Etendre à l'ensemble du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion les mesures de participation déjà applicables dans les établissements et services médico-sociaux constitue une avancée pour l'ensemble des personnes prises en charge.
Les dispositions réglementaires prévues par le présent article permettront d'adapter les modalités de participation aux spécificités du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion. En effet, les établissements médico-sociaux accueillent généralement les personnes de façon relativement pérenne, ce qui n'est pas le cas d'un certain nombre de structures d'hébergement. Il conviendra par conséquent de veiller à ce que leur participation soit pleinement effective sans pour autant s'inscrire dans un cadre trop rigide ou en tout cas insuffisamment adapté aux caractéristiques des publics accueillis.
L'article 12 du présent projet de loi prévoit que la convention qui sera passée entre l'Etat et la structure gestionnaire du service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO) fixera « les modalités de participation à la gouvernance du service des personnes prises en charge ou ayant été prises en charge dans le cadre du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement » .
De la même façon, l'article 14 qui crée les plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) prévoit d'associer les « personnes intéressées » .
Les principes fixés au présent article devraient donc trouver une application pratique dans le fonctionnement des SIAO et l'élaboration des PDALHPD.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Section 2 -
Améliorer les dispositifs
relatifs au droit au logement opposable
Article 18 (art. L. 441-2-3, L. 442-8-2 et L. 442-8-3 du code de la construction et de l'habitation) - Faculté de proposer des logements sociaux en bail glissant à des ménages bénéficiant du droit au logement opposable
Objet : Cet article a pour objet de mieux encadrer le dispositif de bail glissant et d'étendre son application aux personnes reconnues prioritaires au titre du droit au logement opposable (Dalo).
I - Le dispositif proposé
? Le bail glissant est un dispositif de sous-location destiné à faciliter l'accès au logement . Pendant une période transitoire, une association loue le logement et assure l'accompagnement social du sous-locataire. C'est donc elle qui porte le risque d'impayés et non le bailleur.
Aux termes de l'article L. 442-8-3 du code de la construction et de l'habitation, le bail glissant peut être utilisé par les organismes HLM pour « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence [...] pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir » 44 ( * ) .
Depuis la loi « Molle » du 25 mars 2009, un examen périodique contradictoire doit permettre d'évaluer la capacité du ménage à assumer les obligations qui résulteraient d'un bail à son nom. Ces dispositions ont été précisées par un décret qui dispose que cet examen a lieu tous les six mois et est organisé, à l'initiative du locataire, entre celui-ci, le bailleur et le sous-locataire.
? L'article 18 apporte deux modifications à ce dispositif. En premier lieu, il l'ouvre aux personnes qui ont été reconnues prioritaires au titre du Dalo. En second lieu, il vise à mieux l'encadrer.
Le paragraphe I de l'article 18 modifie l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation relatif aux commissions de médiation afin de permettre au préfet de proposer aux personnes reconnues prioritaires par la commission de médiation Dalo un bail glissant. A la fin du bail glissant, le préfet pourra attribuer le logement à l'occupant si le bailleur refuse de le faire.
Le paragraphe II modifie l'article L. 442-8-2 du même code afin de préciser que l'offre de logement définitif qui est faite au sous-locataire peut consister en l'attribution du logement qu'il a occupé comme sous-locataire.
Le paragraphe III réécrit entièrement l'article L. 442-8-3 dans le but de mieux encadrer la procédure de bail glissant. Il prévoit en premier lieu la signature d'une convention entre la personne morale locataire et le sous-locataire. Cette convention comportera des dispositions relatives à la sortie du bail glissant et devra fixer le terme de la période transitoire. La convention prévoira l'organisation d'un examen périodique contradictoire. Deux mois avant la fin de la période transitoire, l'organisme HLM devra faire savoir au préfet s'il a ou non l'intention de proposer un bail au sous-locataire.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre plusieurs amendements rédactionnels ou de précision, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que la commission de médiation puisse elle-même proposer un bail glissant et que le préfet soit obligé de motiver sa décision lorsque la proposition émane de lui. L'objectif est de faire en sorte que le bail glissant ne devienne pas une solution de facilité pour reloger les prioritaires Dalo mais bien uniquement une option parmi d'autres.
