Projet de loi de finances pour 2012 : Sport, jeunesse et vie associative

Avis n° 110 (2011-2012) de MM. Jean-Jacques LOZACH et Pierre MARTIN , fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 17 novembre 2011

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N° 110

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2012 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VII

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

Par MM. Jean-Jacques LOZACH et Pierre MARTIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Christine Blandin , présidente ; MM. Jean-Étienne Antoinette, David Assouline, Mme Françoise Cartron, M. Ambroise Dupont, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jacques Legendre, Mmes Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly, M. Jean-Pierre Plancade , vice-présidents ; Mme Maryvonne Blondin, M. Louis Duvernois, Mme Claudine Lepage, M. Pierre Martin, Mme Sophie Primas , secrétaires ; MM. Serge Andreoni, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Pierre Bordier, Jean Boyer, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Mme Cécile Cukierman, M. Claude Domeizel, Mme Marie-Annick Duchêne, MM. Alain Dufaut, Vincent Eblé, Mmes Jacqueline Farreyrol, Françoise Férat, MM. Gaston Flosse, Bernard Fournier, André Gattolin, Jean-Claude Gaudin, Mmes Dominique Gillot, Sylvie Goy-Chavent, MM. François Grosdidier, Jean-François Humbert, Mmes Bariza Khiari, Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Philippe Madrelle, Jacques-Bernard Magner, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Marcel Rainaud, François Rebsamen, Michel Savin, Abdourahamane Soilihi, Alex Türk, Hilarion Vendegou, Maurice Vincent.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 et 107 (annexe n° 29 ) (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Vos rapporteurs, cette année comme l'année dernière, regrettent à la fois l'instabilité ministérielle qu'ont connue les secteurs du sport, de la jeunesse et de la vie associative depuis cinq ans et ses conséquences en matière de gestion puisque ces politiques sont menées par trois responsables différents (ministres de l'éducation nationale et des sports et secrétaire d'État en charge de la jeunesse et de la vie associative) avec des personnels dépendant de directions des ressources humaines et des affaires financières et juridiques relevant encore d'un autre ministère, celui du travail, de l'emploi et de la santé.

Au-delà de cette convergence, vos rapporteurs portent néanmoins des avis très contrastés sur les crédits affectés à cette mission dans la mesure où la légère augmentation des crédits (à hauteur de 477,9 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2012, en hausse de 0,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2011) cache deux réalités divergentes : la régression du budget du sport de 4,8 % (à périmètre constant) d'une part, qui fait reposer cette politique principalement sur ces crédit extrabudgétaires, ceux du Centre national du développement du sport (CNDS), affaiblissant par là-même le rôle de l'État, et la hausse des crédits affectés à la jeunesse et à la vie associative de 7,7 % d'autre part, grâce à la montée en puissance du service civique.

Le rapport présente les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » de la manière suivante :

- l'avis de M. Jean-Jacques Lozach , en première partie, retrace les évolutions des dotations des actions du programme « Sport » ;

- et l'avis de M. Pierre Martin , en seconde partie, est consacré à l'étude des crédits dédiés à la jeunesse et à la vie associative.

I. LE BUDGET SPORT SYMBOLE DES PROMESSES NON TENUES

Votre rapporteur pour avis, sans faire un bilan complet de la politique sportive menée depuis cinq ans, a examiné le présent budget au regard des engagements pris par le Président de la République au moment de son élection.

Force est de constater qu'aucune promesse n'a été tenue , et que, loin de tenir le cap, le Gouvernement s'est contenté d'une navigation à vue et a fini par s'échouer en partie sur les rivages de la rigueur budgétaire, mais surtout sur l'inconstance de ses promoteurs.

Rappelons que les deux éléments principaux du programme présidentiel étaient de porter le budget de l'État consacré au sport à 3 % et de rattacher la politique sportive à un ministère rassemblant les problématiques de santé et de sport.

Or le budget du programme sport représente aujourd'hui 248 millions d'euros, soit moins de 0,1 % du budget de l'État et même en prenant en compte l'ensemble des moyens affectés à la politique du sport (crédits du programme 219, recettes du CNDS et crédits affectés au soutien aux politiques sportives dans le programme soutien 124), soit 861,3 millions d'euros, ce montant représente moins de 0,3 % du budget de l'État .

Par ailleurs le ministère de la santé et des sports a fait long feu , en disparaissant au mois de novembre 2010, avec la constitution d'un ministère des sports à part entière, dont les personnels sont gérés par le secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales.

Aux fluctuations du périmètre de compétences des ministres en charge du sport s'est ajoutée l'instabilité des responsables de cette politique. M. David Douillet a ainsi remplacé Mme Chantal Jouanno, ministre des sports, laquelle succédait à Mme Rama Yade, secrétaire d'État chargée des sports, qui remplaçait M. Bernard Laporte, secrétaire d'État aux sports, à la jeunesse et à la vie associative, puis simple secrétaire d'État chargé des sports, lequel avait pris les rênes de cette politique plus de cinq mois après la constitution du premier Gouvernement, Mme Roselyne Bachelot étant ainsi la première ministre des sports de la présidence de M. Nicolas Sarkozy.

Le choix de faire se succéder cinq ministres des sports sur une législature n'a pas contribué à la stabilité de la politique menée, par ailleurs mise à mal par la seule réforme d'envergure engagée par le Gouvernement dans le secteur, à savoir la libéralisation des paris sportifs en ligne, décidée et mise en oeuvre par le ministère du budget.

A. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE PORTANT LA MARQUE DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES

Votre rapporteur notait dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2011 que la lecture de l'évolution des crédits entre la loi de finances initiale 2010 et le projet de loi de finances pour 2011 était difficile en raison des modifications profondes de la maquette budgétaire, et notamment le transfert des crédits de l'ex-programme n° 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », programme support de la mission, vers le programme n° 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

En 2012, le Gouvernement propose cette fois de transférer la masse salariale des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive et du musée national du sport, du programme soutien n° 124 au programme 219 « Sport » pour un montant total de 41,1 millions d'euros (742 équivalents temps plein travaillés (ETPT)) auquel il faut ajouter 2,3 millions d'euros au titre de la mesure de périmètre consécutive à ce transfert et relative à la taxe sur les salaires.

Ce transfert explique que l'apparente hausse des crédits du programme « Sport » de 31,4 millions d'euros cache en fait une baisse de la dotation à périmètre constant d'environ 12 millions d'euros , soit une baisse de 4,8 %.

C'est l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » qui subit la baisse des crédits la plus forte, à hauteur de plus de la moitié de la dotation.

B. L'ÉTAT SOUTIENT-IL ENCORE LE SPORT AMATEUR (ACTION N° 1) ?

Les crédits issus du budget de l'État en faveur du sport pour tous en PLF 2012 s'élèvent à 8,2 millions d'euros (contre 10,7 millions d'euros en 2011).

1. L'action de l'État en déclin

Les dépenses de l'État en matière de soutien au sport amateur dans le PLF 2012 sont à la fois marginales (à hauteur de 8,1 millions d'euros en baisse de 27 % par rapport à la LFI 2011) et très dispersées.

Les crédits sont répartis de la manière suivante :

- des dépenses de fonctionnement du ministère des sports en relation avec la promotion sportive, telles que des prestations d'études juridiques, des frais de déplacements d'experts missionnés par le ministère ou l'achat de documentation et de publication (0,6 million d'euros de CP en PLF 2012 comme en LFI 2011) ;

- la participation au recensement des équipements sportifs à hauteur de 0,5 million d'euros de CP en PLF 2012 (montant reconduit au niveau de la LFI 2011), destiné aux services déconcentrés ;

- une subvention pour charges de service public au musée national du sport destinée à couvrir les besoins de financement du musée, opérateur du programme « Sport » ainsi que le fonctionnement de l'espace d'exposition des collections du musée situé au ministère des sports. Cette dotation s'élève à 2,6 millions d'euros en CP, soit une augmentation de 1 million d'euros par rapport à la LFI 2011, due au transfert de la gestion de la masse salariale en provenance du programme support n° 124 (+ 0,8 million d'euros) et à un abondement en vue de l'emménagement des collections du musée au stade de Nice (0,2 million d'euros) ;

- le financement d'actions des Centres régionaux de l'éducation populaire et du sport (CREPS) en faveur des publics prioritaires (crédits de fonctionnement de deux pôles ressources nationaux, « sport et handicaps » au CREPS du Centre et « sport, éducation, mixités et citoyenneté » au CREPS de Provence-Alpes-Côte d'Azur), à hauteur de 0,28 million d'euros, soit une baisse de 5 % par rapport à la LFI 2010 ;

- l'action internationale des écoles nationales, de l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP) et des fédérations effectuée dans le cadre de protocoles et d'accords intergouvernementaux, est financée à hauteur de 0,8 million d'euros et le soutien direct aux projets relevant des programmes multilatéraux (Conseil de l'Europe, Union européenne, conférence des ministres de la jeunesse et des sports ayant le français en partage, UNESCO) à hauteur de 0,5 million d'euros. Ces sommes sont stables en euros courants par rapport à la LFI 2011 ;

- et le soutien à des projets de développement de la recherche et de la connaissance des réalités dans le domaine du sport, (alloués sous la forme de subventions) des organismes spécialisés dans les méthodes d'entraînement ou d'apprentissage. Le montant se stabilise dans le PLF 2012, par rapport à la LFI 2011, à hauteur de 0,3 million d'euros. Notons que la baisse de la dotation constatée entre 2010 et 2011 (- 0,1 million d'euros) était due à un redéploiement motivé par la création d'une ligne spécifique « recherche sur la performance sportive - INSEP » au sein de l'action n° 2 « développement du sport de haut niveau », dont les crédits ont légèrement baissé dans ce projet de budget (voir infra ).

