Projet de loi de finances pour 2013 : Justice : Administration pénitentiaire

B. UN PROGRAMME IMMOBILIER PROFONDÉMENT REVU

La France disposait au 1 ^er janvier 2012 de 191 établissements pénitentiaires ^{10 ( * )} , soit 57 236 places « opérationnelles » (nombre de places de détention disponibles dans les établissements pénitentiaires).

Le parc immobilier présente un contraste fort entre, d'une part, des établissements vétustes du fait de leur ancienneté (tel est le cas des maisons d'arrêt situées dans les centres-villes construites au XIXème siècle) ou du manque d'entretien, et d'autre part, des bâtiments beaucoup plus modernes issus des trois programmes immobiliers qui se sont succédé depuis les années 1980 ^{11 ( * )} . Le dernier d'entre eux, décidé par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, prévoit la création de 13.200 places réparties entre six établissements pénitentiaires pour mineurs désormais en service et une quinzaine d'établissements pour majeurs dont les premiers ont ouvert en 2008.

1. L'échéance prochaine du programme « 13 200 places »

Ce programme est réalisé en quatre lots : un lot en maîtrise d'ouvrage publique, deux lots successifs en AOT-LOA (autorisation d'occupation temporaire-location avec option d'achat) ^{12 ( * )} , un lot en partenariat public privé (PPP) ^{13 ( * )} .

Le programme 13 200 a prévu la création de 13 200 places brutes et la fermeture de 2 485 places, soit un solde net d'environ 10 800 places.

Ce programme touchera à son terme en 2015. A l'exception du nombre de quartiers « nouveau concept », initialement fixé à 7 et désormais ramené à 4, il n'a fait l'objet d'aucun réaménagement de la part du nouveau Gouvernement.

Les places construites se répartissent en trois catégories :

- 360 places pour mineurs au sein de six établissements spécialisés ;

- 10 523 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires pour majeurs ;

Programme de construction
d'établissements pénitentiaires pour majeurs (plan 13 200) ^{14 ( * )}

Etablissements ouverts	Nombre de places créées	Etablissements fermés	Nombre de places fermées	Nombre de places nettes créées
Extension CP Ducos (2008)	80	/	/	80
CP Mont de Marsan (2008)	703	MA Mont de Marsan	84	619
CP Saint-Denis (2008)	574	MA Saint Denis	123	451
CD Roanne (2009)	602	/	/	602
MA Lyon (2009)	690	MA Lyon	390	300
CP Nancy-Maxéville (2009)	693	MA Nancy	262	531
CP Béziers (2009)	810	MA Béziers	48	762
CP Poitiers Vivonne (2009)	578	MA Poitiers	95	483
MA Le Mans les Croisette (2010)	401	MA Le Mans MA Alençon	62 49	290
CP le Havre (2010)	690	MA le Havre	189	501
CP Bourg en Bresse (2010)	690	MA Bourg en Bresse	63	627
CP Rennes-Vézin (2010)	690	MA Rennes	324	366
CP Lille Annoeullin (2011)	686	QCD et QMA Loos	(cf. NPI)
CP Sud Francilie(2011)	798	/	/	798
MA Nantes (2012)	510	MA Nantes	342	168
MC Condé-sur-Sarthe (2012)	249	/	/	249
MA Rodez (2013)	100		55
Extension CP Rémire-Montjoly	75	/	/	75
MC Vendin-le-Vieil (2014)	238	/	/	238
Extension MA Majicavo (2015)	162	/	/	162
Draguigan (2016)	504
TOTAL	10 523		2 086

- 744 places orientées vers la réinsertion (quartiers « nouveau concept », quartiers de semi-liberté) .

