Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER (article 34 de la Constitution) - Monopole des lois de finances (LF) et des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) et institution des lois-cadres d'équilibre des finances publiques (LCEFP)

Commentaire : le présent article instaure un monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale sur les principales dispositions relatives aux prélèvements obligatoires. Il crée des lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier l'article 34 de la Constitution.

A. LE MONOPOLE DES LOIS DE FINANCES ET DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Le 1° et le 2°, ainsi que le premier alinéa du texte proposé par le 3° du présent article instaurent un monopole des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale sur les principales dispositions relatives aux prélèvements obligatoires.

Le 1° et le 2° suppriment la possibilité actuellement reconnue à la loi ordinaire de fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des « impositions de toute nature » (c'est-à-dire des impôts), ainsi que les principes fondamentaux des autres ressources de la sécurité sociale (c'est-à-dire des cotisations sociales).

Le premier alinéa du texte proposé par le 3° prévoit que « les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale fixent les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature et les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale ».

Il résulte de la combinaison de ces dispositions que seules les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale pourraient désormais comprendre les dispositions concernées.

B. L'INSTAURATION DES LOIS-CADRES D'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES

Le dernier alinéa du 3° et le 4° du présent article concernent les lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Le dernier alinéa du 3° instaure ces lois-cadres, qui « déterminent les normes d'évolution et les orientations pluriannuelles des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques ». Dans sa rédaction initiale, il renvoyait en totalité, pour le contenu de ces lois-cadres, à la loi organique. L'Assemblée nationale a ensuite considérablement précisé le contenu de ces lois-cadres, comme on le verra au II du présent commentaire.

Le 4° du présent article supprime quant à lui, par coordination, les actuelles lois de programmation des finances publiques.

On remarque que le présent article tend en outre à aligner sur l'orthographe de la LOLF celle du texte actuel, qui se réfère aux « impositions de toute s nature s ».

L'article 34 de la Constitution

	Rédaction actuelle	Rédaction résultant du texte initial du présent article	Rédaction résultant du texte adopté par l'Assemblée nationale
1° du présent article	Art. 34. - La loi fixe les règles concernant : (...) * l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d'émission de la monnaie. (...)	Art. 34. - La loi fixe les règles concernant : (...) * le régime d'émission de la monnaie. (...)
2° du présent article	La loi détermine les principes fondamentaux : (...)
	- du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale. (...)	- du droit du travail, du droit syndical et, sous réserve du vingtième alinéa, de la sécurité sociale. (...)
	Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
3° du présent article		Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale fixent les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature et les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale.
		Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent les normes d'évolution et les orientations pluriannuelles des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques, la période minimale qu'elles couvrent et celles de leurs dispositions qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.	Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Ces lois-cadres fixent, pour chaque année, un objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes qui s'impose aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale sont compensés dans les conditions prévues par une loi organique. Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques peuvent être modifiées en cours d'exécution dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques et peut fixer celles de leurs dispositions, autres que celles prévues à la deuxième phrase du présent alinéa, qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.
	Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État.
4° du présent article	Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. (...)	[supprimé]

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES

Le tableau ci-après synthétise les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Les modifications à l'article premier adoptées par l'Assemblée nationale

Amendement	Auteur	Commission	Objet
15	Bur	Affaires sociales	Précision selon laquelle les lois-cadres couvrent une période d'au moins 3 années
2	Warsmann	Lois
4	Warsmann	Lois	• Inscription dans la Constitution (avec une imprécision rédactionnelle) de la règle d'effort structurel proposée par le rapport Camdessus et la commission des finances du Sénat, et figurant dans la LPFP 2011-2014 • Compensation des écarts relatifs à l'effort structurel constatés lors de l'exécution • Précision que les lois-cadres d'équilibre des finances publiques peuvent être modifiées en cours d'exécution
17	Bur	Affaires sociales
83 (sous-amdt à amdt 17)	Carrez	Finances	Précision que les conditions et les réserves dans lesquelles une LCEFP peut être modifiée en cours d'exécution sont fixées par la loi organique
85 (sous-amdt à amdt 4)	Carrez	Finances
3	Warsmann	Lois	Précision que les lois-cadres comprennent les « règles de gestion des finances publiques »
24	Carrez	Finances
16	Bur	Affaires sociales

Source : commission des finances

1. Des lois-cadres qui couvrent une période d'au moins trois années, mais qui devront être actualisées chaque année

A l'initiative de ses commissions des lois et des affaires sociales, l'Assemblée nationale a précisé que les lois-cadres couvrent une période d'au moins trois années.

Ces amendements ont été préférés à l'amendement de la commission des finances, qui prévoyait que les lois-cadres couvraient une période de quatre années , conformément à la pratique actuelle des programmes de stabilité et des lois de programmation des finances publiques. Les deux solutions ne présentent pas toutefois de différence significative.

En revanche, le dispositif issu de l'Assemblée nationale, pas plus que le texte initial présenté par le Gouvernement, ne se prononce sur la périodicité du vote des lois-cadres.

L'Assemblée nationale a modifié l'article 1 ^er du présent projet de loi constitutionnelle pour prévoir que les dispositions de la loi-cadre portent sur une période d' « au moins trois années ». Le rapport de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, rapporteur au fond au nom de la commission des lois, précise que, par cet ajout, « la Constitution préciserait elle-même que la période minimale couverte par les lois-cadres d'équilibre des finances publiques est de trois ans. S'agissant d'un minimum, les pouvoirs publics pourraient préférer retenir une durée plus longue, par exemple celle de la législature. Quelle que soit cette durée, la loi-cadre demeurerait susceptible de modification en cours d'exécution - comme elle l'est déjà dans la version initiale du présent projet de loi constitutionnelle ». Cette précision sur la période couverte par la programmation pluriannuelle n'est pas de nature à remettre en cause la pratique actuelle, puisque les programmes de stabilité comme les lois de programmation portent sur une période de quatre années (l'année en cours et les trois années suivantes).

En revanche, cette précision ne tranche pas la question, qui a fait débat au sein du groupe Camdessus, de la périodicité des votes sur la loi-cadre. Deux options sont concevables. La première reviendrait à poursuivre la pratique actuelle des lois de programmation des finances publiques et à adopter la programmation en début de période et pour l'ensemble de celle-ci (qui sera d'au moins trois ans, conformément au texte adopté par les députés). Il faudrait alors prévoir que si les plafonds de dépenses et planchers de mesures nouvelles sur les recettes sont (sauf circonstances exceptionnelles) maintenus inchangés (ou rendus plus contraignants) tout au long de la période, les objectifs de solde effectif (non contraignants) sont quant à eux actualisés chaque année en fonction de la situation économique (comme le souhaite notre collègue député Gilles Carrez).

Cette solution présenterait cependant l'inconvénient, selon vos rapporteurs, d'impliquer une période de programmation trop longue, qui pourrait inciter les gouvernements à rejeter en fin de période l'effort d'ajustement. Pour cette raison, ils considèrent que la loi organique devra prévoir que la loi-cadre sera « glissante » et prolongée d'une année (et actualisée en ce qui concerne le solde effectif) chaque année, éventuellement après le vote du programme de stabilité.

2. L'inscription dans la Constitution d'une règle d'équilibre présentée comme équivalant à celle du rapport Camdessus

Deux amendements identiques, adoptés à l'initiative de la commission des lois et de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, inscrivent dans la Constitution une règle d'effort structurel analogue à celle préconisée par la commission des finances du Sénat et le rapport Camdessus, et retenue par la loi de programmation des finances publiques 2011-2014.

Cependant, le texte adopté par l'Assemblée nationale aboutit à une règle radicalement différente de celle proposée par le rapport Camdessus.

