II. DES RISQUES RÉELS : UNE ATROPHIE PROGRESSIVE DU PLFSS, UNE ÉVICTION DES COMMISSIONS DES AFFAIRES SOCIALES DU CHAMP DES FINANCES PUBLIQUES
A. DES PROJETS DE LOI DE FINANCES QUI DÉBORDENT DE LEUR CHAMP CONSTITUTIONNEL HABITUEL, DES PROJETS DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE A L'ÉTROIT
1. Un tableau de synthèse sur l'ensemble des administrations publiques, en article liminaire du projet de loi de finances
La crédibilité des engagements pluriannuels dans le domaine des finances publiques réside, selon le traité, dans la possibilité de vérifier de manière annuelle si la trajectoire financière est bien respectée. L'étude d'impact associée au projet de loi organique fait ainsi valoir : « afin de permettre au Parlement un meilleur contrôle sur l'ensemble du champ des administrations publiques, ainsi qu'une comparaison aisée entre les lois financières d'une année donnée et la trajectoire définie par la loi de programmation en vigueur, une disposition chapeau, synthétisant les grandeurs de pilotage (soldes structurel et effectif) pour l'ensemble des administrations publiques, au-delà du seul champ couvert par les projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale en cours de discussion, doit être prévue annuellement ».
L'étude d'impact écarte la création d'un texte autonome s'ajoutant aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale qui risquerait d'alourdir la procédure administrative et parlementaire.
Le projet de loi organique propose, dès lors, d'introduire un tableau de synthèse pour l'ensemble des administrations publiques dans un article liminaire au projet de loi de finances, au motif que le projet de loi de finances est le premier de la séquence budgétaire d'automne à être examiné à l'Assemblée nationale et le dernier à être adopté définitivement, après le projet de loi de financement de la sécurité sociale (article 6). En étant « rappelé » en fin de discussion parlementaire, l'article liminaire permettrait de tenir compte des changements intervenus à la suite des votes au Parlement de l'automne, en termes de solde effectif et de solde structurel pour l'ensemble des administrations publiques.
L'analyse technique du Gouvernement, sur l'opportunité d'un article liminaire dans le projet de loi de finances, est parfaitement recevable. Au regard du calendrier d'examen des textes financiers de l'automne, il n'est pas possible de prévoir un tableau de synthèse pour l'ensemble des administrations publiques dans un article liminaire au projet de loi de financement de la sécurité sociale . Des votes peuvent encore intervenir dans le champ du budget de l'Etat après l'adoption du PLFSS, avec le risque d'un article « chapeau » décalé par rapport à la réalité des votes du Parlement.
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Calendrier d'examen et d'adoption des textes budgétaires à l'automne (2009-2010-2011) |
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Adoption du PLFSS par l'Assemblée nationale |
Vote sur le PLFSS au Sénat |
Adoption du PLF par l'Assemblée nationale |
Examen définitif de la 1 e partie du PLF par le Sénat |
Adoption du PLFSS par le Parlement |
Vote
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Adoption définitive du PLF par le Parlement |
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2009 |
3 novembre |
15 novembre |
17 novembre |
25 novembre |
26 novembre |
8 décembre |
18 décembre |
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2010 |
2 novembre |
16 novembre |
17 novembre |
24 novembre |
25 novembre |
7 décembre |
15 décembre |
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2011 |
2 novembre |
14 novembre |
16 novembre |
23 novembre |
29 novembre |
6 décembre |
21 décembre |
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Source : calendriers parlementaires 2009, 2010 et 2011 |
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Au-delà de cette disposition pragmatique, le projet de loi organique tend cependant à ériger les projets de loi de finances en projets annuels de finances publiques , alors que leur champ constitutionnel n'est pas celui-là 4 ( * ) , et en occultant l'importance, qui devrait être croissante, des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Tendanciellement, ces derniers textes devraient devenir de vrais projets de loi de financement et d'orientation de la protection sociale.
2. L'absence de tableau de synthèse sur les administrations de sécurité sociale en article liminaire du PLFSS
Rien n'empêche que le projet de loi de financement de la sécurité sociale comprenne, lui aussi, un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour le dernier exercice clos, l'année en cours et l'année à venir, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des organismes relevant de la catégorie des administrations publiques de sécurité sociale.
Le calcul d'un solde structurel pour la seule catégorie des administrations de sécurité sociale est parfaitement possible. Le Gouvernement se livre d'ailleurs à un tel exercice en annexe du projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017.
Le calendrier d'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement, figurant dans le tableau ci-dessus, souligne que, sur ce champ, plus étroit que celui des administrations publiques, les difficultés éventuelles de coordination sont nulles : au moment de l'adoption définitive du PLFSS, l'Assemblée nationale a déjà adopté le projet de loi de finances et le Sénat a terminé l'examen de la première partie du texte. Il n'y a donc pas de risque d'interférence entre le vote du PLFSS et l'adjonction d'une nouvelle mesure ultérieure dans le projet de loi de finances qui concernerait le champ des administrations de sécurité sociale 5 ( * ) .