Enfin, la dépense principale sur cette action est celle consacrée aux concours financiers apportés aux fédérations dans le cadre de leurs conventions d'objectifs. 81 fédérations unisport sont concernées pour un montant global de 2,1 millions d'euros , soit une diminution de 3,5 millions d'euros par rapport à la LFI 2011 .

Le bleu budgétaire explique néanmoins que la dotation dédiée au soutien de l'action des fédérations en faveur du sport pour tous est complétée par le rattachement d'un fonds de concours alimenté par le CNDS sur les excédents de son fonds de roulement. Ce complément serait de 19,5 millions d'euros dans le PLF 2012 , contre 16 millions d'euros en LFI 2011, ce qui maintient le soutien du ministère auprès des fédérations à hauteur de 21,6 millions d'euros dans le PLF 2012, soit un niveau équivalent à celui de la LFI 2011.

Votre rapporteur estime que ce fonctionnement est pour le moins complexe. En effet, l'objectif du Gouvernement depuis la création du CNDS est de confier au ministère des sports la mission de se concentrer sur le pilotage national, à savoir le soutien aux fédérations sportives et aux pôles ressources nationaux et de permettre au CNDS de devenir l'opérateur exclusif pour le soutien aux actions territoriales en matière de sport pour tous , via l'affectation de taxes affectées (voir infra ). Or le Gouvernement utilise en fait les recettes issues de ces taxes affectées pour financer des actions relevant du ministère des sports, les sommes transitant par le CNDS puis par un fonds de concours. Se pose dès lors la question de la justification de l'existence d'un opérateur indépendant de l'État créé en 2006, dont une partie des recettes sont annuellement ponctionnées par l'État.

Votre rapporteur observe en outre que l'article 16 ter du présent projet de loi de finances plafonne les recettes du Centre national du développement du sport issues des taxes prévues aux articles 1609 tricies et 1609 novovicies du code du code général des impôts, ce qui entraînera une baisse des ressources anticipées du Centre de 5 millions d'euros , sans que l'on sache si cette diminution aura des conséquences sur les sommes allouées au fonds de concours à la disposition de l'État. Il sera à cet égard utile d'interroger le ministre en séance publique.

2. Le CNDS financeur du sport amateur... et du sport professionnel

Aux termes de l'article R. 411-2 du code du sport, le CNDS exerce ses missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement :

- au Comité national olympique et sportif français (CNOSF) ;

- aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. Les subventions accordées par le CNDS constituent ainsi un instrument essentiel de financement à l'échelon territorial de la politique du sport pour tous. Elles prennent par ailleurs en compte les grands objectifs correspondant aux orientations générales fixées par le ministre chargé des sports, en particulier pour le développement de la pratique sportive en direction de publics prioritaires : jeunes scolarisés, habitants des quartiers en difficulté, public féminin, personnes handicapées, familles ;

- et aux organismes assurant le fonctionnement des antennes médicales de prévention du dopage mentionnées à l'article L. 232-1 du code du sport, ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.

L'établissement devrait bénéficier des recettes affectées suivantes en 2012 :

- le produit de la contribution de 5 % sur la cession à un éditeur ou distributeur de services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives (article 302 bis ZE du code général des impôts dont l'assiette a été élargie en 2008), dite « taxe Buffet », évalué à 43,4 millions d'euros (comme en 2011). Néanmoins, des incertitudes pèsent encore sur les sommes versées à ce titre, qui sont très dépendantes du marché des droits audiovisuels, susceptibles de fluctuer fortement en période de crise comme l'a souligné M. Jean-Pierre Hugues, directeur général de la ligue de football professionnel, auditionné par votre rapporteur. Votre rapporteur, dans ce contexte, doute fortement de la pertinence d'un éventuel plafonnement de cette taxe, lequel a été proposé - mais rejeté - par le Gouvernement sur la première partie de la loi de finances. Par ailleurs, il a fait le constat qu'elle ne s'applique aujourd'hui qu'aux organisateurs français de manifestations sportives, ce qui est discriminatoire à leur égard. La commission a donc adopté sur sa proposition un amendement visant à étendre le champ des redevables de cette contribution à l'ensemble des personnes physiques ou morales qui cèdent des droits de retransmission de manifestations sportives aux télévisions françaises, qu'elles soient ou non implantées en France ;

- un prélèvement de 1,8 % sur les sommes misées sur les jeux (hors paris sportifs) exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des Jeux, dans la limite d'un plafond fixé en 2008 à 163 millions d'euros et indexé, chaque année, sur la prévision de l'indice des prix à la consommation hors tabac (article 1609 novovicies du CGI). Le rendement de ce prélèvement est évalué pour 2012 à 173,8 millions d'euros, soit une hausse de 1,7 % par rapport à la LFI 2011 (170,8 millions d'euros).

- un prélèvement complémentaire de 0,3 % sur ces mêmes mises a été institué par la loi de finances pour 2011 (introduction d'un troisième alinéa à l'article 1609 novovicies du CGI) : il est plafonné à 24 millions d'euros par an, pour une période limitée (2011-2015), et a pour objet le financement de la construction ou de la rénovation des stades de l'Euro 2016. Le rendement de ce prélèvement sera de 120 millions d'euros par an, alors que le besoin de financement initial était estimé à 150 millions d'euros par an. Votre rapporteur s'était étonné l'année dernière de la mise à contribution du CNDS, dont la mission est de soutenir le sport amateur, à la rénovation des stades destinés à accueillir des clubs professionnels. Il apparaît aujourd'hui que le Gouvernement estime le besoin de financement à 168 millions d'euros, mis à la charge du CNDS, alors que le prélèvement exceptionnel n'est pas majoré. Ce sont donc 48 millions d'euros sur cinq ans qui seraient soustraits du budget du CNDS pour l'accomplissement d'une mission qui ne relève pas de ses compétences ! C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté un amendement , qui avait également été adopté à l'Assemblée nationale (puis supprimé en seconde délibération), visant à la fois à augmenter le taux de ce prélèvement à 0,36 % et son plafonnement . Cette mesure devrait rapporter 4,5 millions d'euros supplémentaires par an, soit 18 millions sur 5 ans ;

- et enfin, une contribution au taux de 1,8 % en 2012 (contre 1,5 % en 2011 et 1,3 % pour 2010) dont l'assiette est constituée des mises sur les paris sportifs de la Française des Jeux et des opérateurs agréés (article 1609 tricies du CGI). Le montant de son produit est évalué à 35,4 millions d'euros en 2012 (contre 33,9 millions d'euros en 2011), ce qui signifie que l'assiette de cette taxe serait plutôt en diminution (dans la mesure où le taux augmente). Par ailleurs, dans un objectif de régulation budgétaire, l'Assemblée nationale a adopté un amendement au présent projet de loi tendant à plafonner le montant du produit de cette contribution versée au CNDS à 31 millions d'euros. La commission avait adopté un amendement à l'article 16 ter visant au déplafonnement du versement versé au CNDS. Il n'a cependant pas été adopté en séance publique.

Par ailleurs, les produits du CNDS seront abondés par un ajustement de 0,5 million d'euros et par l'inscription d'une recette de 1,4 million d'euros pour compenser la dépense d'un montant identique liée aux subventions du plan de relance.

Les ressources prévisionnelles affectées au CNDS, qui pourraient augmenter en cas d'adoption définitive des amendements proposés par votre commission, s'élèveraient à 274,1 millions d'euros , en hausse de 1,3 % par rapport à 2011.

Votre rapporteur s'interroge sur la réalité de la clarification des compétences entre l'État et le CNDS , qui est un objectif poursuivi par le ministère , alors que les financements croisés se multiplient et qu'il est confié au CNDS le soin de mettre en oeuvre l'engagement de l'État pour la réalisation ou la rénovation des stades de football nécessaires à l'organisation de l'Euro 2016. Ce type de pratique paraît finalement assez révélateur des tribulations de la politique sportive gouvernementale.