Programme de construction
d'établissements pénitentiaires dédiés à la réinsertion ^{15 ( * )}

Quartiers ouverts	Nombre de places créées
QCP Nantes	60
QSL-QPA de Gradignan	82
QSL-QPA d'Aix en Provence	82
Quartier de semi-liberté d'Avignon	51
QCP Muret	59
CPA Nouméa	80
QNC Longuenesse	90
QNC Lorient	90
QNC Brest	90
TOTAL	684

En italique, structures restant à livrer après 2012.

Le coût respectif de ces programmes est le suivant :

- 108,2 millions d'euros pour les établissements pénitentiaires pour mineurs, soit un coût moyen à la place de 280 000 € constant, valeur janvier 2008) ;

- 1 406 millions d'euros pour les établissements pour majeurs ^{16 ( * )} .

Dans le cas de la partie du programme construit sur la base d'un montage AOT et PPP, seule la partie investissement a été intégrée au coût (hors frais financiers, coût d'exploitation, maintenance, voire services à la personne). Le coût moyen de la place est de 120 000 d'euros hors maisons centrales et établissements outre-mer ; le coût moyen à la place pour les deux maisons centrales est de 290 000 €.

- 68,4 millions d'euros pour la construction de quartiers dédiés à la réinsertion, soit un coût moyen à la place de 110 000 € pour les quartiers « nouveaux concepts » et 85 000 € pour les quartiers de semi-liberté.

Ainsi, au total, le coût du programme « 13 200 » s'élève à 1 582 millions d'euros (le montant des autorisations de programme prévu par la loi de programmation s'élevait à 1 750 millions d'euros).

Dans les collectivités d' outre-mer , la LOPJ a prévu la création de 1.600 places. Le nouveau centre pénitentiaire de Saint-Denis de la Réunion, réalisé en conception réalisation, a été mis en service en décembre 2008.

Les autres projets en cours sont :

- la réhabilitation et l'extension de l'établissement de Majicavo à Mayotte qui permettra ainsi de porter en 2014 la capacité d'hébergement à 264 places ;

- en Guadeloupe , la réhabilitation et l'extension de la maison d'arrêt de Basse-Terre pour une capacité d'environ 180 places ainsi que l'extension du centre pénitentiaire de Baie-Mahault dont la capacité sera augmentée au moins de 150 places, voire de 250 places dans le cas de la non-construction d'un établissement sur l'île de Saint-Martin (livraison programmée au 1 ^er semestre 2015).

- la réhabilitation du centre pénitentiaire de Faa'a en Polynésie pour une capacité de 135 places ;

- l'extension du centre pénitentiaire de Remire-Montjoly en Guyane pour un gain de 220 places supplémentaires. La livraison de la première tranche (75 places) est prévue en 2012. La seconde tranche de 145 places fait actuellement l'objet d'études de programmation fonctionnelle et technique.

La livraison des premiers établissements du programme « 13 200 » n'intervenant qu'à partir de 2008, la direction de l'administration pénitentiaire a mis en place un dispositif d'accroissement des capacités au sein des établissements pénitentiaires destinés à créer 2.722 places supplémentaires (dont 609 places en semi-liberté).

Au 1 ^er janvier 2007, l'administration pénitentiaire disposait de 51 076 places théoriques. Depuis lors, 11 481 places ont été mises en service et 3 900 autres ont été fermées, soit un solde net de 7 581 places.

Le bilan des ouvertures/ fermetures depuis 2007, avec les projections jusqu'en 2018, est présenté dans le tableau ci-après :

L'évolution du nombre de places et de cellules théoriques est le suivant :

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Au total, à l'échéance du programme « 13 200 », le parc pénitentiaire comprendra 61 303 places théoriques (résultant de la création entre le 1 ^er janvier 2007 et le 1 ^er janvier 2017 de 16 608 places et de la fermeture sur la même période de 6 381 places, soit un solde net de 10 227 places).

M. Jean-Pierre Weiss, directeur de l'agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), a indiqué à votre rapporteur que les cellules individuelles représentaient 95 % des cellules construites dans le cadre du programme « 13 200 » (soit une surface moyenne de 10,5 m ² ) -même si beaucoup d'entre elles sont occupées de facto par plusieurs détenus.