En effet, elle prévoit que « [L]es lois-cadres fixent, pour chaque année, un objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes qui s'impose aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ».

Dans le cas des recettes, cette règle s'écarte de celle préconisée par le rapport Camdessus, qui consiste à prévoir un minimum de mesures nouvelles sur les recettes.

Dans un tel schéma, le législateur financier s'engage, comme dans la loi de programmation des finances publiques 2011-2014, à prendre des mesures nouvelles sur les recettes, pour un certain montant. Cette loi dispose que prévoit que l'entrée en vigueur de mesures nouvelles pour un montant d'au moins 11 milliards d'euros en 2011 et d'ai moins 3 milliards d'euros chacune des trois années suivantes. Cet engagement porte sur les seules mesures nouvelles, c'est-à-dire sur les modifications législatives et réglementaires ayant un impact sur les recettes, et non sur les fluctuations des recettes résultant de la conjoncture économique.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit quant à lui de faire porter l'engagement sur les recettes effectives . Autrement dit, selon une interprétation littérale du texte adopté par l'Assemblée nationale, en situation de croissance forte le Gouvernement pourrait, de manière paradoxale, prendre des mesures nouvelles négatives, tendant à réduire les recettes, tandis qu'en croissance faible il devrait prendre des mesures nouvelles tendant à les alourdir, « ajoutant la crise à la crise ».

La référence à un « minimum de recettes » n'est donc pas opérationnelle : combinée à celle à un « maximum de dépenses », elle résulterait en une pure règle de solde effectif, qui ne pourrait pas fonctionner et ne serait pas crédible.

Il faudrait se référer, comme le propose les amendements au présent article proposés par la commission des lois du Sénat et votre commission des finances, à un « minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes ».

Manifestement, nos collègues députés n'ont pas avoir eu l'intention de proposer une règle différente de celle proposée par le rapport Camdessus. En effet, l'exposé des motifs de l'amendement de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, rapporteur au nom de la commission des lois, considère que la détermination « d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes » est « conform[e] aux intentions du Gouvernement », car « l'exposé des motifs du projet évoque une « fongibilité entre plafonds de dépenses et mesures nouvelles en recettes » ». De même, l'amendement de notre collègue député Yves Bur évoque le fait d'« inscrire dans la Constitution le principe d'un plafond de dépenses et d'un plancher de recettes, déjà annoncé par le Gouvernement ».

3. La compensation des écarts par la mise en place d'un compte de contrôle

L'Assemblée nationale a prévu que les « écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale sont compensés dans les conditions prévues par une loi organique ».

Cette disposition est ambiguë (mais il est vrai qu'elle renvoie à la loi organique). En effet - même en supposant que l'imprécision rédactionnelle précitée est corrigée -, que veut-on compenser ?

Selon une première interprétation, il s'agirait simplement de faire en sorte qu'un dérapage une année donnée ne soit pas, par « rebasage », inclus dans la norme des années suivantes. Il suffirait pour cela d'exprimer les dépenses et les mesures nouvelles sur les recettes année par année, en augmentation cumulée depuis le début de la période (comme le fait la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 dans le cas des dépenses).

Selon une seconde interprétation, il s'agirait de neutraliser le supplément de dette suscité par un dérapage une année donnée par une réduction à due concurrence du déficit de l'année suivante. La règle serait alors plus contraignante.

Le ministre du budget a déclaré, lors de son audition au Sénat du 24 mai 2011 reproduite en annexe au présent rapport pour avis, que « la correction des écarts passe par la mise en place d'un compte de contrôle ». Le Gouvernement retient donc la seconde interprétation, la plus contraignante, et qui correspond à la solution retenue par l'Allemagne.

4. La possibilité de modifier une loi-cadre en cours d'exécution

Toujours à l'initiative de sa commission des lois et de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a également modifié le présent article de manière à préciser qu'une loi-cadre pourra être modifiée en cours d'exécution dans les conditions et sous les réserves fixées par la loi organique (la référence à la loi organique résultant d'un sous-amendement de la commission des finances).

Cette précision ne modifie pas le droit proposé. En effet, le texte initial permettait déjà d'inscrire de telles dispositions dans la future loi organique.

Selon notre collègue député Gilles Carrez, à l'origine de cet amendement, il s'agirait, dans la future loi organique, de rendre possible la révision des dispositions non contraignantes des lois-cadres, pour tenir compte notamment de l'évolution des prévisions économiques, sans pour autant autoriser la modification des dispositions contraignantes des lois-cadres (le plafond de dépenses et le plancher relatif aux mesures nouvelles sur les recettes).

Par ailleurs, selon vos rapporteurs, les lois-cadres devront chaque année être prolongées d'une année supplémentaire.

5. La possibilité pour les lois-cadres de prévoir des « règles de gestion des finances publiques »

Enfin, trois amendements identiques des trois commissions saisies à l'Assemblée nationale précisent que les lois-cadres comprennent les « règles de gestion des finances publiques ».

Comme on le verra ci-après, la portée de cette disposition doit être explicitée.

B. LE REJET DES DIFFÉRENTS AMENDEMENTS RELATIFS AU MONOPOLE

La discussion du présent article par l'Assemblée nationale, qui a essentiellement porté sur le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, a été présentée dans l'exposé général du présent rapport pour avis.

En particulier, la proposition de la commission des finances de l'Assemblée nationale tendant à instaurer des « lois de prélèvements obligatoires », afin d'éviter que le monopole suscite un « embouteillage législatif », n'a pas été adoptée.

Les commissions des lois et des affaires sociales ne sont quant à elles pas parvenues à supprimer le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES TAUX DES RESSOURCES SOCIALES QUI CONTINUERONT D'ÊTRE FIXÉS PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE

Le présent article aurait pu être l'occasion de mettre fin à la situation contestable selon laquelle la loi fixe seulement les « principes fondamentaux » des ressources de la sécurité sociale autres que les « impositions de toute nature », c'est-à-dire que les impôts (y compris la CSG et la CRDS).

Tel n'est pas le cas. Par conséquent, les taux des cotisations sociales continueront d'être fixés par voie réglementaire.

Sur ce point, le projet de loi constitutionnelle est en retrait par rapport aux orientations du rapport Camdessus, selon lequel, « sous réserve d'un examen plus approfondi des conditions et des implications de cette extension, cette compétence exclusive pourrait englober l'ensemble des prélèvements obligatoires destinés au financement des politiques publiques entrant dans le champ des LF et des LFSS. Seraient donc incluses les cotisations de sécurité sociale, dont les taux sont aujourd'hui fixés par la voie réglementaire . Ne seraient bien entendu concernées que les cotisations entrant dans le champ de la LFSS, et non les cotisations relevant de l'UNEDIC ou des régimes complémentaires. Cette modification de la ligne de partage entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire soumettrait au vote du Parlement - qui fixe déjà le taux des composantes de la contribution sociale généralisée (CSG) et le taux de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) - des dispositions aujourd'hui laissées à la seule discrétion du Gouvernement . Ce changement devrait évidemment faire l'objet d'une concertation avec les partenaires sociaux ».

B. PRÉCISER LE CONTENU DES LOIS-CADRES

1. Rétablir la cohérence entre le présent article et la règle telle que proposée par le « rapport Camdessus » et votre commission des finances

Pour les raisons évoquées supra , votre commission des finances, rejoignant en cela l'analyse de la commission des lois du Sénat, vous propose un amendement tendant à mettre le texte en conformité avec les intentions de nos collègues députés, et à se référer à un « minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes ».

Cet amendement propose en outre diverses améliorations rédactionnelles.

2. Comprendre que les  « règles de gestion des finances publiques » englobent l'ensemble des règles relatives à la politique de finances publiques ou à l'information du Parlement

On a vu qu'à l'initiative des trois commissions saisies, l'Assemblée nationale a précisé que les lois-cadres « déterminent (...) les règles de gestion des finances publiques ».