C. LE SPORT DE HAUT NIVEAU AUX MAINS DES OPÉRATEURS DE L'ÉTAT

Les sommes consacrées par l'État au sport de haut niveau s'élèvent à 186,9 millions d'euros dans le PLF 2012.

Elles visent principalement à abonder les budgets des grands acteurs de la politique du sport de haut niveau, à savoir les fédérations, l'INSEP, les CREPS et les grandes écoles nationales spécialisées.

1. Les différentes formes de soutien aux fédérations sportives

Les fédérations sportives sont subventionnées par l'État pour un montant prévisionnel global de 60,3 millions d'euros dans le PLF 2012 (contre 62,3 millions d'euros en LFI 2011, 65,8 millions d'euros en 2010 et 68 millions d'euros en 2009).

Ces sommes sont réparties de la manière suivante :

- au titre de la mise en oeuvre de la politique du sport de haut niveau et dans le cadre des conventions d'objectifs , ce sont 55,4 millions d'euros en crédits de paiement qui leur seraient attribués en 2012 contre 57,4 millions d'euros en 2011 (et 60,4 millions d'euros en 2010). Selon les informations fournies par le projet annuel de performances (PAP), ces baisses apparentes de 4 millions d'euros en 2011 et 2 millions d'euros en 2012 sont liées à un effort de sincérité budgétaire dans la mesure où ces sommes étaient chaque année redéployées de l'action n° 2 vers l'action n° 4 « promotion des métiers du sport », au titre du volet « emploi-formation » des conventions d'objectifs. Elles ont donc dans le présent PAP été directement inscrites dans l'action n° 4. Cette dotation vise en pratique à financer la préparation et la participation aux stages et compétitions sportives des équipes de France afin de remplir les objectifs fixés en matière de réussite française dans les compétitions internationales (objectif n° 4 « conforter le rang de la France parmi les grandes nations sportives » évalué par deux indicateurs « rang sportif de la France » et « part des sportifs de haut niveau accueillis dans le réseau des établissements ») ;

- le soutien aux fédérations se concrétise également par une prise en charge des salaires de l'encadrement sportif des professionnels (648 directeurs techniques nationaux, entraineurs nationaux et conseillers techniques sportifs), pour un coût de 3,1 millions d'euros dans le PLF 2012, comme en LFI 2011. Votre rapporteur pour avis souligne l'importance de ce soutien dans un contexte où l'initiative privée ne peut suffire à maintenir le niveau d'excellence que la France souhaite atteindre, comme le montre la difficulté des académies privées à prospérer en matière de formation des athlètes et sportifs de haut niveau ;

- 1,9 million d'euros (en 2011 comme en 2010) devraient aussi servir à accompagner le déploiement des parcours de l'excellence sportive, hors établissements, dans le cadre des budgets opérationnels de programme (BOP) régionaux ;

- enfin, le soutien à la politique en faveur du sport de haut niveau menée par les fédérations sportives passe aussi par le versement d'aides personnalisées aux sportifs de haut niveau inscrits sur liste ministérielle, prévues par les conventions d'objectifs. En 2012, ce sont 8,3 millions d'euros qui devraient être versés à ce titre, contre 8,5 millions d'euros en 2011, soit une baisse de 2,4 %. Les montants attribués sont déterminés par les directeurs techniques nationaux, mais conditionnés par les critères choisis dans la convention (manque à gagner du sportif, aides sociales, primes de résultat, remboursement de frais) et contrôlés par le ministère des sports. A titre d'indication, le nombre de bénéficiaires a été, en 2010, de 3 143 sportifs (contre 3 248 en 2009) pour un montant moyen de 3 049 euros.

Outre la politique de versement d'aides personnalisées aux sportifs de haut niveau, menée en partenariat avec les fédérations, le ministère des sports apporte des soutiens directs en matière d'insertion professionnelle et de formation :

- 0,5 million d'euros seraient ainsi consacrés en 2012 comme en 2011 à des actions d'insertion professionnelle de sportifs de haut niveau, qui permettent à ces sportifs de bénéficier d'un emploi du temps aménagé dans une entreprise, une collectivité territoriale ou dans la fonction publique de l'État, dans le cadre de conventions nationales signées entre le ministère chargé des sports et les employeurs ;

- 2 millions d'euros de crédits de paiement seraient versés au niveau local dans le PLF 2012 (contre 2,1 millions d'euros en LFI 2011), dont 0,3 million d'euros (en AE et CP) pour le financement des conventions d'insertion professionnelle signées au niveau local et 1,7 million d'euros (en diminution de 0,1 million d'euros) au titre du financement des actions de formation et d'insertion professionnelle de sportifs dans le tissu économique local et de soutien aux structures des filières d'accès au sport de haut niveau situées en dehors des établissements ;

- 12,2 millions d'euros seraient enfin consacrés à la « participation de l'État à la mise en oeuvre de grands événements sportifs », laquelle se résume en fait au financement de la garantie contractuelle due par l'État au consortium du Stade de France en l'absence de clause résident. Cette pénalité, estimée à 5,2 millions d'euros en LFI 2011, devrait être supérieure à 8 millions d'euros en exécution. Le montant dû pour 2012 est évalué à 12 millions d'euros, la hausse étant liée au nouveau partage de ressources financières négocié entre la Fédération française de football et le consortium au bénéfice de la première.

Votre rapporteur s'interroge à cet égard à la fois sur le manque apparent d'effort du Gouvernement afin de promouvoir l'installation d'un club résident au Stade de France (situation qui devrait connaître une résolution temporaire en 2012-2013 lors des travaux de réhabilitation du Parc des princes), et sur la captation indirecte de crédits d'État importants en faveur d'une fédération largement subventionnée par ailleurs.

Un montant de 0,2 million d'euros est enfin réservé au financement de l'exploitation du dispositif de dépollution des terrains assurée par le concessionnaire.

2. L'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance

Le montant des crédits attribués à l'INSEP sur l'action n° 2 s'élève à 21,3 millions d'euros en crédits de paiement dans le PLF 2012 (22,2 millions en LFI 2011). Cette somme s'explique principalement par la poursuite des travaux de rénovation de l'Institut. Parallèlement, l'État a engagé une réforme de son mode de fonctionnement.

Le décret 2009-1254 du 25 novembre 2009, outre qu'il a modifié le nom de l'Institut national du sport et de l'éducation physique, devenu l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance, lui a permis d'accéder au statut de grand établissement .

Les missions de l'INSEP relatives à l'entraînement sportif dans les disciplines olympiques et paralympiques ont été précisées. En matière de formation, l'établissement a acquis la possibilité de délivrer des diplômes nationaux. Il a aussi reçu pour mission d'assurer l'animation du réseau national du sport de haut niveau, qui réunit les CREPS et les structures regroupées dans les filières d'accès au sport de haut niveau des fédérations sportives. Le décret a réformé la gouvernance de l'Institut en renforçant dans son conseil d'administration la place du mouvement sportif et celle des partenaires économiques. La mise en place des instances de gouvernance et de concertation de l'établissement s'est au demeurant faite au cours de l'année 2010.

Votre rapporteur souligne que cette transformation de l'INSEP tend peu à peu à faire de l'établissement le pendant du CNDS pour le sport de haut niveau. Tête de réseau, centre de ressources, délivrance de diplômes sont autant de compétences qui permettent à l'Institut de se substituer à la direction des sports.

Votre rapporteur prend acte de cette évolution et de ce désengagement assumé de l'État, mais souligne l'importance que revêt dès lors la tutelle de l'établissement . Il s'interroge à cet égard sur l'éventuelle existence de rapports de l'inspection générale de la jeunesse et des sports relatifs à la tutelle exercé par l'État sur l'INSEP.

Le soutien à l'INSEP prévu dans le présent PLF prend la forme de subventions pour charges de service public et de dépenses d'investissement :

- 20,8 millions en AE et CP sont destinés à couvrir les charges de service public dont la prise en charge importante de la masse salariale (16,6 millions d'euros contre 16,4 en LFI 2011), la conduite des missions traditionnelles de l'INSEP (accompagnement du double projet, mission de tête de réseau) à hauteur de 2,2 millions d'euros, le coût de la location de la piscine provisoire (0,9 million d'euros contre 0,7 million d'euros en 2011), les frais de fonctionnement liés à la conduite des travaux en cours dans la zone sud (0,2 million d'euros), le financement des actions de recherche sur la performance sportive (0,5 million d'euros), la formation des cadres du sport de haut niveau (0,2 million d'euros) et le développement professionnel continu des agents de l'INSEP (0,1 million d'euros). La présentation du PAP ne permet pas de comprendre la raison pour laquelle la subvention à l'INSEP baisse d'un million d'euros ;

- 14,4 millions d'euros en crédits de paiement dans le PLF 2012 (14,8 millions en LFI 2011) sont prévus dans le cadre de la poursuite du plan de refondation et de modernisation de l'INSEP, dont 1,4 million d'euros pour la partie Nord et 13 millions d'euros pour la partie Sud.