Deux autres amendements portent sur les procédures de relogement des prioritaires Dalo. Le premier, dans un but de mixité sociale, vise à limiter les possibilités de logement des prioritaires Dalo dans les ZUS. Le second permet au préfet d'utiliser le contingent des communes qui font l'objet d'un arrêté de carence parce qu'elles ne respectent pas la loi SRU pour loger des prioritaires Dalo.
III - La position de la commission
La commission a estimé que l'ouverture du bail glissant aux personnes reconnues prioritaires au titre du Dalo, si elle peut se justifier par la nécessité d'utiliser tous les moyens possible pour assurer le logement de ces personnes, n'est pas adaptée.
En effet, lorsqu'une commission de médiation reconnaît une personne prioritaire, c'est bien qu'elle estime que celle-ci est en mesure d'accéder immédiatement à un logement et de s'y maintenir. Il serait regrettable et contraire à l'esprit de la loi du 5 mars 2007 de créer une nouvelle forme de mise à l'épreuve pour certains publics reconnus prioritaires, qui ont généralement connu un parcours long et difficile avant de se voir reconnaître leur droit au logement et qui ne pourraient au final accéder qu'à une sous-location. La commission a par conséquent adopté un amendement tendant à limiter le bail glissant aux seules prioritaires Daho, pour qui l'accès à la sous-location constituera une réelle avancée.
Sous réserve de l'adoption de son amendement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 19 (art. L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Faciliter l'hébergement des personnes reconnues prioritaires au titre du droit à l'hébergement opposable
Objet : Cet article vise à renforcer les pouvoirs du préfet pour l'hébergement des personnes reconnues prioritaires au titre du droit à l'hébergement opposable (Daho).
I - Le dispositif proposé
? Le III de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation dispose que, lorsque la commission de médiation a transmis au préfet la liste des demandeurs considérés comme prioritaires au titre du droit à l'hébergement opposable (Daho), celui-ci propose une place dans une structure d'hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale. En Ile de France, il peut demander au préfet d'un autre département d'effectuer la proposition. Si un désaccord nait entre les deux préfets, la décision finale revient au préfet de région.
? L'article 19 vise à renforcer les pouvoirs du préfet en matière de recherche d'hébergement pour les personnes reconnues prioritaires par les commissions de médiation ainsi qu'à assurer la coopération entre celui-ci et les SIAO .
En premier lieu, le préfet devra désormais orienter les demandeurs vers le SIAO, dont le rôle de plateforme départementale pour l'attribution des places d'hébergement est consacré à l'article 12. Si aucune proposition n'est adressée dans les délais fixés par le ou les organismes concernés, le préfet orientera directement le demandeur vers un organisme qu'il aura désigné. Dans le cas où ce dernier refuserait d'accueillir le demandeur, le préfet procèdera d'office à l'attribution d'une place ou d'un logement adapté. Le cas échéant, cette attribution s'imputera sur ses droits à réservation.
La procédure de coordination avec les préfets d'autres départements en Ile-de-France est maintenue.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels à cet article.
III - La position de la commission
Le renforcement des pouvoirs du préfet prévu par le présent article apporte une amélioration bienvenue à la mise en oeuvre du droit à l'hébergement opposable.
Afin de rendre celui-ci encore plus effectif, la commission a adopté un amendement précisant que la solution d'hébergement proposée par le préfet présente un caractère de stabilité. Il s'agit en l'espèce de consacrer la jurisprudence du Conseil d'Etat qui, soulignant que l'hébergement doit être une étape vers le logement autonome, a considéré dans une décision récente que les solutions proposées en application du droit à l'hébergement opposable devaient présenter un caractère de stabilité afin d'assurer la mise en oeuvre d'un accompagnement adapté 45 ( * ) .
Sous réserve de l'adoption de cet amendement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 20 (art. L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Possibilité de requalification par les commissions de médiation d'un recours au titre du droit à l'hébergement opposable en recours au titre du droit au logement opposable
Objet : Cet article a pour objet d'autoriser les commissions de médiation à requalifier les demandes effectuées au titre du droit à l'hébergement opposable (Daho) en demandes de droit au logement opposable (Dalo).
I - Le dispositif proposé
Jusqu'à présent, le IV de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation autorise la commission de médiation, lorsqu'elle est saisie d'une demande au titre du Dalo et qu'elle estime qu'une offre de logement ne serait pas adaptée, à proposer au préfet d'effectuer une offre d'hébergement.