Il est sans doute prématuré de dresser un bilan du programme « 13 200 ». Incontestablement, les conditions matérielles de détention se sont améliorées -avec notamment l'installation de douches dans les cellules.

Néanmoins, les nouvelles structures sont apparues surdimensionnées ; l'organisation des déplacements des personnes détenues requiert des délais plus longs interdisant parfois en pratique aux détenus de participer à certaines activités ou de se rendre aux rendez-vous qui peuvent leur être fixés (soins, travailleur social, etc.). Cette situation suscite des frustrations. En outre, les modes de surveillance fondés pour l'essentiel sur les moyens électroniques ont éloigné le détenu du surveillant. Le sentiment de sécurité ne s'est pas renforcé.

Personnels, comme personnes détenues, regrettent parfois paradoxalement les établissements souvent vétustes auxquels les nouvelles prisons ont succédé.

2. Un nouveau programme immobilier profondément révisé

Un nouveau programme de construction aurait dû prendre le relais du « 13 200 » places sur la période 2012-2017 à l'issue duquel la France aurait été dotée de 70.400 places de prison (réparties dans 62 500 cellules).

Il envisageait la construction de 25 nouveaux établissements (dont 2 outre-mer), plusieurs réhabilitations (la maison d'arrêt de Paris-La Santé et le centre pénitentiaire de Nouméa) et extensions de capacité (le centre pénitentiaire de Ducos) ainsi que la réhabilitation de 15 établissements. Parallèlement, 36 sites devaient fermer.

Les sites initialement envisagés

DISP	Nouvelle construction	Nombre de places créées
DIJON	Orléans-Saran	770
LYON	Valence	456
LYON	Riom	554
STRASBOURG	Lutterbach	732
BORDEAUX	Bordeaux	589
LILLE	Lille	762
LILLE	Beauvais	594
LILLE	Béthune	672
DIJON	Dijon	476
DIJON	Aube/Troyes	514
PARIS	Est Parisien	732
BORDEAUX	Saint Jean d'Angély	336
LILLE	Rouen	612
RENNES	Angers	504
RENNES	Manche	366
STRASBOURG	Oermingen/Bas-Rhin	336
Outre mer	Ducos (Martinique)	160
Outre mer	Saint-Pierre (La Réunion)	200
Outre mer	Nouméa (Nouvelle Calédonie)	500
Outre mer	Papeari (Polynésie)	410
PARIS	Construction d'un établissement Nord Parisien	630
PARIS	Réhabilitation de la MA Paris la Santé	900
PARIS	Construction d'un 3è établissement Nord Est Parisien	339
MARSEILLE	Construction d'un établissement à Marseille Baumettes III	640
TOULOUSE	Sauzet	336
RENNES	Caen	569
RENNES	Vendée	336
BORDEAUX	Eysses (Villeneuve/Lot)	504
TOTAL	27 opérations

Nota : la construction de Baumettes II (528 places) et de Aix II (672 places) n'est pas rattachée au programme NPI mais au programme « grandes réhabilitations ».

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Le nombre de sites désarmés avait, à la suite d'une concertation parfois difficile, été ramené à 36.

