II. LA DIFFICILE MESURE DE L'EFFICACITÉ DES FORCES DE POLICE ET DE GENDARMERIE
A. LES FAIBLESSES DE L'ÉVALUATION ACTUELLE
1. Les limites de l' « état 4001 »
L'évaluation de l'efficacité de l'action des forces de l'ordre repose aujourd'hui principalement sur les statistiques des « faits constatés » par la police et la gendarmerie nationales . Ces faits sont consignés depuis 1972 dans l'état 4001, dont les données, classées en 107 index correspondant à une catégorie de faits, sont ensuite collectées auprès des circonscriptions et directions départementales de la sécurité publique (DDSP), agrégées par la direction centrale de la sécurité publique, puis transmis à la direction centrale de la police judiciaire qui les agrège avec les données issues de la police aux frontières, de la direction centrale des compagnies républicaines de sécurité et de la préfecture de police de Paris.
Il ne devrait pas être nécessaire d'insister à nouveau sur les limites inhérentes à ces données mais leur utilisation permanente dans le débat public et médiatique sur la sécurité montre que la conscience de ces limites est encore très insuffisamment partagée. Trop souvent encore, les évolutions des chiffres ou, pire encore, les chiffres eux-mêmes des faits constatés sont présentés comme reflétant directement la délinquance.
Or :
-les faits sont enregistrés au lieu de dépôt de plainte et non au lieu de commission de l'infraction, ce qui empêche de réaliser une cartographie valable de la délinquance et d'adapter en fonction de cette cartographie les effectifs des forces de l'ordre ;
-l'Etat 4001 ne prend en compte que les faits pour lesquels une plainte a été déposée, ou bien ceux révélés par l'action des services, à l'exclusion des faits dont la victime n'a pas porté plainte ;
-les contraventions, dont les violences involontaires et même les violences volontaires les moins graves, ou les infractions au code de la route, ne sont pas comptabilisées ;
-le mode de comptabilisation des faits varie selon le type de délinquance (parfois un fait correspond à plusieurs infractions, parfois à une seule) ;
-l'état 4001 est sensible à la direction donnée à l'activité des forces de police et de gendarmerie (par exemple, une diminution des faits d'usage de stupéfiants peut être due à une diminution des contrôles de police en lien avec cette infraction) ;
-il est également sensible aux conditions de réception des plaintes ;
-il existe des ruptures statistiques lorsque de nouveaux délits sont créés par le législateur qui ont pour conséquence une progression des faits de délinquance constatés alors même qu'il n'y a pas forcément davantage de faits commis : ainsi la création du délit de participation à une bande violente par la loi du 2 mars 2010 ;
-la qualification des faits constatés est provisoire puisque seule l'autorité judiciaire attribuera une qualification définitive ;
-l'état 4001 ne contient aucune indication sur les infractions constatées par d'autres administrations que la police et la gendarmerie nationales (douanes, administrations fiscale, de sécurité sociale, etc.).
Ainsi, en toute rigueur, et comme l'a souligné Alain Bauer, président de l'ONDRP, lors de son audition par votre rapporteur, il faudrait ne parler que des « faits de délinquance constatés » et jamais de « la délinquance » en tant que telle . Il est ainsi incorrect de dire que « les violences volontaires au augmenté sur un an ». La formulation rigoureuse serait plutôt : « les faits constatés de violences volontaires enregistrés par la police et la gendarmerie ont augmenté sur un an ». Cette précaution n'est suivie ni par les médias, ni par les pouvoirs publics, en particulier par le ministère de l'Intérieur.
