B. EN DÉPIT DES EFFORTS DE MAÎTRISE RÉALISÉS, DES FRAIS DE JUSTICE TOUJOURS EN HAUSSE ET TOUJOURS CHRONIQUEMENT SOUS-BUDGÉTÉS
1. L'inflation toujours élevée des frais de justice
Après avoir progressé de 42,7 % entre 2003 et 2005, puis régressé nettement en 2006 (- 22,1 %) sous l'effet du passage de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs, la dépense de frais de justice est repartie à la hausse, dès 2007.
Elle est passée successivement de 388,6 millions d'euros en 2007, à 401,7 millions d'euros en 2008 (+ 3,4 % d'augmentation), à 432,5 millions d'euros en 2009 (+ 7,7 % d'augmentation) et enfin 467,83 millions d'euros en 2010 (+ 8,2 % d'augmentation), soit une augmentation totale de 23,3 % en quatre ans.
Évolution des frais de justice de 2006 à 2010, en millions d'euros
Source : commission des lois
L'évolution constatée est d'autant plus préoccupante que l'on constate, à partir de 2008 une nette accélération de l'inflation des frais de justice : il est possible que le niveau record atteint en 2005 (487 millions d'euros) soit dépassé dès cette année, en dépit des notables progrès réalisés dans la maîtrise des frais de justice.
Évolution des frais de justice depuis 5 ans (2006 / 2010)
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En euros |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Évolution 2006/2010 |
Évolution 2009/2010 |
|
Frais de justice pénale |
262 368 010 |
260 704 830 |
269 463 595 |
293 401 231 |
323 521 054 |
23,3% |
10,3% |
|
Frais de justice civile et prud'homale |
22 988 080 |
22 980 767 |
24 031 250 |
23 084 142 |
21 384 280 |
-7,0% |
-7,4% |
|
Frais de justice commerciale |
23 234 214 |
25 283 192 |
30 290 149 |
35 995 146 |
41 690 090 |
79,4% |
15,8% |
|
Autres frais de justice (imputés sur l'action « Soutien ») |
70 831 835 |
79 652 042 |
77 946 516 |
80 065 059 |
81 243 484 |
14,7% |
1,5% |
|
Total des frais de justice |
379 422 139 |
388 620 831 |
401 731 510 |
432 545 578 |
467 838 908 |
23,3% |
8,2% |
Source : ministère de la justice et des libertés
NB : En principe, les frais de justice associés à une juridiction sont inscrits au budget de l'action qui y correspond : action « Traitement et jugement des contentieux civils » pour les frais de justice civile, commerciale et prud'homale et action « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales ». Toutefois, un certain nombre de frais de justice (frais postaux, frais d'analyse génétique pour le FNAEG...) ont été inscrits au budget de l'action « Soutien » du programme 166 , notamment parce qu'ils ont pu faire l'objet de marchés publics passés par le ministère.
Comme les années précédentes, les frais de justice pénale qui représentent, avec 323,5 millions d'euros, près de 70 % de la dépense totale des frais de justice sont la principale cause de l'augmentation constatée (+ 10,3 % de hausse en 2010 par rapport à 2009).
Quoique moins importants en volume, puisqu'ils ne correspondent qu'à 41,7 millions d'euros, soit à peine 9 % du total, les frais de justice commerciale se signalent une nouvelle fois par leur très forte progression (+ 15,8 % en 2010, après + 18,8 % en 2009 et 19,8 % en 2008).
Au contraire, les frais de justice engagés devant les juridictions civiles et prud'homales régressent fortement (- 7,4 % en 2010 par rapport à 2009, à 21,4 millions d'euros).
Ce résultat, sans doute largement imputable aux efforts de maîtrise des frais de justice réalisés depuis quelques années, doit toutefois être nuancé : en effet, depuis 2006, les frais postaux, qui constituaient la plus grande part des frais de justice civile et prud'homale (presque 40 millions d'euros sur un total de 60,5 millions d'euros), ont été versés dans la catégorie balai des « autres frais de justice », lesquels continuent de progresser, quoique modérément (+ 1,5 % entre 2009 et 2010).