La dotation dédiée à la partie Sud est en hausse de 3 millions d'euros en crédits de paiement (10 millions d'euros en LFI 2011) en dépit de l'achèvement des gros travaux, en raison des coûts liés à la reconstruction de la piscine incendiée le 11 novembre 2008 : plus de 8 millions d'euros y seront ainsi consacrés en 2012 et 2013.

3. Les CREPS et les grandes écoles sportives au prisme de la RGPP

L'État soutient les CREPS et les écoles nationales dans le domaine de l'investissement afin de financer les travaux de modernisation à hauteur de 8,1 millions d'euros en CP (19,5 millions d'euros en AE) contre 16,4 millions d'euros en LFI 2011 (14,7 millions d'euros en AE).

Votre rapporteur s'interroge sur la très forte baisse de ces crédits en CP (diminution de moitié), qui n'est pas justifiée par le projet annuel de performance, lequel évoque uniquement « la poursuite du financement du plan de rénovation et de modernisation des CREPS et des écoles nationales ».

Mais au-delà de cette baisse des crédits d'investissement, force est de constater que les moyens sont également en baisse s'agissant des subventions pour charges de service public.

a) Les CREPS : plus de responsabilités avec moins d'agents

Aux termes du PAP 2012, « le réseau national des établissements compte, en qualité d'opérateurs, l'INSEP, les trois écoles nationales et 16 CREPS, suite à la fermeture de 8 d'entre eux intervenue en 2009 ou en 2010 ».

S'agissant des CREPS, devenus centres de ressources, d'expertise et de performance sportives depuis la parution du décret n° 2011-630 du 3 juin 2011, l'année 2012 devrait être consacrée :

- à la poursuite de la mise en place des instances de gouvernance et de pilotage interne des établissements initiée ;

- au renforcement du pilotage de ces établissements par l'État, notamment à travers le suivi de la mise en oeuvre des contrats de performance pluriannuels ;

- à la modernisation de leur fonctionnement interne, notamment afin de répondre efficacement aux exigences en termes de gestion et de contrôle des risques (contrôle interne comptable, gestion de la paie, suivi des emplois et de la masse salariale). Cet aspect est particulièrement essentiel dans la mesure où les CREPS se voient transférer en 2012 l'ensemble des crédits nécessaires à la gestion de leur masse salariale, à savoir 42,6 millions d'euros en CP , issus du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de vie associative » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Ces crédits de personnel correspondent aux 1 088 équivalents temps plein qui seraient à la fois en fonction dans et rémunérés par les CREPS en 2012. 711 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires par rapport à 2011 seraient ainsi rémunérés directement par les CREPS.

Ce chiffre est, à nombre de CREPS constant, inférieur aux 726 ETP transférés du programme 124 : cette baisse de 15 ETP (soit 2 %) étant due, selon le PAP, à « l'effort supplémentaire de gestion demandé aux CREPS ».

Votre rapporteur conteste très fortement cette pratique du Gouvernement consistant à imposer des mesures d'économie aveugles et générales , sans les justifier au cas par cas, en assumant le cas échéant de diminuer les moyens portés sur telle ou telle politique.

Il sera par ailleurs d'autant plus difficile pour les CREPS de mener la politique de ressources humaines qui leur est nouvellement confiée qu'ils sont placés d'emblée dans une situation très contraignante.

Votre rapporteur souligne enfin que le nombre d'emplois en fonction dans les CREPS est même en forte baisse de 4,7 %, puisqu'ils passent de 1 141 en LFI 2011 (dont 764 ETP rémunérés par les autres programmes de rattachement) à 1 088 en 2012, soit une diminution de 53 ETP. Il interrogera sur ce point le ministre afin de savoir quelle est la réalité des chiffres relatifs aux ETP dans les CREPS en 2011 et quelles sont les raisons de ce choix de gestion, qui va bien au-delà de la mesure d'économie générale.

En sus de cette politique de réduction des personnels, les CREPS subissent en outre une baisse de leurs moyens financiers.

Le PAP 2012 prévoit en effet d'allouer 5,3 millions d'euros de subvention de charges de service public aux CREPS en 2012 contre 5,6 millions d'euros en LFI 2011, soit une baisse de 2 %.

Ces crédits financent :

- l'accompagnement des sportifs de haut niveau et des sportifs classés en liste ministérielle « Espoir » dans la réalisation de leur double projet, sportif et scolaire, au sein de ces établissements, notamment dans le cadre des parcours de l'excellence sportive. Les sommes dédiées représentent 3,4 millions d'euros en PLF 2012 contre 3,7 millions d'euros en 2011 ;

- la mise aux normes et la sécurisation du patrimoine des établissements pour 1,7 million d'euros ;

- et la formation professionnelle continue des agents pour 0,15 million d'euros.

b) Les écoles nationales des sports, opérateurs très marginaux du sport de haut niveau ?

Votre rapporteur pour avis rappelle que trois écoles nationales sont placées sous la tutelle du ministère : l'école nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN), l'école nationale des sports de montagne et l'école nationale d'équitation (qui fait partie de l'Institut français du cheval et de l'équitation).

L'école nationale de voile et des sports nautiques a pour mission la formation et le perfectionnement des professionnels et des autres acteurs du nautisme dans les domaines de l'animation, de l'entraînement, du développement sportif et de la gestion des structures nautiques.

L'ENVSN contribue également à la mise en oeuvre des politiques sportives des fédérations nautiques, au développement du nautisme en général et à la protection de ses usagers. Selon le PAP 2012, « la mise en place du parcours de l'excellence sportive de la fédération française de voile pour l'olympiade 2009-2012 renforce les missions de l'école relatives à son centre « multi-ressources » et au sport de haut niveau. Une convention de partenariat entre la FFV et l'ENVSN a été signée à l'automne 2009, elle assure l'école d'une activité dense puisque le plan d'eau des Jeux olympiques et paralympiques de Londres présente des similitudes avec celui de la presqu'île de Quiberon ».

L'école nationale des sports de montagne a été créée par le décret n° 2010-1378 du 12 novembre 2010 en intégrant le site de l'école nationale de ski et d'alpinisme (ENSA) localisé à Chamonix et le Centre national de ski nordique et de moyenne montagne (CNSNMM) de Prémanon. Les deux sites fonctionnent déjà en synergie depuis le 1 ^er septembre 2009 suite à la fermeture du CREPS de Franche-Comté. Selon le PAP 2011, ce rapprochement avait « renforcé la mission de l'école relative au sport de haut niveau, le CNSNMM ayant largement participé à la réussite du ski nordique lors des Jeux olympiques de Vancouver en 2010 ».

L'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) a été créé par décret en date du 22 janvier 2010. Il regroupe les Haras nationaux et l'école nationale d'équitation (ENE).

Ces écoles nationales sont financées à hauteur de 17 millions d'euros par le programme « Sport », dont la majeure partie est issue de l'action n° 4 « promotion des métiers du sport ».

Les sommes issues de l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau » sont donc finalement très faibles : elles s'élèvent à 0,3 million d'euros versés dans le cadre de l'accompagnement des sportifs de haut niveau et des sportifs classés en liste ministérielle « Espoir » dans la cadre des parcours de l'excellence sportive. Il reste que l'effort sur le haut niveau est également réalisé via le financement du personnel de ces écoles, qui s'investit de manière concrète et quotidienne en faveur de l'élite sportive.

Votre rapporteur note que les crédits qu'il vient d'analyser sont certes en diminution en euros courants, mais stables à périmètre constant par rapport à la LFI 2010.

En revanche, il regrette vivement que la suppression du droit à l'image collective des sportifs professionnels (26 millions d'euros en LFI 2010), aussi légitime qu'elle ait été, ait entraîné la disparition pure et simple des crédits afférents du budget « Sport » et que ceux-ci n'aient pas été utilement réaffectés.

A cet égard, il note que l'article 49 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, qui prévoit un dispositif de soutien pour les retraites des sportifs de haut niveau, n'aura un effet utile qu'à partir de 2013 et ne devrait être financé qu'à hauteur de 6 à 9 millions d'euros du fait de la limitation assez sévère du nombre de trimestres qui pourront être validés.

Par ailleurs, il s'étonne très fortement de l'absence de budgétisation des primes traditionnellement attribuées aux médaillés olympiques dans la perspective des jeux olympiques et paralympiques de Londres.

4. Pas de primes pour les médaillés olympiques ?

Depuis les jeux olympiques de Los Angeles en 1984, l'État attribue des « primes à la performance » aux sportifs médaillés aux jeux olympiques. Le montant de ces primes est fixé par le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, après avis de la Commission nationale du sport de haut niveau. Il avait été fixé en 2008 à 50 000 euros pour une médaille d'or, 20 000 euros pour une médaille d'argent et 13 000 euros pour une médaille de bronze.