Cet élargissement du champ des futures lois-cadres est naturellement bienvenu.

Cependant, le champ couvert pourrait paraître encore insuffisant (la « gestion » au sens strict s'arrêtant là où commence la politique), et le texte adopté par l'Assemblée nationale n'est pas explicite en ce qui concerne l'information du Parlement.

Bien entendu, il importe de considérer l'expression « règle de gestion » retenue par l'Assemblée nationale, dans son acception la plus large possible et autorisant que puissent figurer dans les futures lois-cadres, comme dans les actuelles loi de programmation des finances publiques, des dispositions relatives à la gouvernance des finances publiques, telles que la règle de « durée limitée des niches » ou, comme le propose votre commission des finances dans un récent rapport d'information de son rapporteur général, la définition et les modalités de chiffrage des allégements de prélèvements obligatoires.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article, sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle vous soumet.

ARTICLE 2 (article 39 de la Constitution) - Première lecture des LCEFP

Commentaire : le présent article prévoit que les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.

Le présent article prévoit que, comme les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, les futurs projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.

Le deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution

Texte actuel

Texte résultant du présent article

Les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.

Les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale . Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.

Source : commission des finances

L'Assemblée nationale a adopté sans modification le présent article, qui constitue l'une des nombreuses dispositions de coordination relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 2 (article 39 de la Constitution) - Dépôt concomitant des projets de loi et des projets de loi financière comportant les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires nécessaires à leur mise en oeuvre

Commentaire : le présent article additionnel propose de prévoir que, dès lors que les dispositions d'un projet de loi nécessitent, pour leur mise en oeuvre, d'être accompagnées par des mesures relatives aux prélèvements obligatoires, le Gouvernement dépose simultanément un projet de loi de finances ou un projet de loi de financement de la sécurité sociale comportant ces mesures.

Le principe du monopole des lois financières sur les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires a pu être critiqué en raison de ses effets sur la possibilité pour les assemblées d'appréhender dans leur globalité les réformes comportant un volet financier.

Cette crainte est exagérée car, dans la plupart des cas, les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires ne sont pas nécessaires à l'équilibre d'ensemble des lois dans lesquelles elles figurent. L'objet du monopole est précisément que ces « cadeaux fiscaux » puissent continuer d'être débattus et, le cas échéant, décidés par le Parlement, mais dans le cadre d'une loi financière, dont la structure permet de mettre en balance l'opportunité de la mesure et l'équilibre global des finances publiques. L'exemple le plus fréquemment donné de mesure de ce type est celui du vote de la réduction du taux de TVA applicable au secteur de la restauration dans un projet de loi relatif au tourisme.

En revanche, dans le cas de réformes plus structurelles, le volet financier des réformes, voire leurs mesures de financement, sont indissociables de la réforme elle-même. La récente réforme des retraites en a été une claire illustration.

Dans ces cas-là, le présent article additionnel propose une procédure nouvelle, selon laquelle « lorsqu'un projet de loi nécessite, pour sa mise en oeuvre, des dispositions relevant du vingtième alinéa de l'article 34, le Gouvernement dépose simultanément un projet de loi de finances ou un projet de loi de financement de la sécurité sociale ».

On assurera ainsi la possibilité pour les différentes commissions parlementaires de travailler de concert, sans « suprématie » des uns ou des autres, puisque les rapporteurs des textes « couplés » seraient appelés à travailler ensemble, et que les discussions générales devraient être communes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 2 bis nouveau (article 41 de la Constitution) - Irrecevabilité en cas de non respect du monopole des LF et LFSS

Commentaire : le présent article prévoit d'étendre au respect du monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale la procédure d'irrecevabilité actuellement applicable pour la préservation du domaine réglementaire.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois et rapporteur au nom de celle-ci.

Il propose d'étendre le champ de l'actuel article 41 de la Constitution (irrecevabilité en cas de non respect du domaine de la loi) au respect du monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

La procédure est indiquée par le tableau ci-après.

L'article 41 de la Constitution

Texte actuel	Texte résultant du présent article
S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité.	S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi , est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38 ou est contraire au vingtième alinéa de l'article 34 ou au deuxième ou au quatrième alinéa de l'article 72-2 , le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité.
En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

NB : l'article 38 concerne l'habilitation à légiférer par ordonnance.

Les autres références concernent le texte résultant du présent projet de loi constitutionnelle :

- le vingtième alinéa de l'article 34, inséré par l'article premier, est le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ;

- les deuxième et quatrième alinéas de l'article 72-2, modifiés par l'article 11, concernent respectivement la possibilité actuellement reconnue à la loi d'autoriser les collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux de leurs impositions de toute nature, et la compensation des transferts, créations et extensions de compétences des collectivités territoriales.

Source : commission des finances

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SOUPLESSE APPARENTE, DÉMENTIE PAR L'ARTICLE 9 BIS

1. Une souplesse apparente

Le présent article n'implique pas d'inconstitutionnalité en cas de non respect du monopole.

Ainsi, les parlementaires auraient la faculté de continuer à déposer des propositions et amendements relatifs aux prélèvements obligatoires même en dehors des lois financières, sous réserve que le Gouvernement ou les présidents des assemblées n'invoquent pas l'irrecevabilité de l'article 41 de la Constitution.

S'il devait être mis en oeuvre dans les mêmes conditions que l'actuel article 41, le dispositif proposé ne serait pas véritablement contraignant. En effet, la procédure actuelle de l'article 41 n'est pas souvent mise en oeuvre. et la dernière décision du Conseil constitutionnel sur l'application de l'article 41 de la Constitution date de 1979, et il n'y a eu que onze décisions au total.

Si cette disposition subsistait dans le texte définitif, il conviendrait d'adapter le règlement du Sénat pour prévoir que le Président du Sénat pourrait consulter le président de la commission des finances, de la même façon qu'il est prévu qu'il consulte le président de la commission des lois sur les amendements litigieux du point de vue du partage entre le domaine de la loi et celui du règlement.

2. Une disposition indissociable de l'article 9 bis du présent projet de loi constitutionnelle

La souplesse introduite au présent article est toutefois fortement atténuée par l'insertion dans la Constitution, par l'article 9 bis du projet de loi constitutionnelle, d'un nouvel article 61-2 qui prévoit que le Conseil constitutionnel, dès lors qu'il est saisi d'une loi « non financière », se prononce automatiquement sur sa conformité à la règle du monopole. Autrement dit, toute disposition fiscale issue d'un amendement parlementaire ou d'une proposition de loi qui figurerait dans une loi adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées serait néanmoins automatiquement censurée par le Conseil constitutionnel si elle cette loi lui était déférée.

Pour autant, il restera possible, par accord entre le Gouvernement, les présidents des assemblées (qui n'invoqueraient pas l'irrecevabilité) et les groupes politiques (qui ne déféreraient pas le texte), de faire adopter des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires en dehors des lois financières. Ceci reposerait sur une hypocrisie particulièrement critiquable selon vos rapporteurs.

B. UNE DISPOSITION DONT L'OBJECTIF PEUT ÊTRE ATTEINT PAR D'AUTRES MOYENS

Le présent article a été présenté par nos collègues députés comme l'une des dispositions de conséquence du monopole instauré par l'article premier.

Si, comme le proposent les commissions des lois et des affaires sociales du Sénat, ce monopole était remplacé par une obligation de validation en loi financière des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires adoptées dans une loi  »non financière », le présent article devrait être supprimé.

