III. LES PRINCIPAUX POINTS D'ATTENTION DE VOTRE COMMISSION
A. LA RÉUSSITE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE PASSE AVANT TOUT PAR UNE MEILLEURE ARTICULATION ENTRE SES VOLETS URBAIN ET HUMAIN
1. Les avancées permises par le PNRU doivent être confortées par un renforcement de l'attractivité et du dynamisme des quartiers nouvellement rénovés
a) La diversification fonctionnelle des quartiers de la rénovation urbaine
Alors que les premiers chantiers sont achevés et que devrait être engagé un PNRU II, il convient de réfléchir aux moyens de renforcer l'attractivité des territoires nouvellement rénovés, de façon à maintenir, voire renforcer sur le long terme, leur dynamisme économique et social.
Selon le rapport précité du CESE de septembre dernier 5 ( * ) , seulement 1,6 % des financements du PNRU est actuellement consacré à l'aménagement d'espaces commerciaux et artisanaux. De façon générale, le rapport estime que le financement de l'installation de surfaces commerciales au rez-de-chaussée des immeubles est insuffisamment pris en compte dans les subventions de l'Anru. Ce constat vient rejoindre l'analyse effectuée par les députés François Goulard et François Pupponi dans un rapport d'information publié en novembre 2010, qui souligne que les limites de la diversification fonctionnelle dans les quartiers rénovés tiennent en grande partie à l'insuffisance des mesures en matière d'installation de commerces et plus globalement, d'activités économiques 6 ( * ) . Ainsi, près des deux tiers des conventions de rénovation urbaine ne prévoiraient pas de financements pour assurer le développement de locaux tertiaires ou artisanaux.
Il existe pourtant un outil spécifiquement dédié au maintien et à l'installation d'activités commerciales et artisanales dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Créé par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) est en effet chargé, aux termes de l'article L. 325-1 du code de l'urbanisme « de favoriser l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux dans les zones urbaines sensibles [...] et les territoires faisant l'objet d'un contrat urbain de cohésion sociale ou retenus au titre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés » .
Cette mission est précisée par le contrat d'objectifs et de moyens 2009-2011 signé entre l'Etat et l'Epareca qui définit trois grandes orientations auxquelles doivent répondre les interventions de l'établissement public :
- « participer au maintien et à la redynamisation des activités commerciales et artisanales de proximité en Zus, et ultérieurement par avenants, dans les territoires relevant des contrats urbains de cohésion sociale et du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés [...] ;
- contribuer au maintien de la diversité de l'offre commerciale et artisanale de proximité, dans le cadre de la géographie prioritaire précitée [...] ;
- contribuer au développement de l'emploi commercial et artisanal dans les sites en politique de la ville, dans le cadre de la géographie prioritaire précitée. »
En pratique, l'Epareca intervient sur des opérations pour lesquelles l'initiative privée ne peut se développer en amont de la phase d'exploitation des commerces, en raison du coût des opérations de maîtrise du foncier et de reconfiguration immobilière et de la nécessité de recourir à des prérogatives de puissance publique (déclaration d'utilité publique, expropriations) afin de s'assurer la maîtrise du foncier. Il s'agit donc d'interventions ponctuelles desquelles l'Epareca se retire au profit d'opérateurs privés une fois la viabilité de l'exploitation commerciale assurée.
Entre 1999 et 2010, sur les cent douze opérations menées par l'Epareca, les trois quarts sont en phase de montage de projet, de production ou d'exploitation et neuf sont achevées et revendues 7 ( * ) . Le contrat d'objectifs et de moyens fixe en outre un objectif de dix opérations par an sur la période 2009-2011. La dotation de l'Etat à l'Epareca, réalisée à partir de la mission « Economie » s'est établie à 8 millions d'euros en 2011.
Si les territoires des projets de rénovation urbaine ne sont pas explicitement visés par le contrat d'objectifs et de moyens, celui-ci prévoit cependant que l' « Epareca poursuivra les efforts entrepris pour insérer ses interventions dans le cadre du programme national de rénovation urbaine et veillera à la complémentarité de ses actions avec celles de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). Le conseil d'administration définira les initiatives à prendre pour atteindre cet objectif » 8 ( * ) .
Votre rapporteur estime souhaitable d'accentuer les efforts de rapprochement entre l'Anru et l'Epareca, afin de garantir sur le long terme la diversité et la qualité de l'offre de commerciale et artisanale dans les quartiers de la rénovation urbaine.