Direction interrégionale des services pénitentiaires	Projets de fermetures et nombre de places
Bordeaux	MA Rochefort - 51 (2016) MA Saintes - 83 (2016) MA Bordeaux-Gradignan - 405 (2015) MA Agen - 146 (2017-18)
Dijon	MA Orléans - 105 (2014) MA Troyes - 116 (2016) MA Dijon - 187 (2016) MA Chartres - 112 (2014)
Lille	MA Compiègne - 82 (2015) MA Beauvais - 117 (2015) QCD de Liancourt - 162 (2015) QMA et QCD de Loos - 807 (2011) MA Rouen - 649 (2016) MA Béthune - 180 (2016) MA Dunkerque - 105 (2016)
Lyon	MA Riom - 114 (2015) CD Riom - 168 (2015) MA Clermont-Ferrand - 86 (2015) MA Valence - 137 (2015)
Paris	CD Melun - 310 (2016) MC Poissy - 309 (2016) MA Paris-la-santé - 483
Rennes	MA Fontenay-le-Comte - 39 (2017-18) MA Caen - 310 (2017) CP Caen - 467 (2017) MA Coutances - 48 (2017) MA Cherbourg - 46 (2017) MA Angers - 267 (2017) MA La Roche-sur-Yon - 40 (2017-18)
Strasbourg	MA Sarreguemines - 71 (2017) CD Oermingen - 268 (2017) MC Ensisheim - 216 (2015) MA Colmar - 120 (215) MA Mulhouse - 283 (2017)
Toulouse	MA Cahors - 59 (2012)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Ce nouveau programme immobilier soulevait, dans son principe, de nombreuses réserves :

- l'objectif de porter à 70 400 le nombre de places théoriques ne pouvait pas être justifié seulement par la volonté de garantir l'encellulement individuel. Il risquait de nourrir une politique pénale tournée vers le « tout carcéral » au rebours des priorités retenues par le législateur dans le cadre de la loi pénitentiaire ;

- le financement de ce programme (estimé à 3,5 milliards d'euros) n'était pas assuré ;

- le nouveau programme reposait sur la construction de grandes structures de l'ordre de 700 places sans tenir compte, sur ce chapitre, des enseignements du programme « 13 200 ».

La nouvelle garde des sceaux, Mme Christiane Taubira a ainsi souhaité revoir de manière substantielle ce programme mais aussi, de manière plus générale, les modalités de financement des nouvelles constructions. Les opérations trop avancées pour être interrompues sans présenter un coût de dédit prohibitif pour les finances publiques seront poursuivies.

Ainsi, le périmètre du « nouveau programme immobilier » comprendra désormais :

- les opérations déjà engagées (marché signé) : construction du centre pénitentiaire d'Orléans-Saran, d'un centre de détention en Polynésie, extension du centre pénitentiaire de Ducos en Martinique ;

- la restructuration et la réhabilitation de la maison d'arrêt de La Santé à Paris ;

- la construction de la future structure « Aix 2 » afin de permettre la fermeture de l'actuelle maison d'arrêt des Baumettes à l'échéance de la construction de « Aix 2 » et des « Baumettes 2 » ;

- la mise en conformité des établissements de Riom, Valence et Lutterbach (Lot A) et de Beauvais (Lot B), les deux contrats devant toutefois être confirmés au quatrième trimestre 2012.

Le tableau suivant récapitule les projets du programme ainsi redéfini :

Etablissements ouverts	Nombre de places créées	Etablissements fermés	Nombre de places fermées	Nombre de places nettes créées
Aix 2	735	(fermeture de Baumettes à l'ouverture d'Aix 2 et Baumettes 2)		/
CP Orléans-Saran	768	MA Chartres	112	551
		MA Orléans	105
CP Beauvais	594	MA Beauvais	117	233
		« Vieux Liancourt »	162
		MA Compiégne	82
CP Valence	456	MA Valence	137	319
CP Riom	554	MA Riom	123	177
		CD Riom	168
		MA Clermont Ferrand	86
CP Lutterbach	732	MA Colmar	120	113
(tranche conditionnelle)		MA Mulhouse	283
		MC Ensisheim	216
/		MA Loos	438	-807
/		CD Loos	369
/		MA Cahors	59	-59
MAPLS	808		483	325
CP Ducos (extension)	160	/	/	160
Papeari (Polynésie)	410	/	/	410
TOTAL	5 217		3060

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Ainsi, à la fin de l'année 2018, la France sera dotée de 63 500 places de prison dont 40 600 construites après 1990.