Si, comme le souhaite votre commission des finances, le monopole était préservé et complété par la possibilité de « coupler » la présentation d'une loi sectorielle avec, si nécessaire, celle d'une loi financière rectificative, le dispositif proposé par le présent article ne serait plus nécessaire, dès lors que l'initiative parlementaire en matière de prélèvements obligatoires pourrait pleinement s'exercer dans le cadre du texte financier présenté en parallèle du texte sectoriel.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis défavorable à cet article et vous soumet un amendement tendant à sa suppression.

ARTICLE 3 (article 42 de la Constitution) - Dérogation des LCEFP à la règle selon laquelle la discussion porte sur le texte de la commission

Commentaire : le présent article prévoit que les futures lois-cadres d'équilibre des finances publiques dérogent à la règle selon laquelle la discussion porte sur le texte de la commission.

Le présent article prévoit que, comme dans le cas des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, la discussion en séance publique des futures lois-cadres d'équilibre des finances publiques déroge à la règle selon laquelle la discussion porte sur le texte de la commission.

L'article 42 de la Constitution

Texte actuel	Texte résultant du présent article
La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie.
Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.	Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
La discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.
L'alinéa précédent ne s'applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l'article 45. Il ne s'applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise.	L'alinéa précédent ne s'applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l'article 45. Il ne s'applique pas non plus aux projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise.

L'Assemblée nationale a adopté sans modification le présent article, qui constitue l'une des nombreuses dispositions de coordination relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE 4 (article 46-1 nouveau de la Constitution) - Modalités de discussion des LCEFP

Commentaire : le présent article précise les modalités de discussion des LCEFP.

Le présent article propose d'insérer à la constitution un article 46-1, prévoyant : « Le Parlement vote les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques dans les conditions prévues par une loi organique. Si le Gouvernement le décide, il est fait application de la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 47. »

La « procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 47 » est celle, actuellement applicable dans le seul cas des lois de finances, selon laquelle « si l'Assemblée Nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours », après quoi est réunie la commission mixte paritaire.

Par conséquent, les délais accordés à chaque Assemblée pour examiner les lois-cadres seront fixés par la future loi organique. Toutefois, comme pour les lois de finances, si la procédure devait prendre du retard à l'Assemblée nationale et excéder quarante jours, le Gouvernement aurait l'obligation de transmettre le texte au Sénat, qui disposerait alors de seulement quinze jours pour l'examiner.

L'Assemblée nationale a adopté sans modification le présent article, qui constitue l'une des nombreuses dispositions de coordination relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE 5 (article 47 de la Constitution) - Impossibilité d'adoption d'une loi de finances en l'absence de LCEFP

Commentaire : le présent article prévoit l'impossibilité d'adopter une loi de finances en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques (LCEFP) et avance au 15 septembre la date limite du dépôt du projet de loi de finances.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article poursuit un double objet :

- il prévoit l'impossibilité d'adopter une loi de finances en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques (LCEFP) ;

- à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, il anticipe au 15 septembre, dans ce qui deviendrait le deuxième alinéa de l'article 47 de la Constitution, la date limite de dépôt du projet de loi de finances.

Il s'agit de tirer les conséquences du fait que, selon nos collègues députés, le monopole des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires prévu pour les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale risque de susciter un « embouteillage » au Parlement à l'automne, en particulier à l'Assemblée nationale.

L'article 47 de la Constitution

Texte actuel	Texte résultant du présent article
Art. 47. - Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique.	Art. 47. - Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. Il ne peut être adopté définitivement de loi de finances en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné.
	Le projet de loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice est déposé au plus tard le 15 septembre de l'année qui précède cet exercice.
Si l'Assemblée Nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.	Si l'Assemblée Nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet de loi de finances , le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.
Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.
Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés.	Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés. Il est procédé de même en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné.
Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session.

Source : commission des finances

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements :

- l'amendement précité de sa commission des finances, tendant à fixer au 15 septembre la date limite pour le dépôt du projet de loi de finances ;

- un amendement rédactionnel de sa commission des lois.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'IMPOSSIBILITÉ DE VOTER UNE LOI DE FINANCES EN L'ABSENCE DE LOI-CADRE, UN ÉLÉMENT ESSENTIEL DE LA RÈGLE D'ÉQUILIBRE

Le présent article est un élément essentiel de l'architecture du présent projet de loi constitutionnelle.

En effet, s'il était possible d'adopter une loi de finances sans avoir préalablement adopté une loi-cadre, la majeure partie de l'édifice s'effondrerait, puisque le Conseil constitutionnel ne pourrait plus vérifier la conformité des lois de finances à la trajectoire pluriannuelle. La règle d'équilibre ne serait donc plus appliquée.

B. LE DÉPÔT À LA MI-SEPTEMBRE DES PROJETS DE LOI DE FINANCES, UNE CONTREPARTIE DU MONOPOLE

1. L'obligation de déposer le projet de loi de finances le 15 septembre au plus tard, une contrainte relative pour le Gouvernement, une nécessité pour les députés

La présentation par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, de son amendement dont l'adoption est à l'origine de la présente disposition, illustre le prix que les députés attachent à sa mise en oeuvre :

« Que s'est-il passé depuis 2007 ? Nos lois de finances ont doublé de volume ! En 2007, la loi de finances initiale tenait dans quarante-huit pages du Journal officiel ; en 2011, il en a fallu quatre-vingt-quinze... Dans le même temps, les délais pour les examiner se sont réduits de quinze jours. En effet, jusqu'à cette époque, le conseil des ministres se tenait vers le 15 septembre, au plus tard vers le 20 ; désormais, il se tient le dernier mercredi de septembre.

« Nous travaillons par conséquent dans les pires conditions. Comment voulez-vous que nous, parlementaires, examinions un texte correctement quand nous sommes contraints par un délai de deux semaines ?

« De surcroît, comme on sait, les lois de finances sont examinées dans un premier temps par l'Assemblée ; si nos collègues sénateurs ont tout le loisir de les étudier, nous sommes pour notre part enserrés dans un véritable tunnel, et obligés de travailler à la va-vite.

« Les membres de la commission des finances, plus ou moins au courant du contenu du texte en amont, font de leur mieux ; mais prenez bien conscience, chers collègues, que vous ne pourrez plus déposer d'amendements de recettes lors de l'examen de textes ordinaires ; et comme vous ne pourrez plus faire de propositions de lois, il ne vous restera plus qu'un seul vecteur : la loi de finances. Si vous ne disposez d'aucun délai pour travailler, que va-t-il se passer ?

« Notre amendement consiste à imiter les autres pays, les vraies démocraties qui respectent le Parlement. En Allemagne, le projet de loi de finances est déposé immédiatement après le 1er septembre ; en Suède, un dispositif a récemment été voté aux termes duquel le projet est déposé au plus tard le 20 septembre ; quant au Royaume Uni, où il n'y a pas de règle écrite, la pratique veut que le Gouvernement dépose le projet devant le Parlement au plus tard le 15 septembre. »

Pour le Gouvernement, un dépôt du projet de loi de finances avant le 15 septembre représenterait une anticipation importante par rapport à la pratique des dernières années, puisque le dépôt est intervenu le 29 septembre en 2011 et en 2010, le 30 septembre en 2009 ou encore le 26 septembre en 2006 et 2007.

Pourtant, jusqu'au projet de loi de finances pour 2002, les projets de loi de finances étaient généralement déposés autour du 20 septembre, parfois encore plus tôt (le 15 septembre en 1999 et même le 9 septembre en 1998).

Un retour aux pratiques d'avant 2002 ne présenterait pas seulement des avantages pour le Parlement, et singulièrement l'Assemblée nationale saisie en premier lieu, mais serait également de nature à peser sur les conditions dans lesquelles l'exécutif prépare les projets de loi de finances . Dans la situation actuelle, les dépenses sont, de manière contre-intuitive, arrêtées avant les mesures nouvelles sur les recettes. L'anticipation du délai de dépôt des projets de loi de finances pourrait contribuer à ce que les arbitrages relatifs aux recettes interviennent moins tardivement qu'aujourd'hui.

Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale sur ce dispositif. Il a cependant, pour expliquer les retards pris dans le dépôt des projets de loi de finances depuis quelques années, utilisé un argument qui ne saurait intégralement être retenu : celui des contraintes imposées à l'exécutif par les dispositions de la LOLF. Le ministre du budget a notamment indiqué que « cette dégradation calendaire est liée à la loi organique pour les lois de finances que nous avions souhaitée les uns et les autres à l'époque. La LOLF a fixé de nombreux impératifs, précis, quant à la présentation des objectifs de la politique du Gouvernement, des indicateurs de performance, de la programmation des dépenses, du développement par les opérateurs, etc.

« Ainsi, le nombre de bleus annexés en 2001 était de 26 ; il est de 40 en 2011, soit une augmentation de 54 %. Le nombre de pages bleues était de 4 145 en 2001 et, dix ans plus tard, de 7 489, soit une augmentation de 80 %. Les jaunes annexés ont augmenté de 43 % et le nombre de pages de ces jaunes de plus de 170 %. Ce sont les grandes vertus de la LOLF qui ont justifié un travail approfondi de la part des services de Bercy afin que les parlementaires puissent procéder à un examen de plus grande qualité ».

S'il ne faut pas négliger ces contraintes supplémentaires imposées au Gouvernement, il faut également relever que, depuis 1958, les annexes ne sont jamais toutes transmises au Parlement à la date de dépôt du projet de loi de finances à proprement parler, c'est-à-dire du « bleu général » dans lequel figurent les articles de première et de deuxième parties.

C'est d'ailleurs en raison de la transmission étalée dans le temps des différentes annexes que la date de dépôt diffère de la date à compter de laquelle sont computés les délais d'examen des projets de loi de finances tels qu'ils résultent de la Constitution, de la loi organique relative aux lois de finances et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

2. Une inscription dans la Constitution de la date de dépôt des projets de loi de finances sans incidence sur les délais d'examen par les assemblées

L'article 47 de la Constitution dispose que « le Parlement vote les lois de finances dans les conditions prévues par une loi organique », tout en encadrant, du point de vue des délais d'examen, la marge de manoeuvre du législateur organique sur deux points :

- l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à quarante jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de quinze jours ;

- si l'examen par le Parlement excède soixante-dix jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance.

Le législateur organique a complété les dispositions constitutionnelles sur deux points :

- l'article 39 de la LOLF prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre , reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;

- l'article 40 du même texte fixe le délai de droit commun de la discussion au Sénat (c'est-à-dire hors les cas où l'Assemblée nationale ne respecterait pas son délai de quarante jours) à vingt jours, comme le prévoyait déjà l'ordonnance organique précitée.

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que ces délais sont conçus pour faire en sorte que la loi de finances soit votée avant la fin de l'année calendaire , de manière à assurer « la continuité de la vie nationale » pour reprendre l'expression utilisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision 2001-448 DC du 25 juillet 2001. Par conséquent :

- le Conseil a admis que le délai de droit commun accordé au Sénat soit fixé à vingt jours, dès lors que ce délai n'était pas de nature à mettre en cause la capacité du parlement à achever l'examen du texte dans le délai global de soixante-dix jours ;

- le Conseil a considéré qu'il pouvait être dérogé au délai de quarante jours accordé à l'Assemblée nationale dans la mesure où ce dépassement ne portait pas préjudice aux délais d'examen du Sénat, et ce alors même que le délai de quarante jours est présenté comme impératif à la fois par la Constitution et par la loi organique ;

- surtout, le Conseil constitutionnel n'a jamais remis en cause les conditions dans lesquelles sont computés les délais d'examen.

En effet, dans la mesure où l'ensemble des annexes au projet de loi de finances n'est jamais entièrement disponible à la date du dépôt (le texte du « bleu général » étant lui-même parfois distribué plusieurs jours seulement après le dépôt), l'impératif de continuité de la vie nationale qui justifie l'enserrement de la discussion parlementaire dans des délais est mis en balance avec « la nécessaire sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances » .

Cela conduit le Gouvernement et l'Assemblée nationale à s'accorder sur la date à laquelle il est possible de considérer que le Parlement est suffisamment informé pour que puisse commencer le décompte des délais. Cet accord est matérialisé par une lettre adressée au président de l'Assemblée nationale par le secrétaire général du Gouvernement, généralement entre le 11 et le 15 octobre. Le décompte des délais commence le lendemain de la réception de cette lettre.

Il est raisonnable de penser que l'avancement au 15 septembre du délai limite de dépôt du projet de loi de finances ne se traduira pas par une accélération dans les mêmes proportions des délais de parution des annexes au projet de loi de finances. Dans ces conditions, la seule conséquence des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale devrait être un allongement du temps dont dispose le Parlement pour préparer la discussion des lois de finances, le reste du calendrier n'étant pas modifié.

Compte tenu du fait que le date limite de dépôt des projets de loi de finances figure aujourd'hui dans la loi organique et donc dans le bloc de constitutionnalité, son élévation au rang de norme de niveau constitutionnel n'est pas susceptible d'emporter de conséquence sur l'appréciation portée par le Conseil constitutionnel sur ses conditions de mise en oeuvre.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE 6 (article 47-1 de la Constitution) - Impossibilité d'adoption d'une loi de financement de la sécurité sociale en l'absence de LCEFP

Commentaire : le présent article prévoit l'impossibilité d'adopter une loi de financement de la sécurité sociale en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques (LCEFP), et avance au 1 ^er octobre le dépôt du projet de loi de finances.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est le symétrique de l'article 5, dans le cas des lois de financement de la sécurité sociale.

Comme l'article 5 dans le cas des lois de finances, il poursuit un double objet :

- il prévoit l'impossibilité d'adopter une loi de finances en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques (LCEFP) ;

- à l'initiative de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, il anticipe au 1 ^er octobre la date limite de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

On rappelle qu'actuellement la date de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale est fixée au plus tard le 15 octobre par l'article LO 111-6 du code de la Sécurité sociale (ou, si cette date est un jour férié, le premier jour ouvrable qui suit).

L'article 47-1 de la Constitution

Texte actuel	Texte résultant du présent article
Art. 47-1. - Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique.	Art. 47-1. - Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique. Il ne peut être adopté définitivement de loi de financement de la sécurité sociale en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné.
	Le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui détermine les conditions générales de son équilibre financier pour un exercice est déposé au plus tard le 1 ^er octobre de l'année qui précède cet exercice.
Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.	Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.
Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance. Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l'article 28.

Source : commission des finances

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article :

- l'amendement précité, relatif à la date de dépôt des projets de loi de financement de la sécurité sociale ;

- un amendement rédactionnel de sa commission des lois.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme l'article 5 dans le cas des lois de finances, le présent article est un élément essentiel de l'architecture du présent projet de loi constitutionnelle. En effet, s'il était possible d'adopter une loi de financement de la sécurité sociale sans avoir préalablement adopté une loi-cadre, la majeure partie de l'édifice s'effondrerait.

De même, et pour les raisons évoquées dans le commentaire de l'article 5 du présent projet de loi constitutionnelle, l'inscription dans la Constitution de la date limite de dépôt des projets de loi de financement de la sécurité sociale sera sans incidence sur l'organisation des discussions au Parlement. Elle permettra en revanche à la première assemblée saisie de bénéficier d'un délai supplémentaire pour ses travaux préparatoires.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE 6 bis nouveau (article 47-2 de la Constitution) - Assistance de la Cour des comptes

Commentaire : le présent article prévoit l'assistance de la Cour des comptes pour le contrôle de l'exécution des lois-cadres.