Les actions engagées jusqu'à présent pour maîtriser les frais de justice, en réformant notamment le circuit de la dépense n'ont pas permis, en dépit des résultats qu'elles ont enregistrées, d'inverser ni même de contrarier la tendance.
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Les actions conduites pour maîtriser la dépense de frais de justice La réforme du circuit de la dépense Depuis le 1 er janvier 2008, la direction des services judiciaires expérimente, conjointement avec la direction générale des finances publiques, de nouveaux circuits de la dépense pour les frais de justice. Ces expérimentations, qui doivent se terminer fin 2011, se sont déroulées au sein de huit cours d'appel (Amiens, Nîmes, Pau, Grenoble, Versailles, Bastia, Dijon et Nancy). Le circuit expérimenté a pour objectif la professionnalisation des acteurs, le développement de l'assistance aux prescripteurs, l'amélioration du pilotage budgétaire et comptable des frais de justice, la réduction des délais de paiement des mémoires. Ce circuit repose sur la mise en place, dans les tribunaux de grande instance et dans les cours d'appel, de services centralisateurs des mémoires de frais de justice. La mise en place de ces services a été accompagnée du déploiement du logiciel des mémoires de justice, dit LMDJ. Le bilan de ces expérimentations fait ressortir l'efficacité des services centralisateurs, ces services permettant un meilleur suivi des mémoires et une réduction des délais de paiement. C'est pourquoi les services centralisateurs ont été généralisés dès 2010 dans l'ensemble des cours d'appel et des tribunaux de grande instance. La réactivation du réseau des référents « frais de justice » Dans le cadre du plan de maîtrise des frais de justice, le ministère de la justice a créé, depuis 2006, un réseau de référents « frais de justice » auprès des cours d'appel et des tribunaux de grande instance. Ces référents sont chargés de communiquer aux juridictions du ressort les informations en provenance de l'administration centrale, notamment celles portant sur les évolutions tarifaires, les passations de marchés publics et les expérimentations en matière de frais de justice. Il leur appartient aussi de recueillir et d'analyser les éléments statistiques relatifs aux engagements et aux paiements des frais de justice. Il relève également de leur mission de diffuser les bonnes pratiques et de faciliter la mise en concurrence locale des prestataires. Depuis 2011, trois référents « frais de justice » sont désignés par cour d'appel (un magistrat du siège de la cour, un magistrat du parquet de la cour et le directeur délégué à l'administration régionale judiciaire). La sensibilisation des chefs de cour à la maîtrise des frais de justice Des informations particulières concernant la gestion des frais de justice sont données aux chefs de cours à l'occasion de regroupements organisés par le ministère de la justice (exemple : point d'information sur le passage à CHORUS en 2010, communication sur la réforme de la médecine légale en 2011). La création d'un bureau de la Direction des services judiciaires spécifiquement en charge des frais de justice Depuis le 1 er janvier 2011, un bureau des frais de justice et de l'optimisation de la dépense a été créé au sein de la direction des services judiciaires avec pour objectif d'améliorer le pilotage de ces dépenses. Il a en particulier pour mission de renforcer l'animation du réseau des référents « frais de justice », de densifier le pilotage des projets visant à maîtriser ces dépenses et de diffuser les bonnes pratiques. |
a) Des frais de justice pénale structurellement en hausse, sous l'effet de nombreuses réformes, en dépit d'efforts significatifs de maîtrise de la dépense
La part des frais de justice pénale dans le total des frais de justice progresse légèrement, de 68 % en 2009 à 69 % en 2010, alors qu'elle avait sensiblement régressé entre 2005 et 2009 (- 22,1 %).
La dépense est passée de 293,40 millions d'euros en 2009 à 323,52 millions d'euros en 2010, ce qui correspond à une progression globale de 10,3 %. Si l'on prend comme référence le point bas de 2007, la dépense a donc augmenté en trois ans de 63 millions d'euros. 80 % de cette augmentation est due aux postes de dépenses retracés dans le tableau suivant.