• Les modalités de financement en question

21 des 25 établissements prévus dans le cadre du nouveau programme immobilier devaient être construits en partenariat public-privé .

Selon un rapport de la cour des comptes annexé au rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la loi de finances pour 2012 (« mission Justice »), le recours au secteur privé s'explique par la volonté de soulager les comptes de l'Etat . L'administration pénitentiaire peut ainsi lancer des investissements très lourds sans avoir à obtenir les autorisations d'engagement et crédits de paiement en loi de finances, nécessaires à des travaux en maîtrise d'ouvrage publique (MOP).

Toutefois, comme l'observe la Cour, « les contrats de partenariat public-privé entraînent pour l'Etat une obligation juridique de paiement de loyers au cours de très longues périodes, et pour des montants croissants qui pèseront lourdement sur les capacités budgétaires dans ces années à venir. En quelque sorte, on préempte par avance les capacités budgétaires futures alors que celles-ci seront fortement réduites dans un contexte de contrainte budgétaire croissante ».

Contrairement aux préconisations de la Cour des comptes, la loi du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines ne donne aucune indication sur la « soutenabilité budgétaire » des projets de PPP envisagés.

Il est vrai que les contrats de partenariat public-privé imposent au partenaire privé des obligations de maintenance et de gros entretien que l'Etat semble rarement en mesure de réaliser pour les établissements en gestion publique. La dégradation rapide de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis -dont la réhabilitation complète et coûteuse est aujourd'hui engagée- en fournit l'exemple édifiant.

Votre commission a confié à nos deux collègues, MM. Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli, une mission d'information sur les partenariats public-privé qui permettra de mieux mesurer les avantages et inconvénients de ces mécanismes.

Votre rapporteur estime indispensable, par ailleurs, de revoir la taille et l' architecture des futurs établissements pénitentiaires.

Sans doute le coût de construction d'une cellule est-il en proportion inverse de la capacité de la prison, comme l'a confirmé, lors de son audition, M. Jean-Pierre Weiss (147 000 euros dans un établissement de 700 places, 190 000 euros dans une prison de 490 places comme celle de Valence). Cependant, plusieurs pistes peuvent être explorées pour aérer les structures pénitentiaires : plantation des cours, extension des murs de protection pour disposer d'une surface constructible plus grande, plus grande ouverture à la lumière du jour des coursives dont le plan doit aussi mieux garantir la co-visibilité des personnels de surveillance. La localisation des nouvelles prisons -trop éloignée des centres urbains et difficiles d'accès pour les prisons les plus récentes- mérite aussi réflexion.

---

* ¹⁰ 101 maisons d'arrêt, 82 établissements pour peine -dont 6 maisons centrales-, 11 centres de semi-liberté, 4 quartiers centres pour peines aménagées, 6 établissements pénitentiaires pour mineurs, un établissement public de santé national à Fresnes.

* ¹¹ Le programme « Chalandon » (1987) de 13.000 places avec la construction de 25 établissements et le programme « Méhaignerie » (1994) de 4.000 places avec la construction de 6 établissements.

* ¹² Alors que dans la conception réalisation l'Etat est propriétaire du bâtiment dès sa livraison, il doit dans le cadre de la procédure AOT-LOA s'acquitter des loyers pendant une période de 27 ans avant d'en devenir propriétaire.

* ¹³ Le partenariat public-privé comprend non seulement les prestations comprises dans le cadre du contrat AOT-LOA mais aussi les services correspondant aux marchés actuels de gestion déléguée (les services à la personne étant remis en concurrence tous les 8 ans).

* ¹⁴ CP : centre pénitentiaire ; MA : maison d'arrêt ; CD : centre de détention ; MC : maison centrale.

* ¹⁵ QCP : quartier centre pénitentiaire ; QSL : quartier de semi-liberté ; QPA : quartier pour peine aménagée ; QNC : quartier « nouveau concept ».

* ¹⁶ Il s'agit de la part investissement.