B. LE RESPECT DES OBJECTIFS PLURIANNUELS PASSÉS EN MATIÈRE DE FINANCES SOCIALES : UN SUCCÈS TOUT RELATIF
1. Le caractère glissant des annexes B du projet de loi de financement de la sécurité sociale
Votre rapporteur général a analysé de manière rétrospective les projections de recettes, de dépenses et de solde des régimes obligatoires de base (y.c. le FSV), présentées chaque année à l'annexe B du projet de loi de financement de la sécurité sociale conformément à l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale.
Si l'on examine les projections de solde des régimes obligatoires de base et du FSV depuis la loi de financement de la sécurité sociale de 2006, et qu'on les confronte avec la trajectoire effective, on relève deux périodes distinctes.
Jusqu'à l'annexe du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (non incluse), les projections se sont révélées beaucoup plus optimistes que le scénario réalisé , et ce dans des proportions si considérables que la crise économique ne peut être seule à expliquer le phénomène.
A l'inverse, en ce qui concerne les deux exercices de projection suivants (PLFSS 2010 et 2011), les projections se sont avérées sensiblement plus pessimistes que la réalité ensuite observée.
Les trajectoires entrevues par les annexes au PLFSS pour 2012 et pour 2013 sont, elles, encore inachevées. La projection réalisée au titre de 2012 par l'annexe B du PLFSS pour 2012 apparaît conforme aux prévisions d'exécution de l'année. Le scénario pour les années ultérieures, contenu dans les annexes des deux PLFSS, apparaît en ligne avec la tendance, même s'il est trop tôt pour savoir si les objectifs seront respectés.
En regardant plus précisément les deux régimes de base obligatoires de la branche maladie et de la branche vieillesse, on constate de mêmes écarts entre les objectifs et la trajectoire observée.
Pour ce qui concerne la branche maladie, on constate un glissement de l'échéance de retour à l'équilibre des régimes obligatoires de base depuis le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.
S'agissant de la branche vieillesse, le glissement est encore plus net si l'on tient compte du fait que les objectifs restent déjà très en-deçà d'un retour à l'équilibre des régimes obligatoires et du FSV.
Au final, au regard des observations formulées dans le passé par votre commission des affaires sociales sur ces exercices de programmation, on constate que ces annexes souffrent de deux défauts. Le premier est consubstantiel à l'exercice d'actualisation annuelle de la programmation. Le caractère glissant de la programmation conduit à différer sans cesse les objectifs de retour à l'équilibre de la sécurité sociale , et les efforts afférents. Le second défaut tient à l'insuffisance de l'information permettant de documenter les projections et d'en attester le sérieux. Ce second défaut se corrige progressivement, à mesure d'une amélioration réelle du contenu des annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale.
2. Le respect relatif des objectifs des lois de programmation
Les lois de programmation des finances publiques présentent l'intérêt, par rapport aux annexes annuelles au projet de loi de financement de la sécurité sociale, de ne pas présenter de caractère glissant. Il y a néanmoins un chaînage entre les différentes lois de programmation : les périodes de programmation de deux lois successives se recoupent partiellement. Ainsi, l'exercice 2011, avant-dernière année de la programmation 2009-2012, a été la première année de la programmation 2011-2014. L'année 2012, antépénultième année de la programmation 2011-2014, constitue la première année de la programmation 2012-2017.
Malgré un recul encore faible sur ce type d'exercice, puisque seulement deux lois de programmation ont jusqu'à présent été votées par le Parlement (2009-2012 ; 2011-2014), on doit juger que la portée de ces lois a, jusqu'à présent, été limitée pour le champ des administrations de sécurité sociale. Ainsi, la première loi de programmation 2009-2012 s'est trouvée en complet décalage avec la réalité observée, en partie du fait de la crise financière de l'automne 2008. La deuxième loi de programmation 2011-2014 s'est trouvée plus pessimiste que la trajectoire enregistrée pour les années 2011 et 2012, et prévue pour 2013. L'objectif pour 2014 est en ligne avec la nouvelle loi de programmation en cours d'examen au Parlement.
L'absence de neutralisation des variations conjoncturelles , par l'affichage d'un seul objectif de solde « en réel », explique en partie les limites rencontrées par les lois de programmation des finances publiques votées jusqu'à présent. Ceci justifie l'expression de l'objectif de moyen terme des finances publiques en termes de solde structurel, comme cela est prévu dans le traité budgétaire sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union européenne et dans le présent projet de loi organique.
La qualité des annexes constitue également une variable incontournable.