4. Les prestations de conseil en communication
Les plus discutables au regard de l'intérêt public, ces prestations dont bénéficient certains membres du Gouvernement sont celles qui suscitent de la part de la Cour des comptes les critiques les plus sévères. De très nombreuses irrégularités sont constatées au regard des règles de la commande publique : absence de toute publicité préalable et de mise en concurrence ou recours à une procédure adaptée malgré un dépassement substantiel des seuils imposant une procédure formalisée. Ces diverses irrégularités concernent des prestations réalisées à la demande des ministères de la culture, de l'éducation nationale, de l'écologie, de l'intérieur, de l'immigration, des ministères sociaux ainsi que du Premier ministre. Elles recouvrent des prestations personnelles de type « coaching », conseil en image et en stratégie de communication, « media training »...
La Cour considère que la particularité des prestations recherchées, qui appelle une relation de confiance entre un ministre et un consultant, ne trouve dans le code des marchés publics aucune base pour s'exonérer des obligations de publicité préalable et de mise en concurrence. Elle précise ainsi :
« Une personne publique ne peut se soustraire aux règles du code des marchés publics simplement en invoquant le caractère sensible ou personnel des prestations qu'elle souhaite confier à un tiers. En outre, le devoir de confidentialité ou de discrétion auquel peut être soumis le titulaire d'un marché est disjoint de l'obligation de publicité qui pèse, en amont, sur l'administration. »
La Cour souligne ici encore l'intérêt de la procédure d'accord-cadre pour ce type de prestations. Un accord-cadre pourrait en effet être passé par le service d'information du Gouvernement avec plusieurs prestataires, sur une période pluriannuelle, les ministres intéressés pouvant dès lors recourir à l'un ou l'autre d'entre eux dans le cadre de marchés subséquents.
Enfin, la Cour déplore pour ces prestations la difficulté de vérifier la réalité du service fait, compte tenu de leur nature et des conditions concrètes de leur réalisation lors de séances de travail avec les ministres, ainsi que la très faible utilisation du marché interministériel à bons de commande de « media training » passé par le service d'information du Gouvernement 59 ( * ) .
5. Les préconisations de votre rapporteur
L'enquête de la Cour des comptes montre qu'une partie seulement des dépenses d'études et sondages et des dépenses de conseil en communication est discutable, par défaut de contrôle. Les magistrats évaluent à moins de 10 % la proportion des dépenses de communication douteuses.
Par ailleurs, les magistrats ont indiqué que la responsabilité, notamment, des irrégularités au regard du code des marchés publics n'étaient pas imputables au service d'information du Gouvernement mais, selon le cas, aux ministères concernés ou, pour les prestations de conseil en communication destinées au Premier ministre, à la direction des services administratifs et financiers de Matignon. Pour surmonter les difficultés mises en lumière par leur contrôle, ils plaident au contraire pour un renforcement des prérogatives de coordination interministérielle et de contrôle du service d'information du Gouvernement , qui peut emprunter deux voies : soit centraliser les crédits de communication de tous les ministères auprès du service d'information du Gouvernement, soit renforcer les procédures d'agrément sur l'ensemble des dépenses de communication, celles-ci devant permettre en outre de développer les marchés mutualisés interministériels.
Pour sa part, votre rapporteur conclut à la nécessité de renforcer et de systématiser la fonction dévolue au service d'information du Gouvernement, au nom du Premier ministre, en matière de contrôle des actions de communication des ministères et de coordination interministérielle, notamment dans le cadre des marchés à bons de commande. Il juge aussi utile de préciser par circulaire du Premier ministre les conditions dans lesquelles les ministres sont autorisés à engager des crédits pour des prestations de conseil en communication, dans le cadre bien sûr du code des marchés publics et sous un strict contrôle du Secrétariat général du Gouvernement. L'enjeu est de repenser l'organisation du système décisionnel du Gouvernement en matière de communication.
A défaut d'une centralisation des budgets de communication auprès du Premier ministre, qui n'est pas souhaitable afin de préserver une autonomie d'initiative des ministères, la mise en place d'un système renforcé de contrôle et de coordination devrait dissuader l'engagement de dépenses au caractère discutable ou excessif et faire obstacle à toute irrégularité dans la passation des marchés de communication . L'amélioration du contrôle et de la coordination nécessite la systématisation des procédures d'agrément préalable pour tous les types de prestations, dans un cadre juridique fixé par le Premier ministre - agrément incluant le choix de la procédure de marché public retenue -, le développement des marchés mutualisés obligatoires en matière d'études et sondages, sur l'exemple du marché d'achat d'espaces publicitaires, avec la validation de tous les études et sondages, y compris ceux réalisés dans le cadre d'un marché à bons de commande, ainsi que la mise en place d'une nomenclature interministérielle unique des prestations de communication 60 ( * ) , qui permettrait notamment de mieux appréhender les prestations de conseil.
* 59 Pour cette raison, le marché qui a expiré en 2010 n'a pas été renouvelé.
* 60 La définition d'une nomenclature unique des actions de communication est en cours au service d'information du Gouvernement et devrait aboutir en 2012.