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Évolution des principaux postes de dépense de frais de justice pénale (2006/2010) en millions d'euros |
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Nature de dépenses |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Évolution 2006/2010 |
Évolution 2009/2010 |
|
Actes médicaux |
61,4 |
65,0 |
72,3 |
75,1 |
85,9 |
39,7% |
14,3% |
|
Analyses génétiques |
20,5 |
16,8 |
17,5 |
20,9 |
23,3 |
13,4% |
11,3% |
|
Réquisitions opérateurs
|
38,3 |
34,6 |
33,3 |
33,0 |
35,6 |
-6,9% |
8,1% |
|
Traduction interprétariat |
13,2 |
14,2 |
15,1 |
24,5 |
29,0 |
119,2% |
18,2% |
|
Enquêtes sociales rapides, enquêtes de personnalité, contrôle judiciaire |
19,8 |
21,0 |
22,6 |
22,7 |
23,6 |
18,9% |
3,9% |
|
Gardiennage et scellés |
18,3 |
17,1 |
15,2 |
15,2 |
16,7 |
-9,0% |
9,4% |
|
Huissiers de justice |
14,3 |
14,5 |
15,1 |
15,3 |
16,3 |
13,9% |
6,9% |
Source : ministère de la justice et des libertés
Ce redémarrage important des frais de justice pénale trouvant son origine dans l'entrée en vigueur de réformes dont les effets ne sont pas encore épuisés, il est probable que cette dynamique inflationniste se poursuive en 2011 et 2012.
Ce redémarrage à la hausse de la dépense s'explique, d'une part, par l'augmentation du volume de certaines prescriptions, d'autre part, par des revalorisations tarifaires.
(1) L'augmentation du volume de certaines prescriptions, conséquence des réformes qui intensifient l'activité pénale des juridictions
Cet effet « volume » se manifeste plus particulièrement dans le domaine médical, dans le domaine des analyses génétiques et dans celui des interceptions judiciaires. Il est très largement lié à la survenue de réformes qui imposent aux services enquêteurs ou aux magistrats de recourir plus souvent aux experts ou à certaines techniques d'investigation coûteuses.
À cet égard, votre rapporteur souligne que plus de 60 % des prescriptions émanent d'officiers de police judiciaire (OPJ) et que le budget de la justice se trouve donc supporter une charge importante dont il ne maîtrise que partiellement la demande, en dépit des actions conduites par les parquets en direction des OPJ.
Plusieurs réformes ont contribué à l' augmentation des prescriptions dans le domaine médical .
La loi n° 2003-87 du 3 février 2003 relative à la conduite sous l'influence des stupéfiants, qui crée des contrôles dits « aléatoires », multiplie le nombre des dépistages de stupéfiants. Son effet se trouve renforcé depuis l'arrêté du 24 juillet 2008 qui homologue le recours aux tests salivaires en remplacement des prélèvements urinaires.
Ces tests, qui ne requièrent pas la présence d'un médecin, permettent de procéder à plus de contrôles ce qui augmente mécaniquement le nombre de résultats positifs. Or un contrôle positif s'accompagne, pour les besoins de l'enquête, de la prescription d'examens complémentaires, prélèvements sanguins et d'analyses toxicologiques, payables sur frais de justice.
Par ailleurs, la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté développe le recours à l'expertise psychiatrique, que ce soit en début ou en fin de placement.
Le développement des prescriptions d'analyses génétiques est un autre facteur d'augmentation de la dépense.
La loi du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure a étendu le périmètre des infractions conduisant à une inscription au fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG). Ce faisant, elle a eu un fort impact sur les frais de justice, puisqu'elle a accru le recours aux analyses génétiques, réalisées à partir de prélèvements sur individus (analyses dites « individu ») ou à partir de traces biologiques (analyse dite « traces »). Ces analyses sont désormais prescrites tant dans le domaine de la grande criminalité que dans celui de la délinquance de masse.
Ainsi, la dépense pour les analyses génétiques a progressé de + 38 % entre 2007 et 2010, de 16,8 millions d'euros à 23,3 millions d'euros, ce qui correspond à une progression plus dynamique que la progression moyenne des frais de justice pénale sur la même période (+ 32 %).
