II. 2012-2013 : DES PREMIÈRES MESURES CRUCIALES POUR LE REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX
Face à ce lourd héritage, en partie il est vrai dû à la crise économique, l'engagement du Gouvernement est clair : le redressement des comptes sociaux doit s'inscrire pleinement dans la stratégie globale de redressement des finances publiques.
Pour ce faire, un effort complémentaire a été nécessaire dès l'été 2012 en matière sociale : grâce aux mesures adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative du 16 août 2012, les objectifs de soldes prévus par la LFSS 2012 ont été respectés .
Pour 2013, les mesures prévues par le présent projet de loi représentent un nouvel effort d'environ 5,6 milliards d'euros pour le régime général et le FSV (3,4 milliards d'euros en recettes et 2,2 milliards d'euros en mesures d'économies).
Comme l'a indiqué notre collègue François Marc, rapporteur général, lors du débat d'orientation des finances publiques pour 2013 : « l'année 2013 est la plus importante : c'est celle à la fin de laquelle nous nous devons de respecter l'objectif que nous a fixé le Conseil : ramener notre déficit à 3 % du produit intérieur brut. Si nous n'y parvenions pas, une mécanique juridique de sanctions se mettrait en place. Mais de manière plus immédiate, notre crédibilité en serait affectée car le poids politique de cet objectif est désormais tel que l'on ne peut s'en abstraire ». 4 ( * )
Cet automne est, enfin, marqué par le renforcement des règles de gouvernance des finances publiques , via le projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Ce projet de loi, en cours d'examen devant les deux Assemblées parlementaires, introduit de nouvelles procédures et de nouveaux outils destinés à renforcer la crédibilité des objectifs pluriannuels fixés en matière de finances publiques, et au sein de celles-ci en matière de finances sociales.
A. LA NÉCESSITÉ DE PRENDRE DES MESURES NOUVELLES DÈS 2012
1. Un déficit 2012 évalué à 19,9 milliards d'euros en juillet dernier
En juillet 2012, les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale laissaient apparaître un déficit 2012 du régime général de 15,5 milliards d'euros et un déficit du FSV de 4,4 milliards d'euros 5 ( * ) , soit un déficit global de 19,9 milliards d'euros .
L'écart avec la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 était donc, alors, évalué à 2 milliards d'euros.
Soldes des régimes obligatoires de base et du FSV (objectifs de la LFSS pour 2012 et prévisionnel 2012 en cours d'année)
(en milliards d'euros)
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LFSS 2012 |
CCSS Juillet 2012 |
CCSS Octobre 2012 |
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Régime général |
- 13,8 |
- 15,5 |
- 13,1 |
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FSV |
- 4,1 |
- 4,4 |
- 4,1 |
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Total |
- 17,9 |
- 19,9 |
- 17,2 |
Source : données de l'annexe B de la LFSS pour 2012 et données de la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport d'octobre 2012
Cet écart s'expliquait en partie par une hypothèse de progression de la masse salariale, retenue en LFSS, trop optimiste , point que votre rapporteur pour avis avait noté à l'automne dernier 6 ( * ) .
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La révision des hypothèses macro-économiques pour 2012 De 3,7 % dans le projet de loi de financement initial pour 2012, la progression de la masse salariale a été ramenée à 3 % au cours de l'examen du texte, puis à 2,5 % dans le programme de stabilité et de croissance transmis à la Commission européenne en avril 2012. La commission des comptes de la sécurité sociale, dans son rapport de juillet 2012, a retenu cette hypothèse, considérant que « la baisse induite par le ralentissement de l'activité était compensée par l'incidence sur le salaire moyen de la hausse du SMIC de 2 % au 1 er juillet 2012 ». L'hypothèse de progression de la masse salariale de 2,5 % est maintenue dans les prévisions d'octobre 2012 de la commission des comptes. Source : d'après les données de la Commission des comptes de la sécurité sociale |
Cette situation a conduit le Gouvernement à proposer dès l'été 2012 de nouvelles mesures de recettes destinées à la sécurité sociale, à hauteur de 1,6 milliard d'euros environ.
Il est à noter que, sans tenir compte des mesures adoptées dans le cadre de la LFR, la prévision de déficit du régime général pour 2012 s'est améliorée entre les simulations de juillet de la commission des comptes de la sécurité sociale et celles d'octobre. Cet écart de prévision s'explique par une sous-estimation initiale du rendement de certaines ressources fiscales et une sur-évaluation de certaines prestations.