Le présent article résulte d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il prévoit l'assistance de la Cour des comptes pour le contrôle de l'exécution des lois-cadres.

L'article 47-2 de la Constitution

Texte actuel	Texte résultant du présent article
Art. 47-2.- La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens.	Art. 47-2.- La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de la mise en oeuvre des lois-cadres d'équilibre des finances publiques, de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens.
Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.

Source : commission des finances

Le droit existant permettrait sans doute déjà à la Cour des comptes d'assister le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois-cadres.

Toutefois, la modification ainsi proposée permet d'illustrer l'apparition des lois-cadres d'équilibre des finances publiques dans la hiérarchie des normes financières.

L'article 58 de la LOLF

La mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 [en fait par le 1 ^er alinéa de l'article 47-2] de la Constitution comporte notamment :

1° L'obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et le rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée dans le cadre des missions de contrôle et d'évaluation prévues à l'article 57 ;

2° La réalisation de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane, qui statue sur leur publication ;

3° Le dépôt d'un rapport préliminaire conjoint au dépôt du rapport mentionné à l'article 48 relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur ;

4° Le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par programme l'exécution des crédits ;

5° La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées ;

6° Le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances.

Les rapports visés aux 3°, 4° et 6° sont, le cas échéant, accompagnés des réponses des ministres concernés.

Le rapport annuel de la Cour des comptes peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE 7 (article 48 de la Constitution) - Inscription des projets de LCEFP par priorité

Commentaire : le présent article prévoit que les projets de lois-cadres d'équilibre des finances publiques (LCEFP) sont, à la demande du Gouvernement, inscrits à l'ordre du jour par priorité.

Le présent article prévoit que - comme les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale et les textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins - les projets de lois-cadres d'équilibre des finances publiques (LCEFP) sont, à la demande du Gouvernement, inscrits à l'ordre du jour par priorité.

L'article 48 de la Constitution

Texte actuel	Texte résultant du présent article
Art. 48. - Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée. Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour.
En outre, l'examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant, des textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d'autorisation visées à l'article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité.	En outre, l'examen des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques, des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant, des textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d'autorisation visées à l'article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité.
(...)

Source : commission des finances

L'Assemblée nationale a adopté sans modification le présent article, qui constitue l'une des nombreuses dispositions de coordination relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE 8 (article 49 de la Constitution) - Engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un projet de LCEFP

Commentaire : le présent article permet au Gouvernement d'engager la responsabilité du Gouvernement sur un projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques (LCEFP).

Le présent article permet au Gouvernement d'engager la responsabilité du Gouvernement sur un projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques (LCEFP), dans le cadre de la procédure prévue par le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.

L'article 49 de la Constitution (troisième alinéa)

Texte actuel

Texte résultant du présent article

Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée Nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.

Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée Nationale sur le vote d'un projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques, de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.

Source : commission des finances

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification le présent article, qui constitue l'une des nombreuses dispositions de coordination relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE 9 (article 61 de la Constitution) - Soumission automatique des LCEFP au Conseil constitutionnel et contrôle par celui-ci de la conformité des LF et LFSS à la loi-cadre

Commentaire : le présent article prévoit la soumission automatique des lois-cadres d'équilibre des finances publiques (LCEFP) au Conseil constitutionnel, ainsi que le contrôle automatique par le Conseil constitutionnel de la conformité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est l'un des plus importants du présent projet de loi constitutionnelle.

Il prévoit :

- la soumission automatique des lois-cadres d'équilibre des finances publiques (LCEFP) au Conseil constitutionnel ;

- à la suite d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le contrôle automatique par le Conseil constitutionnel de la conformité des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre.

L'article 61 de la Constitution

Texte actuel	Texte résultant du présent article après son examen par l'Assemblée nationale
Art. 61. - Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil Constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.	Art. 61. - Les lois organiques et les lois-cadres d'équilibre des finances publiques , avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil Constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.
Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil Constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l'Assemblée Nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.
	Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, avant leur promulgation, doivent être soumises au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la loi-cadre d'équilibre des finances publiques.
Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours.	[ ] L e Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours.
Dans ces mêmes cas, la saisine du Conseil Constitutionnel suspend le délai de promulgation.	[ ] L a saisine du Conseil Constitutionnel suspend le délai de promulgation.

Source : commission des finances

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Un contrôle automatique de la conformité des lois financières annuelles à la loi-cadre

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances, instaurant un contrôle automatique par le Conseil constitutionnel de la conformité des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre.

L'objet de la saisine automatique du Conseil constitutionnel est limité au contrôle de conformité à la loi-cadre. Dès lors, pour un examen complet d'une loi financière par le Conseil constitutionnel, il faudra deux saisines, l'une automatique et l'autre facultative :

- le Conseil constitutionnel sera automatiquement saisi des lois financières pour apprécier leur conformité à la loi-cadre ;

- cependant, s'il n'est pas par ailleurs saisi dans les conditions de droit commun par soixante députés ou sénateurs, il devra s'abstenir de censurer les éventuelles inconstitutionnalités qu'il aura pu identifier.

2. L'absence, dans le texte de l'Assemblée nationale, de contrôle conjoint par le Conseil constitutionnel de la loi de finances et de la loi de financement

L'Assemblée nationale n'a en revanche pas adopté l'amendement de sa commission des finances, tendant à allonger à deux mois le délai dont le Conseil constitutionnel dispose pour les lois-cadres, lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale. L'objet de cet amendement était de permettre au Conseil constitutionnel de se prononcer conjointement sur la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'Assemblée nationale a amélioré de façon décisive le présent article, en prévoyant un contrôle automatique, par le Conseil constitutionnel, de la conformité des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre.

En l'absence d'un tel contrôle automatique, la règle d'équilibre proposée par le présent projet de loi constitutionnelle n'aurait pu être présentée comme contraignante.

Le présent article présente cependant encore certaines ambiguïtés, qu'il convient de lever.

A. LE CHAMP DU CONTRÔLE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. Les points ne posant pas de difficulté

a) Il est pertinent de prévoir que le contrôle concerne toutes les lois de finances ou de financement de la sécurité sociale

Dans l'état actuel du texte, toutes les lois financières (initiales et rectificatives ) doivent être examinées par le Conseil constitutionnel pour examen de la conformité à la loi-cadre.

On pourrait craindre a priori que cela signifie que chaque loi financière, y compris les lois rectificatives, devra être équilibrée sur le plan des recettes. Si tel était le cas, cela pourrait aboutir à un « saucissonnage » de la politique fiscale, toute mesure nouvelle réduisant les prélèvements obligatoires devant être compensée dans le même texte par une mesure nouvelle les augmentant à due concurrence, aussi faibles que soient les montants concernés.

Cependant, en pratique, la loi organique permettra que des mesures nouvelles négatives (tendant à réduire les recettes) soient compensées par des économies supplémentaires sur les dépenses. C'est ce que le Gouvernement indique dans l'exposé des motifs du présent projet de loi constitutionnelle : « La fongibilité entre plafonds de dépenses et mesures nouvelles en recettes pourra être autorisée afin de garantir au législateur une certaine marge de manoeuvre, tout en préservant l'effort global de redressement des finances publiques ». C'est aussi ce que préconise le rapport Camdessus, de même que le I de l'article 15 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014, tel que modifié à l'initiative de votre commission des finances.