Afin d'enrayer cette hausse, la direction des services judiciaires a passé, depuis 2005, quatre marchés publics en matière d'analyses génétiques « individu », et, en 2009, un marché d'analyses génétiques « traces », aux fins d'alimentation du FNAEG 13 ( * ) .
En principe, ces mises en concurrence auraient dû permettre la réalisation d'économies. Cependant, la réduction significative du coût unitaire de l'analyse qui en a résulté 14 ( * ) a été contrebalancée par la hausse continue, en 2009, comme en 2010, du nombre d'analyses demandées. L'effet « volume » a contrecarré l'effet « prix », la dépense ayant finalement augmenté de 2,36 millions d'euros en 2009 et de 2,9 millions d'euros en 2010.
L'augmentation significative de la dépense correspond principalement au développement du recours aux analyses génétiques « traces », particulièrement coûteuses en matière criminelle. Les services de la Chancellerie ont indiqué à votre rapporteur qu'un nouveau marché public portant précisément sur ces analyses et sur les demandes de rapprochement entre profils génétiques était en cours de notification.
Les réquisitions des opérateurs de communications électroniques et les interceptions judiciaires ont aussi contribué à la hausse des frais de justice pénale.
Entre 2006 et 2009, les frais liés aux réquisitions des opérateurs de communication électronique avaient baissé significativement, de 38,28 millions d'euros à 32,96 millions d'euros (- 13,9 %).
Cette diminution de la dépense avait eu deux causes, l'une structurelle, l'autre éphémère :
- en premier lieu, les efforts importants déployés par le ministère de la justice et des libertés pour maîtriser les coûts. Une tarification a été mise en place en matière de production et de fourniture de données techniques par le décret n° 2006-358 du 24 mars 2006 et l'arrêté du 22 août 2006, ainsi qu'en matière d'interceptions de communications téléphoniques par les décrets n° 2007-1519 et n° 2007-1520 du 22 octobre 2007 et l'arrêté du 22 octobre 2007 ;
- en second lieu, les importants retards constatés dans le paiement de ces frais aux opérateurs de communications électroniques. La diminution des dépenses causées par ces retards n'était qu'apparente et elle ne pouvait durer.
En 2010, la tendance s'est inversée. La dépense s'est élevée à 35,6 millions d'euros, augmentant de 8,1 % par rapport à 2009.
Cette augmentation traduit, d'une part, un effet « volume », le nombre de réquisitions ayant progressé dans ce domaine, d'autre part, un effet « prix », les réquisitions portant sur de nouvelles prestations, coûteuses et non tarifées (par exemple la géo-localisation, ou l'interception de communications électroniques).
Le ministère a indiqué à votre rapporteur que des négociations ont été menées avec les opérateurs de communications électroniques, afin, à la fois, de réduire les coûts de prestations déjà tarifées, comme, par exemple, les interceptions sur téléphone mobile et de tarifer des prestations qui ne le sont pas encore, comme les prestations liées à la géo-localisation ou à Internet. Elles devraient aboutir à de nouveaux tarifs avant la fin de l'année 2011. Les services de la Chancellerie évaluent les économies attendues à 17 % de la dépense totale des frais de réquisitions des opérateurs téléphoniques, soit environ 6 millions d'euros.
La Chancellerie tente aussi de mettre en place une architecture technique plus adaptée à la mise en oeuvre des écoutes téléphoniques (cf. encadré).
Si le développement des prescriptions en matière d'interceptions judiciaires a pu être maîtrisé sur les dépenses de téléphonie, grâce à l'effort de tarification entrepris depuis 2006, en revanche, il a eu un impact significatif sur la dépense de frais de location de matériel d'interception, qui s'est accrue de + 54,8 % entre 2007 et 2010, passant de 16,9 millions d'euros à 26,17 millions d'euros. Le perfectionnement du matériel utilisé et le renchérissement consécutif de son coût a aussi contribué à cette augmentation.
En principe, ces frais d'interception devraient disparaître avec la mise en place de la plate-forme nationale aux interceptions judiciaires (PNIJ).