Il n'en demeure pas moins que, sans l'apport de recettes complémentaires décidé cet été, les objectifs de solde prévus dans la LFSS pour 2012 n'auraient pas été respectés.
2. L'amorce d'un nouveau partage de l'effort : les mesures de recettes adoptées dans la loi de finances rectificative d'août dernier
a) Un apport de recettes nouvelles de 1,6 milliard d'euros
La loi de finances rectificative du 16 août 2012 a permis un apport de ressources nouvelles dont l'impact en 2012 est estimé à 1,6 milliard d'euros et à 4,1 milliards d'euros pour 2013 7 ( * ) :
- hausse des prélèvements sociaux sur les « stock-options » et les actions gratuites ;
- hausse du forfait social de 8 % à 20 % ;
- maintien de la hausse de 2 points du prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement , qui avait été décidée par la précédente majorité pour financer une partie du dispositif de « TVA sociale » 8 ( * ) ;
- abaissement du plafond au-delà duquel les indemnités de rupture sont assujetties, dès le premier euro, à la CSG, à la CRDS et aux cotisations sociales ;
- extension aux non-résidents des prélèvements sociaux sur des revenus immobiliers de source française ;
- alourdissement de la taxation des « retraites chapeaux ».
La suppression partielle des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires est, en revanche, neutre pour la sécurité sociale , dans la mesure où les pertes de recettes induites par ces exonérations étaient compensées par l'Etat. Leur suppression partielle bénéficie donc à ce dernier qui versera un moindre « panier » de recettes fiscales à la sécurité sociale, soit 2 milliards d'euros d'économies en année pleine.
Il convient, en outre, de rappeler l'augmentation intervenue par décret du taux des cotisations d'assurance vieillesse de 0,2 point, partagée entre la part patronale et la part salariale, pour financer le décret « carrières longues » 9 ( * ) (soit un apport de recettes supplémentaires de 200 millions d'euros en 2012 et de 900 millions d'euros en 2013).
Mesures nouvelles adoptées dans la cadre de la LFR du 16 août 2012 et par voie réglementaire
(en milliards d'euros)
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2012 |
2013 |
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Taxation accrue des stock-options |
0,1 |
0,2 |
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Hausse du forfait social |
0,6 |
1,8 |
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Assujettissement aux prélèvements sociaux des revenus immobiliers des non-résidents |
0,1 |
0,2 |
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Hausse de 2 points du prélèvement social sur les revenus du patrimoine |
0,8 |
1,8 |
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Taxation des retraites chapeaux |
- |
0,1 |
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Abaissement du plafond au-delà duquel les indemnités de rupture sont assujetties, dès le premier euro à la CSG, à la CRDS et aux cotisations sociales |
Non chiffré |
Non chiffré |
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Sous-total LFR |
1,6 |
4,1 |
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Hausse des cotisations pour financer l'élargissement du dispositif « carrière longue » |
0,2 |
0,9 |
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Total |
1,8 |
5,0 |
Source : commission des finances, d'après le rapport PO annexé au PLF pour 2013
b) Un partage plus juste de l'effort de redressement des comptes publics
Cet effort de consolidation a été réalisé en amorçant un nouveau partage de l'effort au redressement des comptes publics, selon les principes suivants :
- une hausse de prélèvements ciblée sur les ménages aux capacités contributives les plus élevées : l'article 1 er de la LFR du 16 août 2012 a ainsi abrogé le mécanisme de « TVA sociale » qui aurait pesé, notamment en 2012 et 2013, sur le pouvoir d'achat des ménages, et particulièrement sur celui des plus modestes, en augmentant la TVA de 1,6 point. Le Gouvernement a fait le choix, pour 2013, de préserver la consommation des ménages. En revanche, la hausse du prélèvement social sur les revenus du capital introduite dans la LFR du 14 mars 2012 a été maintenue ;
- une augmentation des prélèvements sur les entreprises touchant d'abord les grandes entreprises : l'article 3 de la LFR d'août 2012 a supprimé les exonérations sociales sur les heures supplémentaires, à l'exception des exonérations patronales des entreprises de moins de 20 salariés ;
- une réduction des « niches sociales » dans la perspective d'un alignement de la taxation des rémunérations « annexes » sur celle des salaires : le taux du forfait social auquel sont assujetties les rémunérations autres que le salaire (participation, intéressement) a été augmenté de 8 % à 20 %. De même ont été augmentés les prélèvements sociaux sur les stock-options et les actions gratuites, ainsi que ceux sur les « retraites chapeaux ».
c) Une consolidation de la branche « vieillesse » pour pallier les limites de la réforme des retraites de 2010
La principal bénéficiaire de ces mesures a été la « branche vieillesse » prise au sens large (Caisse nationale d'assurance vieillesse - CNAV - et Fonds de solidarité vieillesse - FSV -).