Un amendement est donc souhaitable, d'autant qu'il pourrait élargir le champ de l'information du Parlement, et de ses commissions des affaires sociales, dans le domaine des finances sociales.
Les travaux préparatoires à la réforme constitutionnelle créant les lois de financement de la sécurité sociale entendaient, en 1996, la « sécurité sociale » comme l'ensemble des régimes obligatoires de base. Pourtant, l'article 34 de la Constitution ne définit pas la sécurité sociale. Il dispose simplement que « les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes fixent ses objectifs de dépenses ».
Or, les engagements européens de la France comme les lois de programmation définies par le présent projet de loi organique entendent désormais la sécurité sociale comme l'ensemble des administrations de sécurité sociale.
Le règlement européen (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté, définit ainsi la catégorie des administrations de sécurité sociale : « Ces régimes sont imposés, contrôlés et financés par des unités des administrations publiques et couvrent la population tout entière ou d'importants sous-groupes de celle-ci. Les régimes de sécurité sociale organisés par les pouvoirs publics peuvent opérer avec ou sans constitution de réserves. En cas de constitution de réserves distinctes, ces dernières restent toutefois la propriété des pouvoirs publics. Les recettes des régimes de sécurité sociale proviennent principalement des cotisations versées par les particuliers et par les employeurs pour le compte de leurs salariés et accessoirement des transferts effectués par d'autres unités des administrations publiques. L'affiliation aux régimes de sécurité sociale est généralement, mais pas systématiquement, obligatoire. Le montant des prestations servies aux particuliers n'est pas nécessairement fonction des cotisations qu'ils ont versées ».
La définition européenne, à laquelle se réfère le projet de loi organique, va ainsi au-delà des régimes obligatoires de base.
L'introduction d'un article liminaire sur les administrations de sécurité sociale ouvrirait le champ budgétaire du PLFSS, aujourd'hui décalé par rapport à la comptabilité nationale et à la programmation des finances publiques. Le PLFSS deviendrait ipso facto un projet de loi de financement et d'orientation de la protection sociale, ce que permet la Constitution.
Compte tenu de leur gouvernance et de leur autonomie, les organismes aujourd'hui situés en-dehors du champ du PLFSS n'entreraient, bien sûr, en aucune manière, dans une logique de prévision de leurs recettes et de définition de leur objectif de dépenses. Il s'agirait simplement que les informations financières les concernant, dans l'article liminaire de constatation qu'est le tableau de synthèse , figurent dans le texte financier dont ces administrations sont le plus proche : le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
3. L'obligation d'informations sur les administrations de sécurité sociale dans le projet de loi de finances et non dans le PLFSS
En parcourant le projet de loi organique, on assiste à un curieux paradoxe, qui consiste à élargir (article 17 B) le champ des annexes du projet de loi de finances, qui désormais présenteraient « les dépenses, les recettes, les soldes et l'endettement des régimes obligatoires de base et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques de sécurité sociale », et pas celles des annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui ne présentent, elles, que l'effort structurel des seuls régimes obligatoires de base.
Cette situation est éminemment regrettable. Il serait à tout le moins souhaitable que les annexes au PLFSS évaluent l'effort structurel de l'ensemble des administrations de sécurité sociale.
Il y aurait là matière à une transformation, déjà recommandée par la Cour des comptes, du projet de loi de financement de la sécurité sociale en projet de loi de financement et d'orientation de la protection sociale.
4. L'oubli en cours d'année des projets de loi de financement de la sécurité sociale, un chaînage des projets de loi de finances en circuit fermé
De manière moins compréhensible que pour le projet de loi de finances de l'année, les projets de loi de finances rectificative et les projets de loi de règlement comprendraient également un article liminaire présentant un tableau de synthèse pour l'ensemble des administrations publiques.
Il ne saurait pourtant y avoir de circuit fermé des projets de loi de finances entre eux, sans aucune prise en compte des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Ainsi, dans la LOLF, et dans l'essence même des projets de loi de finances, rien ne justifie un tableau de synthèse pour l'ensemble des administrations publiques dans le projet de loi de règlement. Ce texte arrête les comptes du seul Etat, et ce de manière non concomitante avec la sphère sociale dont le projet de loi de règlement est intégré en première partie du projet de loi de financement de l'automne.
De surcroît, le projet de loi organique ignore les projets de loi de financement rectificative de la sécurité sociale prévus au II de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. Or le Parlement devrait être informé , par un même article liminaire présentant un tableau de synthèse pour l'ensemble des administrations publiques, de l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif au moment où l'on examine un PLFSS rectificatif ayant de facto un impact sur les soldes publics. Ceci fait l'objet d'un amendement de votre commission des affaires sociales.
* 4 L'article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat ».
* 5 A ce moment de la discussion budgétaire, restent principalement en suspens les articles de 2 e partie qui concernent les dépenses du seul Etat.