N° 108
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2012 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XI
SÉCURITÉ :
GENDARMERIE
Par MM. Michel BOUTANT et Gérard LARCHER,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat , Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger , André Trillard, secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Raymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Yves Rome, Richard Tuheiava. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754
Sénat : 106 et 107 (annexe n° 26 ) (2011-2012)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Force armée instituée pour veiller à l'exécution des lois, la gendarmerie nationale est chargée d'assurer la sécurité publique sur 95 % du territoire, correspondant à 50 % de la population.
Grâce au « maillage » du territoire assuré par ses brigades territoriales, la gendarmerie nationale garantit un service public de sécurité de proximité, installé au coeur des territoires, en particulier dans les zones rurales et périurbaines, à l'écoute des préoccupations des élus locaux et de la population.
La gendarmerie nationale est également investie de pouvoirs judiciaires, qu'elle exerce sous le contrôle de l'autorité judiciaire.
Elle est aussi chargée du maintien de l'ordre public et elle contribue à la protection des populations.
Enfin, en sa qualité de force armée, la gendarmerie nationale participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation.
La dualité de ses attributions, qui concernent aussi bien la sécurité que la défense, lui permet d'intervenir dans un large spectre de missions, dans l'ensemble de l'arc de la crise, de la guerre à la paix, aussi bien sur le territoire métropolitain, qu'outre-mer ou sur les théâtres d'opérations extérieures.
Ainsi, plus de 200 gendarmes français sont actuellement déployés en Afghanistan, où ils participent, aux côtés de leurs camarades des armées, à la formation des policiers afghans.
Le statut militaire de la gendarmerie permet ainsi à l'Etat de disposer d'une force à la fois polyvalente, réactive, disponible et adaptée aux besoins de la population.
Héritière de huit siècles d'histoire, la gendarmerie nationale a connu, depuis quelques années, d'importantes évolutions.
En particulier, la loi relative à la gendarmerie nationale du 3 août 2009 a organisé le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, après son rattachement budgétaire intervenu avec la loi de finances de 2009. Cette loi n'a cependant pas remis en cause le statut militaire de la gendarmerie et le dualisme policier.
On peut également mentionner le renforcement de la coopération entre les gendarmes et les policiers ou encore la récente réforme de la garde à vue, qui a des conséquences importantes sur le travail des forces de sécurité.
Après une première partie consacrée aux principales évolutions de la gendarmerie depuis 2009 , et notamment à l'évaluation de la mise en oeuvre du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, la deuxième partie du présent rapport décrit les crédits du programme 152 « gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité », dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, qui sont marqués, comme l'an dernier, par une forte contrainte budgétaire.
Le budget de la gendarmerie pour 2012 se caractérise, en effet, par une stabilisation des dépenses de personnel , une « sanctuarisation » des dépenses de fonctionnement courant , mais aussi par une diminution des crédits d'investissement , qui fait suite à une forte baisse en 2011.
En outre, l'application à la gendarmerie de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite devrait se traduire par la suppression de 1 185 postes en 2012.
Enfin, vos rapporteurs pour avis ont souhaité insister, dans une troisième partie , sur quatre sujets de préoccupations :
- la nécessité de lancer à l'avenir un vaste programme de rénovation de l'immobilier de la gendarmerie , certains logements du parc domanial ayant atteint un degré de vétusté préoccupant, qui pèse lourdement sur les conditions de vie et le moral des gendarmes et de leur famille ;
- le maintien de la capacité opérationnelle de la gendarmerie et de la densité de son « maillage » territorial , au regard de la diminution des effectifs ;
- le renouvellement des équipements de la gendarmerie , en particulier des hélicoptères et des véhicules blindés ;
- enfin, la sous-dotation des crédits destinés à couvrir l'engagement des militaires de la gendarmerie nationale en opérations extérieures .
I. LA GENDARMERIE NATIONALE A CONNU DES ÉVOLUTIONS IMPORTANTES DEPUIS 2009 ET ELLE A RÉUSSI À S'ADAPTER EN PERMANENCE SANS REMETTRE EN CAUSE SON IDENTITÉ
A. LE RATTACHEMENT DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
1. La loi relative à la gendarmerie nationale du 3 août 2009
Le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur avait été annoncé par le Président de la République, lors de son intervention du 29 novembre 2007 devant 1 800 gendarmes et policiers réunis à la Grande Arche de la Défense.
Ce rattachement constitue moins une rupture que l'aboutissement d'une évolution commencée en 2002.
À la suite de l'élection présidentielle de mai 2002, la gendarmerie nationale a été placée pour emploi auprès du ministre de l'Intérieur pour l'exercice des missions de sécurité intérieure, par un décret du 15 mai 2002.
Le décret du 31 mai 2007 avait établi une responsabilité conjointe du ministère de la Défense et du ministère de l'Intérieur s'agissant de la définition des moyens budgétaires attribués à la gendarmerie nationale et de son suivi.
La gendarmerie restait cependant placée sous l'autorité du ministère de la Défense pour ses missions militaires et les questions de personnels, le statut des gendarmes étant commun à celui des autres militaires.
La loi relative à la gendarmerie nationale , qui a été adoptée par le Parlement le 23 juillet 2009 et promulguée le 3 août 2009 , organise le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur , après son rattachement budgétaire intervenu avec la loi de finances de 2009.
Le ministre de l'Intérieur est désormais responsable de l'organisation de la gendarmerie nationale, de sa gestion, de son emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire. Il exerce également une compétence de principe en matière de gestion des ressources humaines à l'égard des personnels de la gendarmerie.
Ce rattachement n'entraîne pas la disparition du statut militaire de la gendarmerie nationale et sa fusion avec la police . La gendarmerie nationale et la police nationale restent deux forces distinctes, l'une à statut civil, l'autre à statut militaire. La direction générale de la gendarmerie nationale demeure une direction autonome au sein du ministère de l'Intérieur.
La gendarmerie nationale reste placée sous l'autorité du ministre de la Défense pour l'exécution des missions militaires et de l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires.
Le ministre de la Défense continue d'exercer sa compétence à l'égard des militaires de la gendarmerie en matière de discipline et participe à la gestion des ressources humaines de la gendarmerie dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.
Les gendarmeries spécialisées (comme la gendarmerie de l'armement ou la gendarmerie de l'air) restent également placées sous son autorité et le ministère de la Défense assure certaines prestations de soutien au profit de la gendarmerie.
Ainsi, la gendarmerie reste en réalité placée sous une triple tutelle (Intérieur, Défense, Justice), même si elle n'est plus placée sous la tutelle organique du ministre de la Défense, mais sous celle du ministre de l'Intérieur.
La loi relative à la gendarmerie nationale est entrée en vigueur le 7 août 2009. La quasi-totalité des textes d'applications (37 décrets et 36 arrêtés) ont été pris et publiés.