Si le contrôle de conformité était limité aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale initiales , on courrait le risque d'un décalage entre les mesures nouvelles cumulées prévues par la loi-cadre et celles effectivement prises. On pourrait par exemple imaginer qu'un Gouvernement fasse adopter chaque année des lois de financement initiales conformes à la loi-cadre, puis adopte en cours d'année des dispositions coûteuses relatives aux dépenses ou aux recettes.

b) La loi organique devra prévoir que la correction des dérapages constatés en exécution incombera aux plus prochaines lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale initiales

L'Assemblée nationale a prévu que les « écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale sont compensés dans les conditions prévues par une loi organique ».

Le ministre du budget a déclaré, lors de son audition du 24 mai 2011 reproduite en annexe au présent rapport pour avis, que « la correction des écarts passe par la mise en place d'un compte de contrôle », ce qui correspond à la solution retenue par l'Allemagne.

En pratique, il conviendra, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, d'inscrire dans la loi organique que l'apurement de ce compte de contrôle se fait dans les prochaines lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale initiales.

c) Dans le cas des taux des cotisations sociales, un contrôle qui par nature ne portera que sur des promesses

(1) Les taux des cotisations sociales sont du domaine réglementaire

L'article 34 de la Constitution, que ce soit dans sa rédaction actuelle ou dans celle résultant de l'article premier du présent projet de loi constitutionnelle, prévoit que les taux des cotisations sociales ne sont pas du domaine de la loi , mais du domaine réglementaire.

Ainsi, paradoxalement, le contrôle de conformité à la loi-cadre portera notamment sur de simples « engagements politiques » du Gouvernement. En effet, l'annexe 9 aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, qui comporte les mesures nouvelles, ne modifie pas le droit en elle-même. L'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale prévoit que « sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes (...) présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures », mais il ne s'agit que de prévisions.

A titre d'exemple, le tableau ci-après récapitule les mesures nouvelles sur les recettes prévues pour 2011. Si une seule d'entre elles relevait du domaine réglementaire (la hausse du taux des cotisations relatives aux accidents du travail et aux maladies professionnelles, pour le montant peu significatif de 0,4 milliard d'euros), la situation ne sera pas forcément toujours celle-là dans les années à venir.

La répartition des mesures nouvelles entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

(en milliards d'euros)

	2011	2012	Cumul
			Total	PLF	PLFSS	Domaine réglementaire
Sous total réforme des retraites	3	0,2	3,2	1	2,2
Mesures portant sur les stock-options et les retraites chapeau	0,2	0	0,2		0,2
Imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières au 1 ^er euro	0	0,2	0,2	0,2
Annualisation des allégements généraux de cotisations sociales	2	0	2		2
Suppression du crédit d'impôt sur les dividendes	0,6	0	0,6	0,6
Suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes	0,2	0	0,2	0,2
Sous total financement de la dette sociale	3,8	-0,2	3,6	3,6	0
Taxation des sommes placées dans la réserve de capitalisation par les sociétés d'assurance*	1,1	0	1,1	1,1
Imposition aux contributions sociales des compartiments euros des contrats d'assurance vie multisupport au fil de l'eau	1,6	-0,2	1,4	1,4
Imposition à la TSCA à taux réduit des contrats d'assurance maladie solidaires et responsables	1,1	0	1,1	1,1
Sous total autres mesures niches PLF 2011	2,2	2	4,2	4,1	0
Suppression du taux réduit de TVA sur les offres composites triple play	1,1	0	1,1	1,1
Aménagement des dispositifs d'aide à l'investissement dans des équipements photovoltaïques	0	0,7	0,8	0,8
Révision des modalités de déclarations de revenus (mariage, PACS, divorce)	0	0,5	0,5	0,5
Recentrage des dispositifs d'aide à l'investissement dans les PME	0	0,1	0,1	0,1
Application de la taxe sur le véhicule de tourisme de société aux véhicules immatriculés N1	0,9	0	0	0
Suppression ou réduction d'exonérations de cotisations employeurs	0	0,3	1,2	1,2
Réductions de 10 % d'un ensemble de crédits et réductions d'impôt sur le revenu	0	0,4	0,4	0,4
Sous total autres mesures niches PLFSS 2011	0,4	0	0,4	0	0,5
Hausse du forfait social	0,4	0	0,4		0,4
Limitation du champ de la déduction de 3 % de CSG pour frais professionnels	0	0	0		0
Assujettissement aux cotisations sociales des rémunérations versées par des tiers	0,1	0	0,1		0,1
TOTAL NICHES FISCALES ET SOCIALES	9,4	2	11,4	8,7	2,7
Contribution supplémentaire de 1 % sur les hauts revenus et sur les revenus du capital**	0,5	0	0,5	0,5
Hausse du taux de cotisations ATMP**	0,4	0	0,4			0,4
Taxe systémique sur les banques	0,5	0,1	0,6	0,6
Réforme de l'accession à la propriété	0	0,6	0,6	0,6
TOTAL RECETTES NOUVELLES	10,9	2,6	13,5	10,4	2,7	0,4

(*) La mesure comporte deux volets : taxation du stock des sommes mise en réserve (affectée à la CADES) et taxation des flux futurs (affectés au budget général).

(**) Affectée au financement de la réforme des retraites.

Sources : rapport du Gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, commission des finances

(2) Une situation insatisfaisante qu'il ne paraît pas possible de faire évoluer à ce stade

Cette situation est, de toute évidence, insatisfaisante.

En effet, le présent projet de loi constitutionnelle pourrait inciter les futurs gouvernements à proposer, dans les annexes 9 aux projets de lois de financement de la sécurité sociale, des augmentations de taux de cotisations sociales qu'ils ne mettraient pas en oeuvre.

Indépendamment du présent projet de loi constitutionnelle, on pourrait s'interroger sur la compatibilité de la situation actuelle avec le principe de consentement à l'impôt. Si une telle exclusion du domaine de la loi avait un sens en 1958, elle est aujourd'hui plus contestable, alors que le montant des recettes des administrations de sécurité sociale est supérieur à celui des recettes de l'Etat.

2. Une modification à apporter : prévoir que le contrôle porte conjointement sur l'ensemble constitué par la loi de finances et la loi de financement initiales

a) Une préconisation formulée il y a un an par la commission des finances du Sénat

La note adressée le 17 mai 2010 par le président et le rapporteur général de la commission des finances, reproduite en annexe au présent rapport pour avis, considérait que, pour que le contrôle soit effectif, le contrôle du Conseil constitutionnel sur les lois financières devait être obligatoire et, s'agissant du « bloc » composé de la loi de finances initiale et de la loi de financement de la sécurité sociale,  conjoint (c'est-à-dire que le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale devaient être examinés ensemble par le Conseil constitutionnel).

Le contrôle conjoint est une nécessité dès lors, notamment, que les planchers de mesures nouvelles sur les recettes sont exprimés de manière consolidée et peuvent être déclinés indifféremment en loi de finances et en loi de financement. Dans le schéma actuel, le Conseil constitutionnel, lorsqu'il examine le projet de loi de financement de la sécurité sociale, ne connaît pas le contenu de la loi de finances initiale. En l'absence de contrôle conjoint, puisqu'il n'aurait qu'une vision partielle des choix du Parlement, le Conseil constitutionnel ne pourrait donc pas, en examinant le projet de loi de financement de la sécurité sociale, déterminer si le plancher de mesures nouvelles en recettes est respecté (ou si son non respect est compensé par des mesures en dépenses, conformément au principe de fongibilité). Seul un contrôle conjoint, ou simultané, des deux textes peut procurer la nécessaire vision d'ensemble.