En conséquence, les lois de finances provisionnent les sommes correspondant au versement des primes : pour les Jeux de Pékin, 4,7 millions d'euros avaient été prévus en PLF 2008 (4 millions versés selon le rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement pour 2008 : 69 médaillés aux jeux olympiques et 66 médaillés aux jeux paralympiques) et 1,5 million avaient été prévu en PLF 2010 pour les Jeux de Vancouver (0,5 million d'euros versés selon le PAP 2010).

La question se pose dès lors de savoir si, après avoir fiscalisé les primes touchées à cette occasion en 2010, le souhait du Gouvernement est de :

- supprimer les primes liées aux médailles olympiques ;

- ou financer lesdites primes sur un autre budget ;

- ou encore de considérer que des sommes seront disponibles en exécution afin de verser ces sommes, ce qui poserait un problème majeur en termes de sincérité budgétaire .

Votre rapporteur est en tous les cas choqué de l'absence d'indications relatives aux primes allouées aux médaillés olympiques dans le projet annuel de performance.

N'ayant pas la possibilité de proposer un abondement du budget du sport, il refuse néanmoins de proposer un amendement tendant à transférer des crédits du programme n° 163 « Jeunesse et vie associative » vers le programme n° 219 au vu de son importance stratégique pour notre jeunesse. Il apparaît que le Gouvernement souhaite prévoir cette dotation dans le projet de loi de finances rectificative pour 2012, qui serait discuté à l'automne 2012, ce qui constitue une petite bombe à retardement pour le futur ministre des sports.

D. SPORT ET SANTÉ : MARIAGE AVORTÉ OU DIVORCE PRÉMATURÉ ? (ACTION N° 3)

L'action n° 3 relative à la prévention par le sport et à la protection des sportifs est supposée retracer les crédits du ministère des sports en faveur de la politique d'amélioration de la santé par le sport, objectif affiché du Gouvernement depuis 2007.

De fait, moins de la moitié des sommes issues de cette action financent cet objectif. Votre rapporteur estime que l'abandon du lien entre les ministères de la santé et des sports n'est que le symbole du manque d'ambition pour cette politique pourtant prometteuse .

Votre rapporteur souligne au demeurant que son prédécesseur, M. Pierre Martin, convaincu que le sport pouvait avoir un impact positif pour la santé, déplorait déjà l'année dernière, « que la mise en place d'un ministère commun « Santé-Sport » n'ait pas été l'occasion de refonder les politiques sportives, notamment en direction du public amateur, afin de prendre en compte la dimension de santé publique » . Il proposait par ailleurs de créer de nouveaux indicateurs de performance, « fournissant par exemple des éléments sur la santé des licenciés des fédérations sportives par rapport à la moyenne des Français ». Rien n'a été fait à ce sujet.

Les actions financées sont au demeurant extrêmement éparses, similaires années après années, et paraissent démontrer l'absence de réflexion ministérielle sur le sujet :

- 0,4 million d'euros sont destinés à la réalisation de campagnes de communication visant à promouvoir la sécurité des pratiquants sportifs ainsi que des actions de prévention des accidents avec des partenaires administratifs et privés ;

- 0,1 million d'euros en faveur du pôle ressources national « sports et santé » implanté à Vichy, afin de favoriser « le développement coordonné des initiatives en faveur de la promotion de la santé par le sport » ;

- 7 millions d'euros sont affectés aux fédérations, en fonction des projets proposés, dans le cadre des conventions d'objectifs (suivi médical règlementaire des sportifs de haut niveau et des sportifs classés « espoirs », encadrement sanitaire des équipes de France) ;

- un million d'euros serait géré au niveau déconcentré afin de mener des actions de prévention et pour la création de labels « sport-santé ». Votre rapporteur reconnaît à cet égard l'utilité d'un tel label et ne peut que regretter sa faible notoriété ;

- enfin 0,8 million d'euros sont destinées à soutenir des actions menées au niveau déconcentré pour le suivi médical des sportifs, hors suivi médical réglementaire.

La principale dépense de l'action n° 2 est en fait le financement de l'Agence française de lutte contre le dopage, à hauteur de 7,8 millions d'euros (dotation stable en euros courants depuis 2009).

Votre rapporteur tient à rappeler que l'article 60 du projet de loi de finances pour 2010 prévoyait de majorer la contribution sur les cessions de droits de diffusion télévisuelle des manifestations ou compétitions sportives de 5 à 5,5 % et d'attribuer à l'Agence française de lutte contre le dopage le montant du produit de cette hausse, dans une limite de 4 millions d'euros. Cet article a finalement été supprimé par le Sénat qui refusait d'amputer encore le budget du sport professionnel.

Votre rapporteur avait néanmoins souhaité mettre en place une ressource propre à l'AFLD et soutenu un amendement en ce sens, lors de la discussion sur le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne. Cet amendement visait à instituer un prélèvement complémentaire sur les mises des paris sportifs, afin de financer une partie du budget de l'Agence. Votre commission n'avait pas été suivie en séance publique.

Votre rapporteur reste extrêmement favorable à l'attribution d'une ressource affectée à l'Agence. En effet, s'agissant d'une autorité indépendante, il apparaît souhaitable qu'elle dispose d'une ressource propre accompagnée d'une dotation permettant de régler le niveau global de financement assuré par l'État .

En attendant de trouver la taxe adaptée, le Gouvernement a choisi de prévoir une dotation de 7,8 millions d'euros en 2012, ce qui constitue un maintien des crédits prévus depuis 2009.

Les crédits que le ministère consacre en propre à la lutte contre le dopage sont quant à eux en diminution, passant de 1,2 million d'euros en LFI 2011 à 0,9 million d'euros en PLF 2012 .

Les actions nationales de prévention destinées au fonctionnement du numéro vert « écoute dopage » et à l'organisation de regroupements (prévention du dopage et lutte contre les trafics) seraient financées à hauteur de 0,5 million d'euros (0,6 million d'euros en LFI 2010) et le financement d'études menées par des centres de recherches ou des organismes spécialisés à hauteur de 0,2 million d'euros (0,4 million en LFI 2010).

Votre rapporteur ne peut que constater le désinvestissement progressif de l'État de la politique de prévention contre le dopage , qui ressort pourtant de sa compétence. Afin de compenser ce désengagement, il avait soutenu l'amendement de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication introduit dans la proposition de loi relative à l'éthique sportive visant à élargir la compétence de l'Agence française de lutte contre le dopage à la prévention du dopage, au vu de son expertise, de sa notoriété et de son indépendance.

Enfin, les actions menées dans le cadre des conventions en matière de lutte contre les violences dans le sport sont subventionnées à hauteur de 0,7 million d'euros en PLF 2012 (maintien des crédits adoptés en LFI 2011).

E. LE PROGRAMME ANIMATION SPORT (ACTION N° 4) : UNE VICTIME COLLATÉRALE DU SERVICE CIVIQUE ?

Les crédits de l'action n° 4 « Promotion des métiers du sport », en dépit d'une hausse apparente (33,4 millions d'euros en PLF 2012 contre 31,7 millions d'euros en LFI 2011), sont en réalité en baisse en raison de l'effet du transfert de 2 millions d'euros par an provenant de l'action n° 2 « développement du sport de haut niveau » correspondant aux actions menées par les fédérations sportives en faveur de la formation dans le cadre des conventions d'objectifs.

Cet « effort budgétaire » de 0,3 million d'euros n'est pas réparti entre les différents acteurs de la politique de formation des sportifs mais au contraire concentré sur un seul dispositif, le parcours animation sport (PAS), qui voit même ses crédits baisser de 0,7 million d'euros (2,5 millions d'euros en PLF 2012 contre 3,2 millions d'euros en LFI 2010), soit de 22 % !

L'un des seuls dispositifs gérés par le ministère des sports consacrés aux jeunes, notamment issus des zones urbaines sensibles, est ainsi remis progressivement en cause sans que les raisons en soient clairement expliquées.

M. Pierre Martin regrettait déjà dans son analyse du budget pour 2011 « la diminution régulière et non justifiée de la dotation au   programme animation sport » dont le budget global se réduit comme peau de chagrin ».

Votre rapporteur, lorsqu'il commentait les crédits du programme « jeunesse et vie associative » constatait que « le volet animation du « programme animation sport » devient quant à lui fantomatique puisqu'un million d'euros seulement lui serait consacré en 2011. (« Parcours animation sport » vise à offrir à des jeunes rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle et notamment issus des zones urbaines sensibles l'opportunité d'acquérir une formation qualifiante pour accéder à un emploi d'animateur ou d'éducateur). Sur le fond, il n'apparaît pas illogique que le service civique se substitue à ce programme, que Martin Hirsch avait estimé « inefficace » lors de son audition par la commission en 2009, dans la mesure où il apportera sans le moindre doute une réelle expérience aux jeunes qui s'y engagent. Toutefois, il peut paraître étonnant, d'une part, que ce choix ne soit pas pleinement assumé, et d'autre part, qu'aucun indicateur de performance sur le nombre de jeunes issus des ZUS en service civique ne soit prévu par le PAP 2011 ».

