II. DES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES INCERTAINES EN RAISON DE LA RÉFORME DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES EN COURS
A. UNE RÉFORME ATTENDUE MAIS QUI SUSCITE DES INQUIÉTUDES
Dès 2005, Philippe Séguin et Hélène Gisserot, à l'époque Premier président de la Cour des comptes et Procureur général près cette même Cour, estimaient que « la question de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables constitue l'enjeu majeur pour la réforme de l'État » 3 ( * ) et préconisaient ainsi une réforme profonde de la Cour de discipline budgétaire et financière, en considérant « qu'il [était] possible de confier à la même institution l'audit externe de la gestion publique et une compétence juridictionnelle de plein exercice sur l'ensemble des acteurs de la gestion publique, ordonnateurs et comptables » . Ainsi, ils se prononçaient pour une réforme globale des juridictions financières allant dans le sens d'une extension à l'ensemble des gestionnaires publics des pouvoirs de la Cour des comptes.
Ces propositions ont été reprises par le Président de la République Nicolas Sarkozy dans le discours qu'il a prononcé le 5 novembre 2007 à l'occasion du bicentenaire de la Cour des comptes. Mais le Président s'est également prononcé pour une réforme plus large des juridictions financières, afin que la Cour des comptes en particulier devienne « le grand organisme d'audit et d'évaluation dont notre État a besoin » . Cette réforme ne devait pas, en revanche, modifier le statut de la Cour (statut de magistrat des membres, indépendance, diversité des missions).
Ainsi, le Conseil des ministres du 28 octobre 2009 a adopté un projet de réforme des juridictions financières 4 ( * ) , dont les principales dispositions consistaient à :
- fusionner en une juridiction unique la Cour des comptes, la Cour de discipline budgétaire et financière et les chambres régionales des comptes ;
- maintenir les missions juridictionnelles de la Cour et des chambres régionales mais en les allégeant par un relèvement du seuil de l'apurement administratif ;
- renforcer la mission d'évaluation des politiques publiques et de certification des comptes des juridictions financières ;
- créer une cour d'appel des juridictions financières, composée de membres de la Cour des comptes, de la Cour de cassation et du Conseil d'État.
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La responsabilité des gestionnaires publics L'engagement de Philippe Séguin pour une réforme de la responsabilité des gestionnaires publics découlait du constat selon lequel le régime de responsabilité des ordonnateurs et des comptables publics en vigueur est certes équilibré en théorie, mais s'avère en réalité d'une inégale effectivité. Cette réforme de la dualité de régimes de responsabilité, conséquence du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, apparaissait nécessaire au vu des importantes évolutions qu'a connues la gestion publique ces dernières années, que ce soit d'un point de vue théorique avec l'entrée en vigueur de la LOLF ou d'un point de vue pratique en raison du poids croissant des nouvelles technologies. 1) La responsabilité des ordonnateurs, une responsabilité peu sanctionnée Au-delà du risque d'une condamnation pour gestion de fait par le juge des comptes, la responsabilité des ordonnateurs peut en principe être engagée devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), juridiction spéciale créée en 1948. Cependant, les ministres et les élus locaux bénéficient de règles dérogatoires de mise en jeu de leur responsabilité, ce qui les exclut, systématiquement pour les ministres et dans la plupart des cas pour les élus locaux, de la compétence de la CDBF. Les ordonnateurs soumis à la juridiction de cette Cour sont peu sanctionnés en raison de conditions de saisine et de fonctionnement assez strictes. De plus, cette Cour est souvent réticente à sanctionner des ordonnateurs qui n'auraient été que les subordonnés de ministres ou d'élus locaux pour lesquels elle n'a pas compétence. 2) La responsabilité des comptables publics, une responsabilité lourde mais atténuée Le régime de responsabilité des comptables publics repose sur le principe d'une responsabilité pécuniaire personnelle. Ce régime, dont l'origine remonte à l'Ancien Régime, fait peser sur les comptables publics une responsabilité particulièrement lourde, dans la mesure où ceux-ci doivent réparer sur leurs deniers personnels les préjudices qu'ils font subir au Trésor public. Le ministre des finances ou du budget détient cependant traditionnellement le pouvoir de prononcer la remise gracieuse des dettes qui incombent aux comptables publics à raison des débets que prononce le juge des comptes (Cour des comptes ou chambre régionale des comptes) à leur encontre. |
* 3 AJDA 2005, p. 689.
* 4 Projet de loi portant réforme des juridictions financières n° 2001 (A.N., XIII e lég.).