L'objectif de l'article 20 est de rendre possible des requalifications en sens inverse. Ainsi, lorsque la commission de médiation, saisie d'une demande au titre du Daho, estimera préférable de proposer une offre de logement, elle pourra requalifier la demande. Les délais applicables seront alors ceux de la procédure Dalo.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de la commission
L'accès à un logement autonome doit être prioritaire lorsqu'il peut être privilégié à une solution d'hébergement. La commission adhère par conséquent pleinement au présent article.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 20 bis (art. L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Participation d'un membre du service intégré de l'accueil et de l'orientation (SIAO) à la commission de médiation
Objet : Cet article vise à autoriser la participation, à titre consultatif, d'un représentant du service intégré de l'accueil et de l'orientation, à la commission de médiation compétente en matière de droit au logement opposable.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
? Le I de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation dispose que les commissions de médiation amenées à se prononcer sur les demandes de droit au logement opposable (Dalo) et de droit à l'hébergement opposable (Daho) sont composées, à parts égales :
- de représentants de l'Etat ;
- de représentants du département, des établissements publics de coopération intercommunale disposant d'un programme local de l'habitat et des communes ;
- de représentants des organismes bailleurs et des organismes chargés de la gestion d'une structure d'hébergement, d'un établissement ou d'un logement de transition, d'un logement-foyer ou d'une résidence hôtelière à vocation sociale, oeuvrant dans le département ;
- de représentants des associations de locataires et des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.
? L'article 20 bis prévoit qu'un représentant de la personne morale gérant le SIAO dans le département pourra assister à la commission à titre consultatif.
II - La position de la commission
L'article 12 du présent projet de loi vise à consacrer la place du SIAO au sein du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion. Prévoir la participation d'un de ses représentants à la commission de médiation apparaît donc utile et cohérent.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 20 bis (art. L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles) - Définition du principe de l'accueil inconditionnel en matière d'hébergement d'urgence
Objet : Cet article additionnel, adopté par la commission, a pour objet de clarifier la rédaction du principe d'accueil inconditionnel en matière d'hébergement d'urgence.
Le premier alinéa de l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles, issu d'un amendement d'Etienne Pinte à la loi « Molle » du 25 mars 2009, consacre le principe de l'accueil inconditionnel des personnes sans abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale dans les dispositifs d'hébergement d'urgence.
Si cette disposition constitue une avancée considérable, sa rédaction peut prêter à confusion dans la mesure où elle laisse entendre qu'une personne sans abri, en situation de détresse sociale, devrait également subir une détresse médicale et psychique pour espérer prétendre à un hébergement. Or il est plus qu'improbable que le législateur ait eu l'intention d'exiger le cumul de ces trois critères pour rendre le principe d'accueil inconditionnel applicable.
La commission a donc adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de clarifier la rédaction de cette définition en remplaçant la conjonction « et » par un « ou ».
Article additionnel après l'article 20 bis - Définition du principe de l'accueil inconditionnel en matière d'hébergement d'urgence
Objet : Cet article additionnel, adopté par la commission, porte sur une demande de rapport concernant les dispositifs de logement adapté.
L'accès à un logement autonome ne constitue parfois qu'un objectif de long terme pour les populations les plus fragiles. De nombreux dispositifs innovants existent qui proposent des solutions intermédiaires permettant de prendre en compte les difficultés particulières auxquelles sont confrontées certaines populations.
Il conviendrait de dresser un bilan de ces mesures, d'étudier les conditions de leur développement ainsi que les éventuelles évolutions législatives à envisager pour sécuriser celui-ci.
La commission a donc adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet de demander au Gouvernement un rapport sur le sujet avant le 31 décembre 2014.
Section 3 - Simplifier les règles de domiciliation
Article 21 (art. L. 252-2, L. 264-1, L. 264-10 du code de l'action sociale et des familles et article 102 du code civil) - Simplification des règles de domiciliation
Objet : Cet article a pour objet, dans certaines circonstances, d'aligner la procédure de domiciliation des étrangers en situation irrégulière sans domicile stable sur celle de droit commun.
I - Le dispositif proposé
? Les règles de domiciliation pour les personnes sans domicile stable ont été unifiées par la loi du 5 mars 2007 46 ( * ) . Ces dispositions sont codifiées aux articles L. 264-1 à L. 264-10 qui forment le chapitre IV du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles.
L'élection de domicile doit être réalisée auprès d'un centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS) ou d'un organisme agréé à cet effet par le département , le plus souvent une association.