C'est, en effet, cette branche qui a bénéficié de la hausse du forfait social dont le produit est partagé, à parts égales, entre la CNAV et le FSV (600 millions d'euros au total en 2012 et 1,8 milliard d'euros en 2013). Par ailleurs, le FSV a vu également ses ressources augmenter grâce à la hausse des prélèvements sociaux sur les « retraites chapeaux » et à celle du prélèvement social sur les revenus du capital.
L'affectation de ces recettes supplémentaires à la branche vieillesse a été rendue nécessaire par les limites de la réforme des retraites de 2010 qui reposait, comme l'a plusieurs fois souligné la commission des finances , sur des hypothèses macroéconomiques trop optimistes (Ce point sera développé dans la suite du présent rapport).
3. Le financement de deux engagements du candidat François Hollande lors de la présidentielle de 2012
Outre ces mesures de recettes, deux engagements annoncés dans le programme du candidat François Hollande à la présidentielle ont été mis en oeuvre : la majoration de l'allocation de rentrée scolaire et l'élargissement des possibilités de départ à la retraite à 60 ans pour les « carrières longues » . Ces mesures sont, toutes deux, financées.
a) La majoration de l'allocation de rentrée scolaire
A la charge de la branche « famille », l'allocation de rentrée scolaire (ARS) est versée, sous conditions de ressources 10 ( * ) , aux familles ayant au moins un enfant scolarisé et âgé de 6 à 18 ans. Lors du conseil des ministres du 30 mai 2012, le Gouvernement a annoncé que le montant de l'ARS serait revalorisé par décret de 25 % à la prochaine rentrée (contre une revalorisation de 1,5 % lors de la rentrée 2011, correspondant à l'inflation), les plafonds de ressources pour bénéficier de l'ARS étant inchangés.
A la rentrée 2012, son montant s'est établi comme suit :
- 356,20 euros pour les enfants âgés de 6 à 10 ans ;
- 375,85 euros de 11 à 14 ans ;
- 388,87 euros de 15 à 18 ans.
Le coût global de cette mesure, correspondant à un engagement de campagne, s'élève à 372 millions d'euros (portant le coût global de l'ARS à 1,86 milliard d'euros) et bénéficierait à près de trois millions de familles .
Cette mesure est financée de manière pérenne par le maintien de l'affectation d'une fraction de la hausse de 2 points des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et de placement décidée dans le cadre de la LFR de mars 2012 11 ( * ) .
b) Des possibilités élargies de départ à la retraite à 60 ans
Répondant à un principe de justice sociale, les possibilités de départ à la retraite à 60 ans ont également été élargies pour les personnes ayant commencé de travailler à 18 ou 19 ans.
Ces mesures sont intégralement financées par une augmentation, par voie réglementaire, des cotisations sociales retraite. Le solde de l'opération est nul pour les organismes de base de la sécurité sociale .
* 4 Rapport d'information n° 659 (2011-2012).
* 5 Les données sur les autres régimes obligatoires de base ne sont pas disponibles à cette date.
* 6 Avis n° 78 (2011-2012).
* 7 En « mesures nouvelles ».
* 8 Le mécanisme de la « TVA sociale » proposé par la loi de finances rectificative du 14 mars 2012 reposait sur une baisse des cotisations « Famille » de 13,2 milliards d'euros compensée par une hausse de la TVA (10,6 milliards d'euros) et une hausse de deux points du prélèvement social sur les revenus du capital (2,6 milliards d'euros).
* 9 Décret n o 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.
* 10 A la rentrée 2012-2013, pour pouvoir percevoir l'allocation de rentrée scolaire, les ressources du foyer (sur la base des revenus de l'année 2010) ne devront pas dépasser 23 200 euros pour un enfant, 28 554 euros pour deux enfants et 33 908 euros pour trois enfants (plus 5 354 euros par enfant supplémentaire).
* 11 Comme indiqué précédemment, cette hausse des prélèvements sociaux sur les revenus du capital a été adoptée dans le cadre de la LFR du 14 mars 2012 pour financer une partie de la « TVA sociale ». Si la hausse de la TVA et les exonérations de charges sociales ont été supprimées par la LFR d'août 2012, en revanche la hausse des prélèvements sociaux sur les revenus du capital a été maintenue.