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Un exemple de dispositif de maîtrise du
coût des frais de justice :
Une plate-forme dite « mini plate-forme d'interceptions des SMS et de recueil des données de connexion des communications interceptées » permet depuis septembre 2007 aux officiers de police judiciaire de recevoir, sur leur poste de travail via le réseau Intranet, les SMS ainsi que les données de connexion associées aux interceptions sur le réseau mobile. Ces informations sont ainsi disponibles sans avoir à passer par l'opérateur alors qu'elles faisaient auparavant l'objet de réquisitions payantes. Le secrétariat général de la Chancellerie travaille actuellement à la réalisation d'une plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), qui devrait être opérationnelle au cours de l'année 2013. Cette plate-forme permettra aux officiers de police judiciaire d'envoyer aux opérateurs de communications électroniques (OCE) leurs réquisitions de façon dématérialisée et de valider, après réception de la prestation, le service fait. Les OCE, qui n'auront plus besoin d'établir de mémoires de frais, adresseront mensuellement et de façon dématérialisée leur facture pour paiement. Les frais seront payés par un BOP de l'administration centrale, et non plus par les juridictions. La PNIJ devrait permettre de générer des économies importantes, à savoir : - supprimer les frais de location de matériel d'interception (26,17 euros en 2010) ; - diminuer les frais des OCE, en raison de la dématérialisation des échanges entre les enquêteurs et les opérateurs, et permettre ainsi une nouvelle révision tarifaire à la baisse ; - réduire les délais de traitement des factures et assurer un meilleur pilotage de la dépense ; - libérer des ETPT en juridiction, en raison du traitement de ces frais au niveau national. L'évaluation fournie par les services de la Chancellerie évoque le chiffre de 130 postes. |
(2) Les nécessaires revalorisations tarifaires de plusieurs prestations acquittées sur les frais de justice
Deux fois par le passé, la Cour des comptes avait dénoncé la faiblesse des tarifs applicables à certains experts (experts psychiatres, administrateurs ad hoc et traducteurs interprètes).
Elle avait notamment souligné, dans ses deux rapports sur les frais de justice publiés en juillet 2005 et octobre 2007, que « s'il est normal que les personnes auxquelles s'adressent les réquisitions et qui participent ainsi au service public de la justice ne bénéficient pas de leur marge habituelle, le maintien de tels tarifs, parfois totalement irréalistes, ne favorise pas l'appel aux prestataires les plus qualifiés ». Rappelant que la grande majorité des dernières revalorisations remontait à 1999, elle s'était en outre inquiété de ce que « le niveau insuffisant de certains tarifs risque d'engendrer une baisse de la qualité des prestations, voire une pénurie de prestataires dans certains domaines ; à ce titre, la revalorisation de la rémunération horaire des interprètes et traducteurs apparaît urgente. Elle est à l'étude tout comme celle des experts psychiatres et des administrateurs ad hoc ».
Pour remédier à cette situation, la Chancellerie a mis en place, au cours de l'année 2007, des groupes de travail chargés d'élaborer de nouveaux tarifs. La revalorisation de ces tarifs a été réalisée par le décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008.
Le tarif des experts psychiatres a été augmenté de 25 %. Par ailleurs, il applique aux expertises des victimes d'infractions sexuelles le tarif majoré déjà prévu pour les expertises des auteurs de ces infractions.
Le tarif des administrateurs ad hoc a été également profondément modifié, tant en matière civile qu'en matière pénale. Le taux indemnitaire variable a été remplacé par une indemnité forfaitaire et des indemnités de déplacement ont été créées.
Le tarif des traducteurs a été porté de 12,52 euros à 25 euros la page. Le décret de 2008 a défini la notion de « page », mettant ainsi fin à l'absence de norme, qui constituait une source de contentieux et de retard dans le paiement des prestations.
Le tarif des interprètes, qui variait précédemment entre 14,79 et 16,58 euros, a été fixé à 25 euros de l'heure à compter du mois de septembre 2008 puis à 30 euros de l'heure, à compter du 1 er mars 2009. En outre, le décret a créé des majorations de ce tarif de base, cumulables entre elles, qui dépendent de la durée de l'intervention et du moment où elle est requise 15 ( * ) .
