B. LA MISE EN oeUVRE DES ÉTUDES D'IMPACT
La circulaire du 18 mai 2007 visait notamment à relancer la procédure des études d'impact, qui allait se voir consacrée à la suite de la révision constitutionnelle de juillet 2008. Ainsi, en application du troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution, selon lequel désormais « la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique », la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 a décidé que les projets de loi faisaient l'objet d'études d'impact, en prévoyant des obligations particulières pour les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, ainsi que pour les projets de loi demandant une habilitation au titre de l'article 38 de la Constitution, et en excluant de cette obligation les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de programmation, les projets de loi prorogeant des états de crise, ainsi que les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités et accords internationaux, pour lesquels les informations à fournir sont adaptées. L'étude d'impact ne se confond pas avec l'exposé des motifs du projet de loi.
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Article 8 de la loi organique n° 2009-403 du
15 avril 2009 relative à l'application
Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent. Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation. Ils exposent avec précision : - l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ; - l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ; - les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ; - les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ; - l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ; - l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ; - les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État ; - s'il y a lieu, les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et environnemental ; - la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires. |
De plus, la conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé en premier lieu dispose d'un délai de dix jours pour constater que l'obligation d'accompagner le projet d'une étude d'impact n'a pas été respectée, faisant ainsi obstacle à son inscription à l'ordre du jour de l'assemblée. En cas de désaccord avec le Gouvernement, il revient au Conseil constitutionnel d'apprécier, sur saisine du Premier ministre ou du président de l'assemblée, la qualité de l'étude d'impact dans un délai de huit jours 41 ( * ) .
Ainsi qu'il est dit dans la loi organique, les projets de loi doivent être accompagnés de leur étude d'impact lorsqu'ils sont transmis au Conseil d'État, permettant à ce dernier d'en apprécier la qualité et, le cas échéant, d'en constater l'insuffisance. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le Conseil d'État n'a pas émis de réserve substantielle sur les documents qui lui ont été transmis, ce dont votre rapporteur déduit qu'il a néanmoins dû émettre des réserves, qui n'ont cependant pas fait obstacle à la poursuite du processus législatif. Force est d'ailleurs d'admettre que la qualité des études d'impact n'est pas homogène, a fortiori lorsque des projets de loi sont conçus dans l'urgence ou en simple réaction à l'actualité.
La mise en oeuvre de la loi organique a donné lieu à une circulaire du Premier ministre, par laquelle il a précisé la procédure d'élaboration des études d'impact :
« La loi organique définit le contenu de l'étude d'impact. Cette étude n'est pas assimilable à un exposé des motifs enrichi, mais constitue un outil d'évaluation et d'aide à la décision. Sa préparation doit être engagée dès le stade des réflexions préalables sur le projet de réforme. L'étude doit ensuite être affinée au fur et à mesure de l'élaboration du projet.
« C'est au ministre principalement responsable du projet de réforme de prendre en charge la responsabilité de l'étude d'impact. Ses services doivent prendre l'attache du secrétariat général du Gouvernement dès la mise en chantier du projet de réforme dans le double but d'arrêter le cahier des charges de l'étude et de déterminer les concours susceptibles d'être recherchés auprès d'autres administrations pour contribuer aux travaux d'évaluation préalable.
« Le Conseil d'État ne sera saisi du projet de loi que si l'étude d'impact est jugée suffisante par mon cabinet et par le secrétaire général du Gouvernement. Dans l'affirmative, elle sera transmise au Conseil d'État puis déposée, avec le projet de loi, sur le bureau de l'assemblée saisie après la délibération du conseil des ministres. »
Il appartient donc au Secrétariat général du Gouvernement d'animer et de veiller au déroulement du processus d'élaboration des études d'impact, dont la responsabilité incombe certes en premier lieu au ministère concerné. A ce titre, le Secrétariat général du Gouvernement a mis au point, de manière concertée, des lignes directrices méthodologiques et a constitué un réseau des services administratifs et des ressources diverses susceptibles de participer à ce processus d'élaboration.
Entendu par votre rapporteur, le secrétaire général du Gouvernement a indiqué qu'à chaque fois qu'est envisagée l'élaboration du projet de loi, une réunion préliminaire était tenue sous l'autorité du Secrétariat général avec les ministères concernés, afin d'arrêter un cahier des charges pour l'étude d'impact. Il a estimé que la qualité moyenne des études d'impact était bonne, quoiqu'inégale. S'il a reconnu que la réalisation d'une étude d'impact ne conduisait pas à renoncer à légiférer , il a estimé qu' elle permettait souvent d'ajuster et d'améliorer les options retenues initialement .
* 41 A ce jour, la procédure de constatation de l'absence ou de l'insuffisance d'une étude d'impact n'a pas été utilisée.