S'agissant du volet sportif du PAS, votre rapporteur peine à comprendre la politique menée par le ministère et attend à cet égard des réponses précises du ministre en séance publique. Cette baisse de crédits constitue au demeurant l'une des principales raisons de son opposition au présent budget.

Pour le reste, les crédits consacrés à la promotion des métiers du sport sont en stagnation (dispositifs régionaux d'observation de l'emploi et de la formation, certifications mises en oeuvre au niveau déconcentré, dépenses de fonctionnement courant nécessaires à la mise en oeuvre des actions de formation et de promotion des métiers du sport, subventions versées aux écoles nationales, prise en charge de frais de formations de stagiaires inscrits dans les établissements du ministère préparant un diplôme au titre de la formation initiale...).

Deux innovations sont apparues : le soutien aux diagnostics territoriaux approfondis menés par les directions régionales sur les politiques sportives (0,3 million d'euros) et le financement du groupement d'intérêt public CAFEMAS (centre d'analyse des formations, des emplois, des métiers de l'animation et du sport), créé le 29 avril 2001, à hauteur de 0,2 million d'euros.

* *

*

En conclusion de son rapport, votre rapporteur souhaite exprimer son avis sur l'éventuelle pérennisation de l'Assemblée du sport . Il considère que sa mise en place à titre ponctuelle était productive et pertinente et se réjouit d'y avoir participé. En revanche, il s'interroge sur la décision du Gouvernement de supprimer le Conseil national des activités physiques et sportives (qui est toujours mentionné dans la partie législative du code du sport) et de créer une structure consultative similaire deux ans après. Dans le cas où l'Assemblée du sport ne serait pas consultative mais jouerait un rôle plus important, il considère, d'une part, qu'il serait nécessaire de recourir à la loi et, d'autre part, que sa légitimité serait probablement difficile à assurer.

II. LE SERVICE CIVIQUE À MARCHE FORCÉE

Le programme n° 163 « Jeunesse et vie associative » regroupe 230 millions d'euros en crédits de paiement dans le PLF 2012, soit une hausse de 7,2 % par rapport à la LFI 2011.

Cette progression des crédits confirme celle à laquelle on avait assisté en PLF 2011 (+ 10 %) et en PLF 2010 (plus de 60 % de hausse), et diffère donc sensiblement de ce qui avait été programmé, il y a deux ans, dans le programme pluriannuel 2009-2012.

Les actions du programme « Jeunesse et vie associative » ont été stabilisées dans le présent PLF, ce qui facilite grandement l'analyse des crédits et de leur évolution :

- l'action n° 1 « développement de la vie associative » voit ses crédits fixés à hauteur de 12,7 millions d'euros (contre 13,4 millions d'euros en LFI 2011) ;

- les crédits de l'action n° 2 « actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire » sont stables à hauteur de 77,3 millions d'euros ;

- et les crédits de l'action n° 3 « promotion des actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire », qui soutient les deux priorités du ministère à savoir le service civique et le fonds d'expérimentation pour la jeunesse, sont portés de 122,3 à 140 millions d'euros.

A. LE DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE : UNE CONTINUITÉ DANS LA POLITIQUE MENÉE PAR LE GOUVERNEMENT

L'action n° 1 du programme relative au développement de la vie associative et à la promotion de l'engagement citoyen est dotée de 12,7 millions d'euros en PLF 2012 contre 13,4 millions d'euros en LFI 2011, soit une baisse de 9 %.

Les crédits restent toutefois supérieurs à leur niveau de 2010 (12,2 millions d'euros) et la progression de 2011 était liée au souhait d'abonder de manière exceptionnelle les crédits alloués à la formation des bénévoles.

Créé par le décret n° 2004-657 du 2 juillet 2004, le Conseil du développement de la vie associative (CDVA) est composé de neuf représentants des ministères particulièrement concernés par la vie associative, de huit représentants des associations désignés par la conférence permanente des coordinations associatives et de trois personnalités qualifiées sur proposition du Conseil national de la vie associative.

Il a pour objet de soutenir financièrement les actions de formation de bénévoles ainsi que les actions expérimentales visant au développement de la vie associative. Les crédits du CDVA ont été déconcentrés en région le 1 ^er janvier 2009 (instructions du 30 décembre 2008 n° 08-165 JS et n° 09-136 du 10 décembre 2009).

Il semble qu'un décret serait pris prochainement avec la transformation du CDVA en Fonds de développement de la vie associative afin de clarifier ses missions et sa gouvernance et de formaliser son mode de fonctionnement au niveau local. Votre rapporteur ne manquera pas l'occasion de demander aux ministres quelles dispositions précises permettront de satisfaire ces objectifs. Il souligne que cette réforme s'inscrit dans la continuité de la substitution du Haut Conseil à la vie associative, par le décret n° 2011-773 du 28 juin 2011, au Conseil national de la vie associative. Il est en tout état de cause satisfait que la dotation allouée soit stabilisée dans le PLF 2012 à hauteur de 10,8 millions d'euros (AE et CP).

Les subventions FONJEP aux centres de ressources et d'information des bénévoles (CRIJ) sont également maintenues à hauteur de 1,2 million d'euros.

Les autres sous-actions connaissent en revanche des baisses de crédits :

- de 0,5 million d'euros en LFI 2011 à 0,3 million d'euros dans le PLF 2012 pour les crédits de fonctionnement des délégués départementaux à la vie associative. Selon le PAP 2012, cette enveloppe doit « permettre aux DDVA d'assurer un fonctionnement minimal correspondant aux frais de déplacement, d'animation et de communication des missions d'accueil et d'information des associations ». Au vu de la baisse régulière et substantielle des crédits (680 000 euros en LFI), on peut cependant se poser la question de savoir comment le fonctionnement « minimal » est effectivement garanti :

- de 0,9 million d'euros en LFI 2011 à 0,4 million d'euros pour les subventions aux fédérations nationales et régionales sur les projets relatifs à la vie associative (1 million d'euros en LFI 2010). Elles ont pour objet de soutenir des fédérations nationales actives en matière de développement du bénévolat ou des initiatives innovantes en matière de développement de la vie associative. A cet égard, votre rapporteur note que la montée en puissance du service civique, et le financement d'engagés volontaires sur fonds d'État permet de soutenir ce type d'initiative de manière indirecte mais pertinente.

B. UNE REFONTE DES POLITIQUES DE LA JEUNESSE AUTOUR DU SERVICE CIVIQUE

1. Un service civique en ordre de marche

Le dispositif du service civique a été institué par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 (issue d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale) et est devenu applicable à compter de la publication du principal décret d'application le 12 mai 2010.

Ce dispositif ambitieux souhaité par le Gouvernement a fait l'objet d'une montée en puissance très rapide avec 6 000 volontaires en 2010, 15 000 estimés en 2011 et 25 000 prévus en 2012 . Votre rapporteur tient à souligner qu'il s'est substitué avec succès à un service civil dont le financement n'a jamais été réellement assuré et pour lequel moins de 6 000 volontaires avaient été enregistrés depuis le démarrage du dispositif à la fin de l'année 2006.

Le montant total des sommes consacrées par l'État au service civique devrait s'établir en 2012 à 134 millions d'euros (contre 97,4 millions d'euros estimés en 2011). La répartition de ces sommes, en dépit d'informations contradictoires délivrées aux pages 115 et 123 du PAP 2012, serait effectuée de la manière suivante :

- 98,5 millions d'euros au titre de l'indemnisation des engagés de service civique (442,11 euros mensuels aux 25 000 engagés de service civique envisagés, avec une durée moyenne de service civique de 7 à 8 mois). Cette indemnité est à peu près conforme à celle envisagée au moment de la discussion de la proposition de loi ;

- 26 millions d'euros (contre 22,1 millions d'euros en LFI 2011) qui correspondent à la compensation par l'État à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) des cotisations sociales qu'elle ne perçoit pas au titre des engagés et des volontaires de service civique ;

- 2 millions d'euros pour les frais de communication, qui sont un impératif au succès du dispositif. Ces montants pourraient être réduits dans les années à venir au fur et à mesure du renforcement de la notoriété naturelle du dispositif ;

- 2,75 millions de frais de gestion pour l'Agence du service civique (dont 1,5 million d'euro de frais de personnel) ;

- 2,25 millions d'euros correspondant à la prise en charge du coût des formations civiques, soit une somme équivalente à celle engagée en 2011 ;

- et 2,5 millions d'euros pour frais de gestion versés à l'agence de services et de paiements.

Votre rapporteur constate que l'objectif des 10 % de jeunes d'une classe d'âge dans le service civique est maintenu mais que la date de 2014 n'est plus évoquée . En ces périodes budgétaires difficiles, il paraît cohérent que le Gouvernement soit prudent sur l'évolution du dispositif. Votre rapporteur considère néanmoins qu'il s'agit d'une politique importante qui devrait bénéficier d'un soutien dès lors que la contrainte se desserrera.