Un tel rapprochement implique cependant d'augmenter la capacité financière de l'Epareca et de faire évoluer son modèle économique. En effet, ainsi que le soulignait le rapport d'information précité de François Goulard et François Pupponi, l'Epareca concentre aujourd'hui ses investissements sur un nombre limité d'opérations portant sur des centres commerciaux de taille importante alors que les projets de rénovation urbaine nécessitent généralement de porter les efforts sur la mise en place de petits pôles commerciaux.
b) L'importance de la gestion urbaine de proximité
La loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine demande que soit engagée une démarche de gestion urbaine de proximité (Gup) dans toutes les Zus de plus de cinq cents habitants et dans les quartiers en rénovation urbaine. L'Anru demande ainsi l'élaboration d'une convention de Gup dans les six mois suivant la signature de chaque convention de rénovation urbaine.
L'objectif est de pérenniser les avancées permises par la rénovation urbaine en agissant sur la qualité de vie au quotidien des habitants des quartiers concernés. Les actions menées dans le cadre de la Gup portent notamment sur la gestion locative, la propreté des immeubles et des espaces urbains, la tranquillité et la sécurité ainsi que les services rendus aux habitants.
L'Acsé participe aux actions de Gup, principalement par le biais des crédits alloués au volet « Habitat et cadre de vie », mais également grâce à l'impact des actions de médiation entreprises dans le cadre du programme « Adultes relais » ou de celles menées en matière de sécurité. Ces interventions se sont récemment diversifiées.
Dans le cadre de la dynamique Espoir Banlieues, l'Acsé met en oeuvre, avec l'aide de prestataires, des diagnostics de Gup permettant de dresser un état des lieux de la situation de chaque quartier concerné. Ces diagnostics sont dits « en marchant » dans la mesure où ils consistent à réaliser deux évaluations à six mois d'intervalle. Le PLF 2012 prévoit de consacrer 1,5 million d'euros à ces actions.
La réunion du comité interministériel des villes (CIV) du 18 février 2011 a en outre prévu la mise en place d'un dispositif de sortie des conventions de rénovation urbaine (CRU) sous la forme plans stratégiques locaux (PSL) et de conventions de quartiers rénovés. Ainsi que le précise une circulaire du ministre de la ville en date du 21 juillet 2011, les PSL auront pour objet de formaliser « la vision locale partagée à l'échelle intercommunale des enjeux et des objectifs à atteindre, après rénovation urbaine, dans le ou les quartiers concernés ». Elaborés sous la responsabilité du ou des maires porteurs du PRU et, le cas échéant, du président de l'établissement public de coopération intercommunale, ces PSL doivent permettre de mobiliser l'ensemble des acteurs de la politique de la ville autour d'un projet commun. Le PLF 2012 dote l'Acsé de 2 millions d'euros pour piloter l'appel à projets, mission qu'elle doit effectuer avec le secrétariat général du comité interministériel des villes et en partenariat avec l'Anru. Le programme est expérimenté dans un premier temps sur dix sites.
Elément central de l'articulation entre les volets urbain et humain de la politique de la ville, la Gup est particulièrement emblématique du besoin de coordination entre les différents acteurs.
L'accord-cadre signé en 2010 entre l'Anru et l'Acsé consacre d'ailleurs un volet à la Gup destiné à mieux synchroniser les actions des deux agences et évoquant la question du financement de celle-ci. Estimant que « la gestion urbaine de proximité constitue un élément essentiel pour pérenniser les actions menées sur le quartier une fois le projet de rénovation urbaine achevé » , l'accord précise qu' « il convient à cette fin d'organiser la transition entre le cofinancement de la Gup par les deux agences et un financement uniquement pris en charge dans le cadre du droit commun, avec le soutien de l'Acsé, dans les quartiers en sortie de convention ».
* 5 Rapport du Conseil économique, social et environnemental, Marie-Noëlle Lienemann, Bilan et perspectives du programme national de renouvellement urbain, septembre 2011.
* 6 Rapport d'information AN n° 2853, François Goulard et François Pupponi, Quartiers défavorisés ou ghettos inavoués : la République impuissante, Tome 2, octobre 2010, p. 133-136.
* 7 Données rapport 2011 de l'observatoire national des zones urbaines sensibles, p. 291.
* 8 Contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2009-2011, p. 11.