En revanche, bien questionnés et mis en perspective avec l'aide de données complémentaires, les chiffres de l'état 4001 peuvent fournir des indications utiles. Ainsi, si l'on dispose pour une statistique « nombre de faits constatés d'un certain type d'infractions » de données sur 10 ans pouvant être comparées à l'échelle régionale, un profil d'évolution atypique pour une région particulière, telle qu'une tendance à la hausse là où, majoritairement, les autres régions affichent des baisses, pourra être considéré comme la conséquence d'une évolution de la délinquance elle-même. Sous certaines conditions, on peut ainsi faire l'hypothèse que les statistiques présentent ainsi une image déformée mais conservant certaines caractéristiques du phénomène de délinquance sous-jacent.
2. Le taux d'élucidation
Les données relatives au taux d'élucidation des faits constatés, qui sont souvent présentées comme le reflet par excellence de la qualité de l'action des services, doivent également être considérées avec la plus grande circonspection.
En effet, mesurer correctement le taux d'élucidation, c'est-à-dire la proportion de faits constatés qui sont élucidés, exigerait la possibilité de déterminer pour un ensemble de faits constatés le nombre exact de ceux qui sont élucidés. Or, un fait élucidé en 2008 peut avoir été constaté en 2008, en 2007, voire encore avant, sans que l'état 4001 puisse refléter ce décalage. En effet, le lien, pour un fait donné, entre constatation et élucidation, ne peut être constitué par l'état 4001. Il est donc impossible en réalité de calculer un taux d'élucidation à partir de l'état 4001.
3. L'incompatibilité persistante des statistiques de la police et de la gendarmerie avec celles de la justice
Il n'existe actuellement pas de continuité statistique entre les faits constatés par les services de police ou les unités de gendarmerie et les faits enregistrés par le parquet lorsque la procédure lui est transmise . En effet, le ministère de la justice se réfère aux qualifications du code pénal à travers la table dite « NATINF » comprenant près de 14 000 entrées et permettant d'identifier les textes qui définissent et répriment un ou plusieurs comportements.
Toutefois, les projets de rapprochements semblent désormais bien avancés. Ainsi, la gendarmerie nationale et la police nationale mettent progressivement en oeuvre le traitement « TPJ » (traitement des procédures judicaires, ex-ARIANE), fichier mutualisé constitué par la fusion des fichiers d'antécédents judiciaires STIC pour la police et JUDEX pour la gendarmerie. Les travaux de réalisation technique du logiciel sont terminés. Toutefois, pour des raisons d'économies, une seule plate-forme fonctionne à Rosny-sous-Bois depuis décembre 2010. La signature puis la publication du décret en Conseil d'État autorisant la mise en oeuvre de ce traitement devraient prochainement intervenir, la CNIL ayant déjà rendu un avis favorable 6 ( * ) . L'ensemble des policiers et des gendarmes devraient pouvoir accéder aux données en 2012.
La mise à jour de certaines données à caractère personnel sera facilitée par la création d'un lien avec le système d'information du ministère de la justice (CASSIOPEE), en cours de déploiement en province avant sa mise en place à Paris et en Île-de-France. Certains de ces échanges d'informations sont déjà mis en place par la gendarmerie nationale depuis le mois de mai 2011. A terme, ces échanges devront permettre la transmission des procédures sous forme numérique en lieu et place des copies conformes.
Les suites judiciaires favorables aux mis en cause et les requalifications judiciaires d'infractions seront alors versées automatiquement dans l'application TPJ . Les condamnations prononcées ne sont pas intégrées dans TPJ afin d'éviter les doublons avec le casier judiciaire.
Les jugements et les mandats délivrés par le ministère de la justice, avec une demande d'inscription au fichier des personnes recherchées (FPR), feront également l'objet d'échanges de données entre CASSIOPEE et le fichier des personnes signalées qui remplacera le FPR.
Parallèlement, selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'Intérieur, des travaux de convergence se poursuivent à la fois dans le cadre du projet de continuum statistique entre ministère de l'intérieur et ministère de la justice, mais aussi avec le nouveau chantier relatif à l'archivage numérique des procédures pénales piloté par le ministère de la justice.
* 6 Dans sa délibération n° 2011-204 du 7 juillet 2011.