Ces revalorisations auxquelles s'ajoutent, pour les praticiens médicaux, les trois revalorisations tarifaires successives, intervenues au 1 er août 2006 au 1 er juillet 2007 et au 1 er janvier 2011 16 ( * ) ont fortement contribué à l'augmentation des frais de justice pénale.
Ainsi, entre 2009 et 2010, les dépenses relatives aux experts psychiatres auraient progressé, selon les services de la Chancellerie, de 12,7 % et ceux des administrateurs ad hoc de 11,3 %.
La dépense relative aux traducteurs et interprètes enregistre une hausse de 61,9 % entre 2008 (15,12 millions d'euros) et 2009 (24,49 millions d'euros) et de 18,2 % en 2010 (28,95 millions d'euros). Pour les six premiers mois de l'année 2011, la dépense est à nouveau sensiblement supérieure aux prévisions (+15 %), ce qui traduit l'impact de la réforme de la garde à vue et fait douter d'une stabilisation prochaine de ce poste de dépense.
Les frais médicaux (hors analyse génétique) 17 ( * ) , qui constituent, toutes juridictions confondues, le premier poste de dépenses de frais de justice, ont progressé de 14,3 % entre 2009 (75,14 millions d'euros) et 2010 (85,85 millions d'euros), sans que l'on puisse distinctement faire la part de la revalorisation tarifaire et de l'augmentation de prescription.
D'après les indications fournies par la Chancellerie à votre rapporteur une revalorisation des honoraires des experts psychiatres est envisagée. Il s'agit de remédier à leur sous évaluation actuelle et de parer au risque de désaffection des praticiens pour les missions judiciaires.
Enfin, bien qu'ils n'aient pas fait l'objet, à proprement parler, de revalorisations tarifaires, les frais d'enquêtes sociales rapides, d'enquêtes de personnalité et de contrôle judiciaire ont sensiblement augmenté de 2009 à 2010, de 22,7 à 23,6 millions d'euros, par l'effet du décret n° 2007-1388 du 26 septembre 2007 qui, sans procéder à une revalorisation des tarifs, a arrondi leurs montants dans un souci de simplification.
(3) La question du paiement des frais de justice par la personne morale condamnée
L'Assemblée nationale a adopté, après l'article 52 du projet de loi de finances, un amendement du gouvernement tendant à modifier l'article 800-1 du code de procédure pénale pour mettre à la charge de la personne morale condamnée au pénal le paiement des frais de justice engagés au cours de l'enquête et du procès, sauf décision contraire de la juridiction.
Cette disposition, inspirée d'une recommandation de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des services judiciaires, se justifie, aux yeux de ses initiateurs, par la capacité contributive des personnes morales concernées et la nécessité de parvenir à une meilleure maîtrise des dépenses de frais de justice.
La modification adoptée par les députés apporte une entorse au principe, posé par l'article 800-1 du code de procédurale, selon lequel les frais de justice ne peuvent être mis à la charge de la personne condamnée et doivent être acquittés par l'État.
Si l'exception apportée à ce principe peut se justifier pour une entreprise à but lucratif, qui s'est rendue coupable de malversations, votre rapporteur s'interroge sur les risques qu'elle pourrait présenter pour des structures à but non lucratif, comme des syndicats ou des associations, qui ne disposent pas forcément des mêmes ressources financières et dont les adhérents ou les membres pourraient être les victimes indirects de ceux qui auraient conduits, par leur comportement, à la condamnation de la structure.
C'est pourquoi, elle a proposé à votre commission qui l'a adopté, un amendement tendant à exclure les personnes morales à but non lucratif de l'application de la nouvelle disposition.
b) Des frais de justice civile et prud'homale contenus, contrairement aux frais de justice commerciale
La dépense de frais de justice civile, commerciale et prud'homale représente moins de 14 % de la dépense totale. Elle est passée de 59,07 millions d'euros en 2009 à 63,07 millions d'euros en 2010, soit une progression de 6,8 %.
Ces frais connaissent une évolution contrastée. Si les frais de justice commerciale ont fortement progressé (+ 15,8 %), les frais de justice civile et prud'homale ont tendance à diminuer (- 7,4 %). Ce bon résultat de la dépense en matière civile ou prud'homale est cependant obéré par l'augmentation prochaine prévisible des frais d'enquêtes sociales.