L'élection de domicile n'est pas un droit en soi mais elle constitue la condition nécessaire à l'exercice de certains droits ainsi qu'au bénéfice de prestations sociales dans les conditions fixées à l'article L. 264-1. Il s'agit :
- des prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles 47 ( * ) , à l'exception de l'aide médicale d'Etat ;
- de la délivrance d'une carte d'identité ;
- de l'inscription sur les listes électorales ;
- de l'aide juridique.
Valable pour une période déterminée, l'élection de domicile est renouvelable de droit, sauf lorsque l'intéressé demande à ne plus en bénéficier, acquiert un domicile stable ou ne se manifeste plus auprès de l'organisme qui lui a délivré l'attestation.
Le dernier alinéa de l'article L. 264-2 du code de l'action sociale et des familles pose une interdiction de principe de la domiciliation pour les personnes non ressortissantes d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui sont en situation irrégulière.
Cette interdiction n'est cependant pas absolue. En effet, l'article L. 252-2 du même code fixe une procédure spécifique pour les étrangers en situation irrégulière qui souhaitent avoir accès à l'AME .
Une procédure dérogatoire est également prévue pour les demandeurs d'asile 48 ( * ) . Ceux-ci peuvent en effet se domicilier auprès d'une association agréée par arrêté préfectoral.
Enfin, l'article 3 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique 49 ( * ) dispose qu'une personne en situation irrégulière peut bénéficier de l'aide juridictionnelle lorsque sa « situation apparaît particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige ou des charges prévisibles du procès » . Dans ce cas, la procédure applicable est celle prévue par le code de l'action sociale et des familles.
? Le présent article apporte deux modifications substantielles aux règles de domiciliation.
En premier lieu, il aligne les règles de domiciliation applicables aux personnes qui demandent à bénéficier de l'AME ainsi qu'aux demandeurs d'asile sur celles de droit commun prévues à l'article L. 264-1 du code de l'action sociale et des familles.
Pour ce faire, le 1° du paragraphe I modifie l'article L. 252-2 afin de prévoir que la domiciliation des personnes qui demandant l'AME s'effectue « dans les conditions prévues au chapitre IV du titre VI du livre II du présent code » .
Le 3° de ce même paragraphe introduit trois exceptions à l'interdiction de principe de domiciliation des étrangers non communautaires en situation irrégulière : lorsqu'ils demandent l'AME, l'asile ou l'aide juridictionnelle. Cette modification a des conséquences sur l'article L. 264-1 dont le 2° du paragraphe I étend le champ aux demandes d'AME et d'asile.
Ce même 2° apporte une autre modification substantielle aux règles de domiciliation puisqu' il étend le champ de celle-ci aux droits civils . Il est en effet nécessaire de déclarer une adresse pour exercer certains droits attachés à sa personne, en particulier pour l'exercice des actes d'état civil (actes de naissance, de mariage ou de décès).
Le 4° du paragraphe I définit les conditions d'application du chapitre ainsi modifié. Elles seront fixées par décret, à l'exception de celles relatives aux demandeurs d'asile qui le seront par décret en Conseil d'Etat.
Enfin, le paragraphe II modifie l'article 102 du code civil, qui dispose que « le domicile de tout Français, quant à l'exercice de ses droits civils, est au lieu où il a son principal établissement » afin de prévoir que « le lieu d'exercice des droits civils d'une personne sans domicile stable est celui où elle a fait élection de domicile dans les conditions prévues par l'article L. 264-1 du code de l'action sociale et des familles » .
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à cet article.
III - La position de la commission
Le présent article apporte des améliorations considérables à la procédure de domiciliation. La commission a cependant estimé nécessaire d'aller plus loin sur deux points.
Ainsi que cela a été indiqué précédemment, l'ouverture de la domiciliation à l'exercice des droits civils n'a pas été étendue aux étrangers non communautaires en situation irrégulière. Pourtant, rien ne leur interdit par exemple de se marier en France lorsqu'ils disposent d'un logement. Il serait donc regrettable de créer une inégalité de droits entre les étrangers en situation irrégulière qui sont en mesure de déclarer une adresse et ceux qui n'ont pas de domicile fixe. La commission a donc adopté un amendement tendant à autoriser la domiciliation des étrangers non communautaires en situation irrégulière pour l'exercice des droits civils.