2. Le fonds d'expérimentation pour la jeunesse : penser au lendemain

L'article 25 de la loi généralisant le RSA du 1 ^er décembre 2008 a prévu la création d'un « Fonds d'expérimentation pour la jeunesse » (FEJ). Ce fonds est doté de contributions de l'État et de toute personne morale de droit public ou privé ^{1 ( * )} qui s'associent pour définir, financer et piloter un ou plusieurs programmes expérimentaux visant à améliorer l'insertion sociale et professionnelle des jeunes de seize à vingt-cinq ans.

L'État financerait quant à lui le FEJ à hauteur de 5,7 millions d'euros en PLF 2012 ^{2 ( * )} , lequel serait abondé par les partenaires privés (6,5 millions d'euros) et par les reports des crédits non dépensés en 2011.

Au-delà des sommes allouées au FEJ, souvent très importantes, votre rapporteur est très satisfait des éléments qui ont pu lui être apportés par M. Marc Gurgand, président du conseil scientifique du FEJ. Il apparaît que de nombreuses expérimentations ont maintenant été menées à leur terme et évaluées. Celles qui lui ont été décrites lui ont paru prometteuses. A cet égard, le prochain rapport du conseil scientifique du FEJ devrait être à la fois passionnant et instructif.

3. Des opérateurs de l'État préservés

Les subventions accordées aux offices franco-allemand et franco-québécois pour la jeunesse, à hauteur respective de 10,5 et 2 millions d'euros, sont les mêmes qu'en 2001, 2010 et 2009 . Le PAP 2010 notait toutefois que les réformes engagées sur l'office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) et la section française de l'office franco-québécois (OFQJ) depuis quelques années devraient permettre une « réduction significative des coûts de fonctionnement, en particulier en ce qui concerne la masse salariale de chacune des structures et augmenter ainsi la part des programmes destinés aux jeunes ».

Votre rapporteur demandera des éclairages sur ce point en séance publique.

Les crédits alloués à l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), à hauteur de 3,3 millions d'euros sont en très légère baisse (0,7 million d'euros), mais le désengagement de l'État (financement de 41 postes en 2012 contre 44 prévus en LFI 2011) est compensé par une prise en charge plus importante par les crédits européens (au titre de l'agence française du programme jeunesse en action).

Les dotations du centre d'information et de documentation jeunesse (CIDJ) et des centres régionaux d'information jeunesse (CRIJ) sont stabilisées, depuis 2009, à hauteurs respectives de 2,6 millions d'euros et 6 millions d'euros.

4. Les autres politiques en faveur de la jeunesse en voie de transformation

Les politiques en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire évoluent afin de prendre en compte la montée en puissance du service civique.

Ainsi, le programme « Envie d'agir », maintenu en 2011 via des redéploiements de crédits, est-il abondé à hauteur de 3 millions d'euros dans le PLF 2012, mais cette dotation pourra servir également directement des projets présentés à l'initiative des jeunes dans le cadre d'autres dispositifs partenariaux qui respectent les exigences de qualité du programme « Envie d'agir ».

Votre rapporteur considère que le maintien d'un réel effort budgétaire et l'assouplissement des mécanismes de financement sont des points positifs de ce présent budget. En revanche, il regrette très fortement que le ministère lui renvoie une réponse d'une page recto-verso sans aucun élément chiffré lorsqu'il demande dans son questionnaire budgétaire un bilan du dispositif.

De même, le regroupement de l'ensemble des actions qui étaient auparavant faites au niveau local en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire dans la catégorie des « politiques partenariales locales » , avec une légère hausse des crédits afférents (12,9 millions d'euros dans le PLF 2012 contre 12,7 millions d'euros en LFI 2011) responsabilise les services déconcentrés et assouplit le soutien aux associations locales.

La disparition du volet animation du « programme animation sport » s'inscrit dans la continuité de la baisse régulière des crédits qui y étaient affectés et est liée au développement du service civique, qui constitue un excellent outil de découverte des métiers d'animateur ou d'éducateur. Votre rapporteur se félicite à cet égard des bons résultats en matière de diversité sociale du service civique avec une présence importante de jeunes engagés qui sont peu ou pas diplômés. Il souhaiterait cependant la création d'indicateurs complémentaires sur les origines géographiques (urbains/ruraux) ou sociales des engagés.

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La commission donne un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 23 novembre 2011, sous la présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente, la commission examine le rapport pour avis de MM. Jean-Jacques Lozach et Pierre Martin sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » dans le projet de loi de finances pour 2012.

Un débat s'engage après la présentation des rapporteurs pour avis.

M. Pierre Martin , rapporteur pour avis des crédits du programme « Jeunesse et vie associative » . - Lorsqu'on parle de l'UEFA, de la Fédération des sports automobiles, je pense qu'il aurait fallu interroger ceux qui revendent leurs droits. Seront-ils favorables à les revendre en France s'ils sont désormais taxés ?

M. Jacques-Bernard Magner . - Le rapporteur a cité cinq ministres en cinq ans. Je dirai même neuf si on considère les ministres de tutelle et les secrétaires d'État. Neuf ministres et secrétaires d'État se sont penchés sur les crédits du sport sur les cinq dernières années qui représentent 0,15 % du budget de l'État. Il s'est surtout agi de privilégier le sport d'élite et le sport spectacle en niant toute pratique individuelle et tout sport amateur avec l'aspect positif de ce dernier pour la santé des jeunes en particulier.

Ces ministres ont fait fi des actions des associations, des auxiliaires du service civique, des expérimentations de la jeunesse au détriment des missions de service public et de la contribution à la cohésion sociale. On a vu disparaître, avec la révision générale des politiques publiques (RGPP), au niveau du réseau sport, jeunesse et vie associative les directions régionales et départementales de la jeunesse et des sports qui constituent un échelon de proximité. C'est donc toute la proximité du sport amateur qui disparaît. Le volet jeunesse et vie associative a aussi perdu beaucoup de ses moyens. Sa montée en charge budgétaire n'est due qu'à celle du service civique.

Il existe un désengagement massif du Gouvernement concernant le mouvement associatif. Tous les programmes qui soutenaient les nombreuses actions de la jeunesse et de l'éducation populaire en direction des populations souffrent aujourd'hui de la stagnation budgétaire après des réductions drastiques. Aujourd'hui, l'État ne soutient plus le mouvement associatif qui pourtant assure une mission de service public et contribue dans nos territoires à la cohésion sociale.

Les associations de jeunesse et d'éducation populaire qui avaient développé des partenariats privilégiés avec plusieurs ministères et avec les collectivités territoriales se sentent trahies. Elles risquent de payer un très lourd tribut suite à l'effet de ciseau dévastateur pour le budget de ce secteur.

On constate, à l'heure actuelle, une disparition de la notion d'éducation populaire dans la politique du Gouvernement. La direction de la jeunesse et de la vie associative survit mais est rattachée à un ministère de la jeunesse et des solidarités actives. Elle n'a plus du tout les mêmes objectifs qu'auparavant. Elle n'existe plus qu'à travers deux actions qui résument la politique du Gouvernement en direction de la jeunesse et du monde associatif, le service civique et le fonds d'expérimentation pour la jeunesse. Ces deux actions siphonnent à elles-seules le peu de crédits qu'il restait dans ce secteur.

La réduction des dépenses et la mise en oeuvre du service civique consommatrice de crédits a conduit le ministère à supprimer beaucoup de dispositifs. Face à cette situation, je voterai contre ces propositions budgétaires pour 2012.

M. Pierre Martin , rapporteur pour avis des crédits du programme « Jeunesse et vie associative » . - Les crédits du CNDS sont relatifs en particulier au championnat d'Europe. Qui est contre ? Dans certains secteurs, on a un partenariat public-privé, on a parfois l'implication des collectivités territoriales. On ne peut pas généraliser et dire que le CNDS a une enveloppe de 150 millions d'euros à mettre et pas plus.

La convention sur le Stade de France ne date pas d'aujourd'hui. Nous nous devons de la respecter. Lorsque cette convention arrivera à son terme, une nouvelle discussion pourra s'engager. L'absence de club résident est un vrai problème. Par ailleurs, alors que s'y organisait les matchs du tournoi des cinq nations, la Fédération française de rugby évoque la possibilité de construire son stade. Le PSG va également disputer une grande partie de ses matchs au Stade de France pendant la restauration du Parc des Princes. Il faut voir où on en est, car il est parfois difficile de s'y retrouver. En outre la Fédération française de rugby ne loue pas toujours tout le Stade de France durant les matchs. Sans l'ensemble de ces éléments, nous devrions avoir du mal à nous prononcer.