• Des frais de justice commerciale non maîtrisés
La dépense poursuit sa progression pour la quatrième année consécutive. Elle est passée de 35,99 millions d'euros en 2009 à 41,69 millions d'euros en 2010 (+ 15,8 %).
Cette dépense correspond principalement aux frais de greffe. Elle comprend aussi des frais d'huissier de justice, des frais de publicité, des frais d'avoué et des frais règlementés d'avocat.
Le dynamisme de la dépense est la conséquence de deux réformes intervenues récemment :
- celle des procédures collectives qui a supprimé la possibilité de demander aux parties une provision pour frais de procédure. En vertu du décret n° 2006-1709 du 23 décembre 2006, cette provision est désormais avancée par le Trésor ;
- celle du tarif des greffiers de commerce, qui, en vertu du décret n° 2007-812 du 10 mai 2007 prévoit le paiement de ces frais en début de procédure et non plus à l'issue de celle-ci.
Destiné à contenir cette inflation, le décret n° 2009-1661 du 28 décembre 2009 relatif aux frais de justice en matière commerciale et aux auxiliaires de justice a prévu :
- le versement au début de la procédure d'un droit fixe de 200 € par le mandataire au greffe du tribunal de commerce, pour limiter l'avance des frais de greffe par le Trésor ;
- la gratuité des actes et des informations délivrées par le greffe sur demande des autorités judiciaires. Ces éléments étaient jusque là payants ;
- la modification du tarif des greffiers de commerce s'agissant de l'admission des créances non contestées ;
- la clarification du tarif des commissaires priseurs et des huissiers en matière d'inventaires et de prisées.
Ces dispositions n'ont toutefois pas encore permis de contenir la hausse des frais de justice commerciale. Deux phénomènes conjoncturels contrarient en effet les efforts de maîtrise de la dépense : d'une part, l'augmentation des procédures collectives liées à la dégradation de conjoncture économique conduit à une hausse mécanique des frais de justice commerciale ; d'autre part, la suppression de 55 tribunaux de commerce dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire a eu pour conséquence d'accélérer les demandes de remboursements présentées par les greffiers des tribunaux de commerce concernés.
• Une incertitude sur la maîtrise des frais d'enquêtes sociales
De 2009 à 2010, la dépense relative aux enquêtes sociales conduites en matière civile est passée de 6,85 millions d'euros à 4,99 millions d'euros en 2010, soit une réduction de 27,2 %, alors qu'elle avait légèrement progressé entre 2008 et 2009 (+ 2,75 %).
Cette baisse significative de la dépense résulte de la nouvelle tarification de l'enquête sociale, qui n'a produit pleinement ses effets qu'en 2010. En effet le décret n° 2009-285 du 12 mars 2009 et son arrêté d'application ont fixé à 500 € le tarif des enquêtes sociales ordonnées par le juge aux affaires familiales ou par le juge des tutelles.
Toutefois, la situation demeure encore incertaine.
En effet, le décret du 12 mars 2009 a été modifié par le décret n° 2011-54 du 13 janvier 2011, pour tenir compte des conclusions de l'inspection générale des services judiciaires et d'un groupe de travail réunissant des professionnels de la matière.
L'inspection, saisie en ce sens le 20 octobre 2009, a rendu un rapport sur la tarification des enquêtes sociales dans lequel, tout en approuvant, le principe même de la tarification, elle a préconisé une revalorisation du tarif, avec une différenciation entre les enquêteurs personnes physiques et personnes morales en raison des différences de contraintes pesant sur eux. Une étude effectuée par les services du ministère de la justice au cours de l'été 2009 a en effet montré qu'une enquête sociale réalisée par une association s'élevait en moyenne à 994 € contre 815€ par une personne physique.
Le décret du 12 janvier 2011 traduit ces préconisations. D'une part, il procède à une distinction entre la rémunération des personnes physiques et celle des personnes morales. D'autre part, il prévoit la forfaitisation des frais de déplacement. La rémunération est fixée à 650 euros pour les personnes physiques et à 750 euros pour les personnes morales. Ces montants prennent en compte les frais de déplacement, forfaitisés à 50 euros.