Elle a par ailleurs adopté un amendement tendant à réaffirmer le rôle des préfets en matière de couverture des besoins de domiciliation sur leur territoire. Pour l'application du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté, ceux-ci ont d'ailleurs été chargés d'établir des schémas de domiciliation afin d'assurer une répartition équitable sur les territoires de l'offre de services en la matière.
Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.
* 26 Article L. 412-3 du code des procédures civiles d'exécution : « Le juge peut accorder des délais renouvelables aux occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel, dont l'expulsion a été ordonnée judiciairement, chaque fois que le relogement des intéressés ne peut avoir lieu dans des conditions normales, sans que ces occupants aient à justifier d'un titre à l'origine de l'occupation. Le juge qui ordonne l'expulsion peut accorder les mêmes délais, dans les mêmes conditions. Cette disposition n'est pas applicable lorsque le propriétaire exerce son droit de reprise dans les conditions prévues à l' article 19 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement ainsi que lorsque la procédure de relogement effectuée en application de l'article L. 442-4-1 du code de la construction et de l'habitation n'a pas été suivie d'effet du fait du locataire. »
* 27 Articles L. 353-15-1 du code de la construction et de l'habitation.
* 28 Article L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation.
* 29 Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
* 30 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
* 31 Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
* 32 Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.
* 33 Anil, « La construction d'une instance nouvelle de prévention des expulsions : la mise en place des CCAPEX », janvier 2012.
* 34 Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.
* 35 Les SIAO ont été créés par une circulaire du 8 avril 2010, complétée par une circulaire du 29 mars 2012.
* 36 Igas, Bilan de la mise en oeuvre des services intégrés d'accueil et d'orientation(SIAO), février 2012.
* 37 Article 132-46 du code pénal : « Les mesures d'aide ont pour objet de seconder le condamné en vue de son reclassement social. Ces mesures, qui s'exercent sous forme d'une aide à caractère social et, s'il y a lieu, d'une aide matérielle, sont mises en oeuvre par le service pénitentiaire d'insertion et de probation avec la participation, le cas échéant, de tous organismes publics ou privés. »
* 38 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relatives aux libertés et responsabilités locales.
* 39 Il s'agit des personnes ou familles mentionnées au II de l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation.
* 40 Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.
* 41 Commentaire de l'article 10.
* 42 Article L. 121-4 du code de l'action sociale et des familles : « Le conseil général peut décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements applicables aux prestations mentionnées à l'article L. 121-1. Le département assure la charge financière de ces décisions. [...] »
* 43 Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.
* 44 II de l'article L. 300-1 du code de la construction et de l'habitation .
* 45 CE, 22 avril 2013, n° 358427.
* 46 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
* 47 La circulaire du 25 février 2008 dispose que cette notion recouvre : l'ensemble des prestations légales services par les CAF et les caisses de la MSA au nom de l'Etat, les prestations d'assurance vieillesse, l'affiliation à un régime de sécurité sociale et à la CMU complémentaire, les allocations servies par les Assedic (désormais Pôle emploi), les prestations d'aide sociale légale financées par les départements.
* 48 Le décret n° 46-1574 du 30 juin 1946 modifié par le décret n° 2004-813 du 14 août 2004 dispose en son article 2 que l'étranger effectuant une demande d'asile doit fournir, entre autres pièces, « l'indication de l'adresse où il est possible de lui faire parvenir toute correspondance pendant la durée de validité de l'autorisation provisoire de séjour délivrée sur le fondement de l'article 15. Si le choix d'une adresse se porte sur celle d'une association, celle-ci doit être agréée par arrêté préfectoral. L'agrément est accordé pour une durée de trois ans renouvelable aux associations régulièrement déclarées depuis au moins trois années dont l'objet est en rapport avec l'aide ou l'assistance aux étrangers, et justifiant d'une expérience dans les domaines de l'accueil, de la prise en charge, de la domiciliation ou de l'hébergement des demandeurs d'asile, ainsi que de leur aptitude à assurer effectivement la mission de réception et de transmission des courriers adressés aux demandeurs d'asile. »
* 49 Loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. L'article 13 de cette même loi dispose que « s'il n'a pas de domicile, le demandeur peut adresser sa demande au bureau d'aide juridictionnelle établi au siège de la juridiction dans le ressort de laquelle se trouve l'organisme qui lui a délivré une attestation d'élection de domicile dans les conditions prévues au chapitre IV du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles. Pour les besoins de la procédure d'aide juridictionnelle, le demandeur est réputé domicilié audit organisme d'accueil. »