C. UN RENFORCEMENT DES MOYENS HUMAINS FLÉCHÉ VERS DES OBJECTIFS DE POLITIQUE PUBLIQUE
1. Le renforcement de l'accueil en maternelle des enfants de moins de trois ans (article 5)
Afin de permettre la réussite scolaire de tous les enfants, l'article 5 renforce l'accueil dans les classes et les écoles maternelles dès l'âge de deux ans . La déclinaison de cet objectif en effectifs d'enseignants figure dans le rapport annexé au projet de loi.
Le prix Nobel d'économie James Hackman a montré que les investissements dans l'éducation en classe maternelle avaient l'impact le plus fort sur la réduction des inégalités sociales au sein de l'école.
Or sous l'effet de la politique de suppression de postes d'enseignants, le taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans a chuté : en dix ans, celui-ci a baissé de 34,7 % en 2002 à 11,2 % en 2012. De fait, il s'agissait d'une variable d'ajustement de la politique d'emploi dans l'éducation nationale. Le Gouvernement entend inverser cette tendance en rétablissant en priorité des postes pour l'accueil des enfants de moins de trois ans.
Au total, 3 000 postes d'enseignants titulaires du premier degré doivent être créés au cours du quinquennat pour favoriser l'accueil des enfants âgés de moins de trois ans, afin de répondre aux attentes des familles qui en auront fait la demande. Ces créations de postes s'effectueront « en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines ou de montagne et dans les départements, collectivités et territoires ultramarins ».
Ce chiffrage de 3 000 postes prend en compte l'estimation, par le ministère de l'éducation nationale, à hauteur de 2 400 postes, de l'effet de la création d'une classe d'enfants de deux ans dans chacune des écoles situées en zone d'éducation prioritaire (ZEP). Le différentiel entre le nombre de ZEP (2 400) et le nombre de postes créés (3 000) signifie que d'autres écoles maternelles bénéficieront également de la priorité donnée à l'accueil en maternelle des enfants de moins de trois ans.
L'objectif du Gouvernement est de porter à 19 % d'ici 2017 le taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans.
Sur l'initiative de sa commission de la culture et de l'éducation, l'Assemblée nationale a précisé que les conditions éducatives et pédagogiques dans lesquelles s'effectuera l'accueil visent « le développement moteur, sensoriel et cognitif » des enfants, dans des conditions donnant « lieu à un dialogue avec les familles ».
Votre rapporteur insiste également sur la nécessité d'une pleine association de l'ensemble des acteurs, y compris les élus locaux, les caisses d'allocations familiales et les services de la protection maternelle infantile, pour prendre en compte des besoins spécifiques :
- d'une part, des rythmes spécifiques d'entrée et de sortie des enfants de moins de trois ans ;
- d'autre part, des taux d'encadrement plus souples que ceux appliqués dans les crèches (un agent territorial spécialisé des écoles maternelles, ou ATSEM, par classe de 25 ou 30 élèves, à comparer avec des taux en crèche d'un adulte pour cinq enfants qui ne marchent pas et d'un adulte pour huit enfants qui marchent).
2. Le rétablissement d'une formation initiale des maîtres (articles 48 à 54)
La création des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ESPE) font l'objet des dispositions du chapitre VI du titre I er du présent projet de loi (articles 48 à 54).
Votre rapporteur pour avis a déjà évoqué les aspects budgétaires, en termes d'emplois publics, de la création des ESPE, qui impacteront la moitié des créations d'emplois (27 000, dont 1 000 emplois d'enseignants titulaires formateurs) sur les 54 000 postes nouveaux au ministère de l'éducation nationale entre 2012 et 2017.
Aux termes de l'article L. 625-1 du code de l'éducation que propose d'introduire l'article 49 du présent projet de loi, les ESPE devront :
- assurer la formation initiale et continue de l'ensemble des personnels d'éducation (et pas les seuls enseignants, à la différence des anciens instituts universitaires de formation des maîtres, IUFM), y compris les étudiants de licence bénéficiant d'un emploi d'avenir professeur ;
- développer, au sein de l'université ou d'un pôle de recherche ou d'enseignement supérieur, sur la base d'une formation en alternance et dans le cadre d'une formation professionnalisante homogène, une culture commune à l'ensemble des enseignants et des membres de la communauté éducative, ce qui constitue également une autre différence fondamentale avec les anciens IUFM.
La mise en place d'une année de stage donnera lieu à un dispositif transitoire la première année, pour prendre en compte les rythmes de recrutement : aux concours de droit commun s'ajouteront des concours exceptionnels , exercés dans les mêmes conditions, offrant la possibilité, aux candidats admissibles qui le souhaiteront, de disposer d'un contrat à durée déterminée d'enseignement ou d'éducation dès la rentrée 2013, sur la base d'un tiers de service rémunéré à hauteur d'un mi-temps .
En effet, rétablir une année de stage conduit à accroître les recrutements au commencement de la réforme. L'étude d'impact jointe au projet de loi souligne la création de 20 000 emplois de stagiaires à la rentrée 2014 dans les premier et second degrés publics, avec une perspective de 28 000 emplois de stagiaires, dans le public et le privé, à la rentrée 2016.
Le dispositif transitoire applicable dès la rentrée 2013 devrait concerner 11 476 emplois équivalents temps plein (ETP), dans le public et le privé.
Aux termes de l'article 51 du projet de loi, relatif aux missions et à l'organisation des ESPE, celles-ci seront créées sur proposition du conseil d'administration de l'université ou d'un pôle de recherche ou d'enseignement supérieur. Une accréditation sera délivrée conjointement par le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'enseignement supérieur.
Les ESPE seront dirigées par un conseil d'école, disposant d'un budget propre au sein des établissements dont elles relèveront, présenté par le directeur de l'ESPE au conseil d'école, et précisant les apports en personnel de l'établissement universitaire ou de recherche où seront logées les ESPE.
Il est également proposé que le conseil d'école approuve les contrats pour les affaires intéressant l'école. Consulté sur les recrutements de l'ESPE, le conseil d'école soumet la répartition des emplois au conseil d'administration de l'établissement dont relève l'ESPE.
Ce mode d'organisation est de nature à garantir les moyens dévolus aux ESPE, tout en mutualisant leurs dépenses de fonctionnement et, pour partie, leurs dépenses de personnel avec celles des universités qui abriteront les ESPE.
Les dispositions, détaillées, sur les ESPE dans le cadre du rétablissement d'une formation initiale visent à assurer un réel apprentissage pédagogique aux futurs enseignants, alors que la politique de suppression d'emplois avait manifestement pesé sur la décision de supprimer les IUFM.