Votre rapporteur observe que cette revalorisation tarifaire nécessaire est susceptible de remettre en cause la baisse constatée des frais d'enquête sociale , puisqu'à volume constant d'enquêtes et selon la proportion d'un tiers d'enquêtes confiées à une personne morale pour deux tiers confiées à une personne physique, leur coût se rétablirait à près de 6,5 millions d'euros.
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Un exemple de maîtrise des coûts : les frais postaux Les frais postaux sont acquittés par l'action « Soutien » du programme 166, et non les actions correspondant aux juridictions civiles ou pénales - alors même que ces frais d'envoi constituaient, traditionnellement le principale poste de dépense des juridictions civiles pour les frais de justice. Ce rattachement se justifie en raison de la gestion centralisée des marchés publics passés entre la Poste et le ministère. Les frais postaux sont passés de 58,02 millions d'euros en 2007, à 57,1 millions d'euros en 2008, à 56,60 millions d'euros en 2009 et à 58,31 millions d'euros en 2010. Après deux années de baisse, la dépense est en augmentation de 2,9 %. Cette hausse s'explique, en partie, par la revalorisation des tarifs intervenue le 1 er juillet 2010. La Chancellerie considère toutefois que la progression de ce poste de dépense devrait être maîtrisée en 2011, malgré la nouvelle évolution tarifaire intervenue au 1 er juillet 2011, compte tenu des efforts de rationalisation réalisés dans ce domaine. En effet, la direction des services judiciaires s'est engagée depuis plusieurs années dans une politique de réduction des coûts d'affranchissement : - par la dématérialisation des dossiers de procédures, depuis 2007 ; - par la passation de marchés publics pour le transport des dossiers de procédure et des scellés, en 2008 et en 2009. Une nouvelle mise en concurrence a entraîné une réduction significative des frais de transport. Par ailleurs, un audit sur le traitement du courrier des services judiciaires a été lancé en 2008. Ses conclusions ont permis d'identifier plusieurs actions à court, moyen et long termes, permettant d'optimiser les coûts liés à l'affranchissement, à savoir : - la diffusion de bonnes pratiques (photocopie en recto verso des documents à envoyer, utilisation du tarif Écopli, développement des envois en nombre, etc. ) ; - la mutualisation des services courriers des juridictions se trouvant sur un même site ; - le développement des envois électroniques. Ces pistes d'économies ont fait l'objet d'une circulaire, adressée aux chefs de cour fin 2009. De nouvelles actions ont été engagées en 2010 : - la conclusion avec La Poste d'un contrat cadre relatif à l'envoi en nombre ; - la notification d'un marché relatif à la gestion des machines à affranchir. En conséquence, et au regard des consommations constatées sur le premier semestre, la Chancellerie estime que la dépense totale pour l'année 2011 devrait se stabiliser aux alentours de 56 millions d'euros. |
* 13 Les quatre premiers marchés portaient sur un volume de 50 000 analyses « individu », le dernier sur un volume de 60 000 analyses « traces ».
* 14 Le coût de l'analyse « individu » est ainsi passé de 67 euros hors taxe en 2005 à 17 euros hors taxe en 2009, et celui de l'analyse « traces » de 265 euros hors taxe en coût moyen hors marché à 92 euros hors taxe en 2009, pour les analyses incluses dans le marché public.
* 15 Majoration de 40 % pour la première heure, de 25 % pour l'heure de traduction effectuée entre 22 h et 7 h et majoration de 25 % pour l'heure de traduction effectuée les samedis, dimanches, et jours fériés.
* 16 Ces revalorisations ont porté sur la lettre C, qui détermine le tarif de certaines prestations en matière de frais de justice (examen des gardés à vue, examen des victimes, autopsies etc. ).
* 17 Ces frais recouvrent l'ensemble des examens effectués au cours de l'enquête (examens des gardés à vue, examens des victimes avec fixation de l'incapacité totale de travail - ITT, autopsies), les examens psychiatriques, médico-psychologiques et psychologiques ainsi que les examens toxicologiques, biologiques et radiologiques.