La taxe Buffet est une affaire de moyens. L'imposer à tous les organisateurs revient à faire payer un supplément aux télévisions françaises pour retransmettre les événements sportifs en France. Je dis donc prudence, d'autant que nous avons eu peu de temps pour nous pencher sur ces sujets.

M. Michel Le Scouarnec . - J'ai reçu des représentants du SNEP. Ils m'ont indiqué que 35 millions de Français pratiquent un sport dont 16 millions de licenciés en France. C'est considérable. Au niveau des lycéens, l'enseignement est limité à deux heures, ils souhaiteraient pouvoir passer à trois heures, à défaut d'un idéal de quatre heures.

Le ministre des sports, M. David Douillet, nous a précisé que le sport pesait dans notre pays 36 milliards d'euros. L'État avec le CNDS et l'enseignement n'y consacre que 3 milliards d'euros. 16 milliards d'euros sont assurés par les familles et les licenciés, le reste étant pris en charge par les collectivités territoriales.

On souffre d'une absence de moralisation dans le sport. Peut-on faire quelque chose pour moraliser les transferts ? Une taxe permettrait d'apporter de l'argent au sport amateur et d'irriguer l'ensemble du territoire. Il faut travailler sur cette piste de l'équité et de la moralisation en faveur du sport amateur.

M. David Assouline . - Je rappelle qu'hier en séance publique, un amendement tendant à ne pas soumettre au rabot le CNDS a été rejeté par vos amis politiques dans l'hémicycle. C'est pareil pour le cinéma, le livre, la chanson française... Je voulais juste le signaler.

M. Philippe Madrelle . - Pour la construction de ces grands stades, l'État se défausse systématiquement sur les collectivités territoriales. C'est invivable en termes de transfert de charges. Cela ne concerne que le sport spectacle. C'est une insulte à ceux qui ont des difficultés financières. Je signalerai que le club d'Arsenal a reconstruit son stade sans faire appel aux contribuables.

M. Jean-François Humbert . - Ce sont les Émirats arabes unis qui sont derrière le club d'Arsenal. Comme le PSG, ces clubs sont vendus à des étrangers.

M. Philippe Madrelle . - On est dans le sport spectacle.

M. Michel Le Scouarnec . - Concernant l'éducation populaire, j'ai reçu les syndicats qui sont en pleine détresse devant la diminution des postes. J'ai le regret de vous dire que c'est un métier en voie de disparition.

Mme Claudine Lepage . - Vous avez dit, monsieur le rapporteur, que les objectifs en termes d'effectifs prévus pour le service civique n'étaient pas atteints. Nous manquons de visibilité. Je m'interroge sur les moyens utilisés pour la promotion du service civique. Par ailleurs, l'objectif de mixité sociale n'est pas atteint non plus. Que prévoyez-vous pour atteindre cet objectif ?

Mme Françoise Laborde . - Je m'abstiendrai sur les crédits de cette mission.

Je suis favorable au service civique, le RDSE ayant été porteur de la proposition de loi. Mais je ne souhaite pas voir utiliser l'argent du service civique au détriment d'autre chose. Est-ce dans cette mission que l'on retrouve la problématique sur les colonies de vacances ?

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis sur les crédits du programme « Jeunesse et vie associative » . - Selon mes informations, les moyens ont été maintenus auprès des associations pour leur fonctionnement.

Sur le service civique, la campagne médiatique n'a pas été assez forte et les moyens sans doute insuffisants. Mais cela a évolué. Si l'objectif de mixité sociale est une priorité, nous constatons qu'environ 85 % des jeunes participants à cette formation sont diplômés. Or, nous souhaiterions ne pas léser les moins formés.

M. Jean-Jacques Lozach . - Le Gouvernement a-t-il confirmé son objectif d'atteindre 10 % d'une tranche d'âge, car cela représente quelque 75 000 contrats signés ?

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis sur les crédits du programme « Jeunesse et vie associative » . - C'est vrai que dans la durée, il peut se produire des événements, les objectifs peuvent être revus, et plus souvent à la baisse. Mais le service civique va dans le bon sens.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente . - A propos de l'interpellation de Mme Laborde sur la conformité des horaires concernant les animateurs de colonies de vacances suite aux remontrances de l'Union européenne, confirmée par le Conseil d'État, le ministère pensait introduire des éléments nouveaux dans le cadre de la proposition de loi de M. Warsmann relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives. Mais devant l'urgence, les organisateurs de voyage devant éditer leurs catalogues de vacances en janvier, ces dispositions pourraient être inclues dans la proposition de loi de M. Kert déposée sur le bureau de l'Assemblée nationale visant à renforcer les conditions de sécurité des mineurs accueillis dans le cadre d'un séjour à l'étranger.

Puis la commission examine les deux amendements proposés par le rapporteur.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis des crédits du programme « Sport » . - Le premier amendement que je vous propose concerne la possibilité d'accorder 18 millions d'euros au CNDS, mais en procédant à une augmentation du taux et du plafond du prélèvement sur les mises de la Française des Jeux, dit prélèvement « Trucy » du nom de notre collègue. Le taux pourrait ainsi passer de 0,3 à 0,36 % pour la période 2011-2015 afin de financer la construction des stades de l'Euro 2016. Il s'agit de neutraliser les 18 millions d'euros qui viennent d'être demandés au CNDS.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente . - Je mets aux voix cette proposition d'amendement. Il est adopté.

M. Jean-François Humbert . - Je voudrais indiquer que le groupe UMP ne participe pas au vote sur ces deux propositions d'amendement.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis des crédits du programme « Sport » - Le deuxième amendement vise à réparer une injustice qui pénalise les organisateurs d'événements sportifs. En effet, la taxe dite « Buffet » de 5 % sur la commercialisation des droits sportifs aux télévisions françaises ne s'applique aujourd'hui qu'aux organisateurs français de manifestations sportives, ce qui est discriminatoire à leur égard. Il s'agit de faire en sorte que quelque soit la nationalité de l'organisateur d'une manifestation sportive, ce prélèvement s'opère.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente . - Je mets aux voix cette proposition d'amendement.

L'amendement est adopté.

La commission donne un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR M. JEAN-JACQUES LOZACH, RAPPORTEUR POUR AVIS, AU NOM DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'ÉDUCATION ET DE LA COMMUNICATION

A M E N D E ME N T S

Article additionnel après l'article 61 bis

I. - Après l'article 61 bis , insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le dernier alinéa de l'article 1609 novovicies du code général des impôts est ainsi modifié :

1° A la première phrase, les mots : « de 0,3 % » sont supprimés ;

2° Après la deuxième phrase, sont insérées deux phrases ainsi rédigées :

« En 2011, le taux de ce prélèvement est fixé à 0,3 % et son montant est plafonné à 24 millions d'euros. De 2012 à 2015, son taux est fixé à 0,36 % et son montant est plafonné à 28,5 millions d'euros par an. »

II. - En conséquence, faire précéder cet article de l'intitulé :

Sport, jeunesse et vie associative

Article additionnel après l'article 61 bis

I. - Après l'article 61 bis , insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 302 bis ZE du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« Cette contribution est due par toute personne qui procède à la cession de tels droits. » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque les cessions visées au premier alinéa sont réalisées par une personne dont le domicile fiscal ou le siège social n'est pas situé en France, la contribution est perçue par la voie d'une retenue à la source dont le redevable est le cessionnaire des droits. »

II. - En conséquence, faire précéder cet article de l'intitulé :

Sport, jeunesse et vie associative

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Par M. Jean-Jacques LOZACH

Fédération française de rugby

M. Pierre CAMOU, président

Centre national pour le développement du sport (CNDS)

M. Julien NIZRI, directeur général

Comité national olympique et sportif français (CNOSF)

M. Denis MASSEGLIA, président

Ligue de football professionnel :

- M. Jean-Pierre HUGUES, directeur général

- M. Jérôme PERLMUTER, directeur juridique

Syndicat national des activités physiques et sportives (SNAPS)

M. Jean-Paul KRUMBHOLZ, secrétaire général

Par M. Pierre MARTIN

Fonds d'expérimentation pour la jeunesse

M. Marc GURGAND, président du conseil scientifique

Agence du service civique

- M. Martin HIRSCH, président

- M. Lionel LEYCURAS, secrétaire général

Ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative

- M. Yann DYÈVRE, directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative

- Mme Sylvie BANOUN, sous-directrice de la vie associative et de l'éducation populaire

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* ¹ L'entreprise Total s'est ainsi engagée à apporter au fonds d'expérimentations pour la jeunesse une contribution nette globale de 50 millions d'euros sur la période 2009-2014, principalement en soutien d'actions relatives à l'aide à la mobilité des jeunes en voie d'insertion professionnelle, à la prévention précoces des ruptures dans l'éducation et la formation et au développement à grande échelle du microcrédit professionnel.

* ² Selon le tableau de présentation du budget page 117 du PAP, mais en page 116, il est indiqué que la dotation serait de 6 millions d'euros.