La commission des finances de l'Assemblée nationale avait perçu cette nécessité et avait déposé deux amendements. L'un, adopté, prévoyait le contrôle obligatoire par le Conseil constitutionnel de la conformité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre. L'autre, non adopté, allongeait les délais dans lesquels le Conseil constitutionnel peut examiner le projet de loi de financement de la sécurité sociale, de manière à lui permettre de se prononcer en même temps que sur le projet de loi de finances.

b) Un ajustement en cas de non-conformité à la loi-cadre qui, dans le texte issu de l'Assemblée nationale, repose sur le budget de l'Etat

Dans le texte issu de l'Assemblée nationale, le volet relatif aux recettes du projet de loi de financement de la sécurité sociale n'encourt, du point de vue de sa conformité à la loi-cadre, aucun risque de censure par le Conseil constitutionnel puisque par définition, ne connaissant pas le contenu du projet de loi de finances, la juridiction ne pourra pas apprécier sa conformité au plancher de mesures nouvelles en recettes.

Par conséquent, en cas d'insuffisance de mesures nouvelles constaté sur l'ensemble agrégé « PLFSS-PLF », c'est le projet de loi de finances qui sera automatiquement censuré et c'est le budget de l'Etat qui devra supporter l'ajustement, quand bien même ce serait déjà l'Etat qui supporterait l'essentiel des efforts.

c) La commission des lois du Sénat propose opportunément un contrôle conjoint des deux lois financières

La commission des lois du Sénat a adopté un amendement selon lequel « le Conseil constitutionnel examine conjointement, avant le 31 décembre de l'année au cours de laquelle elles ont été adoptées, la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale fixant les ressources et les charges d'un exercice ».

Il s'agit d'un apport essentiel au présent projet de loi constitutionnelle, que votre commission des finances soutient vivement.

B. PRÉCISER LES CONSÉQUENCES D'UNE NON-CONFORMITÉ À LA LOI-CADRE

Les conséquences d'une éventuelle non-conformité de la loi de finances (ou, en cas de contrôle conjoint, de l'ensemble constitué par loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale) à la loi-cadre ne vont pas de soi.

1. Une non-conformité à la loi-cadre est-elle une inconstitutionnalité ?

Certes, selon le premier alinéa de l'article 62 de la Constitution, « une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en application ». Mais la non-conformité à la loi-cadre constitue-t-elle nécessairement une inconstitutionnalité ?

Ce point n'est pas évident. En effet, le présent article se contente de prévoir que le Conseil constitutionnel « se prononce sur l[a] conformité [des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale] à la loi-cadre d'équilibre des finances publiques ».

Dans ces conditions, on ne peut exclure a priori que la non-conformité à la loi-cadre n'ait aucune conséquence juridique.

On pourrait d'ailleurs imaginer que le Conseil constitutionnel s'abstienne de se prononcer à ce sujet, se contentant d'indiquer que la loi de finances n'est pas conforme à la loi-cadre. Il faudrait alors choisir comment interpréter sa décision. En effet, actuellement le Conseil constitutionnel n'indique pas qu'il « censure » telle ou telle disposition, mais seulement qu'elle n'est pas conforme à la Constitution. Si ces dispositions ne sont pas promulguées, c'est parce que l'article 62 de la Constitution prévoit explicitement qu'elles ne peuvent pas l'être.

2. Si c'est une inconstitutionnalité : des conséquences probablement difficiles à mesurer

En supposant que le contrôle de conformité à la loi-cadre est bien un contrôle de constitutionnalité, on peut se demander quelles dispositions le Conseil constitutionnel déclarerait contraires à la Constitution.

Il pourrait considérer non-conforme la totalité de la loi de finances (ou, en cas de contrôle conjoint, de l'ensemble constitué de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale). Mais il pourrait tout autant décider que seules les dispositions relatives aux recettes et aux dépenses, ou même seules les dispositions augmentant les dépenses ou diminuant les recettes, ne sont pas conformes à la loi-cadre.

Les conséquences des différents choix possibles pour le Conseil constitutionnel sont difficilement prévisibles. Elles pourraient autant, paradoxalement, impliquer un effort supplémentaire trop modeste pour être dissuasives, ou au contraire avoir des conséquences potentiellement catastrophiques, en empêchant le Gouvernement de réduire le déficit.

a) En cas de censure de la loi de finances : des conséquences prévues par l'article 45 de la LOLF

Une non promulgation de la loi de finances à la suite d'une censure du Conseil constitutionnel entraînerait la demande d'urgence par le Gouvernement au Parlement de l'autorisation de percevoir les impôts, et l'ouverture par décret les crédits se rapportant aux « services votés ».

Certes, l'article 47 de la Constitution n'envisage que les cas de figure où le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de 70 jours (auquel cas les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance) et où le Gouvernement dépose le projet de loi de finances trop tard (auquel cas il demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux « services votés »).

Cependant, la censure de la totalité de la loi de finances pour 1980, en raison du non respect de la disposition selon laquelle la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie, s'est traduite par l'application de cette seconde disposition.

Surtout, l'article 45 de la LOLF prévoit explicitement qu'en cas de censure de la totalité de la loi de finances, c'est cette seconde disposition qui s'applique. Cet article précise en particulier le contenu de la notion de « services votés », qui n'est plus d'usage aujourd'hui. Ceux-ci correspondent au maximum à l'application de la règle du « zéro valeur », vraisemblablement appliqué à l'ensemble des dépenses de l'Etat (donc y compris charge de la dette et pensions).

L'article 45 de la LOLF : extraits

« Si la loi de finances de l'année ne peut être promulguée ni mise en application en vertu du premier alinéa de l'article 62 de la Constitution, le Gouvernement dépose immédiatement devant l'Assemblée nationale un projet de loi spéciale l'autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année. Ce projet est discuté selon la procédure d'urgence.

« Après avoir reçu l'autorisation de continuer à percevoir les impôts soit par la promulgation de la première partie de la loi de finances de l'année, soit par la promulgation d'une loi spéciale, le Gouvernement prend des décrets ouvrant les crédits applicables aux seuls services votés.

« La publication de ces décrets n'interrompt pas la procédure de discussion du projet de loi de finances de l'année, qui se poursuit dans les conditions prévues par les articles 45 et 47 de la Constitution et par les articles 40, 42, 43 et 47 de la présente loi organique.

« Les services votés, au sens du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, représentent le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année. »

? La censure de l'ensemble de la loi de finances : un impact faiblement positif, voire négatif, sur le solde

Une censure de l'ensemble de la loi de finances aurait un impact faiblement positif, voire négatif, sur le solde.

Certes, les dépenses de l'Etat augmenteraient un peu moins vite, si on considère que la reconduction des « services votés » oblige à respecter le « zéro valeur » au niveau de l'ensemble des dépenses de l'Etat, au lieu du « zéro volume » aujourd'hui. L'amélioration du solde résultant de la censure serait alors de l'ordre de 6 milliards d'euros (soit l'équivalent de l'augmentation des dépenses de l'Etat résultant de l'inflation).

En sens inverse, dans le contexte actuel, il est vraisemblable que les mesures nouvelles sur les recettes seraient nettement positives (c'est-à-dire tendraient nettement à les accroître). On rappelle que la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 prévoit, sur l'ensemble Etat et régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des mesures nouvelles d'au moins 11 milliards d'euros en 2011, et 3 milliards d'euros chacune des trois années suivantes.

Par conséquent, dans un contexte d'augmentation des prélèvements obligatoires, il n'est pas exclu qu'une censure du Conseil constitutionnel ait pour résultat paradoxal de dégrader fortement le solde.

Dans certains cas de figure, les conséquences pourraient être catastrophiques. On peut imaginer le cas d'un Gouvernement qui - par exemple parce qu'il ferait le choix de préserver les dépenses des administrations de sécurité sociale - prévoirait de faire porter la totalité de l'effort de réduction du déficit public sur l'Etat, par le respect du « zéro valeur » sur les dépenses de celui-ci, et des mesures nouvelles de 10 milliards d'euros sur ses recettes. En cas de censure du Conseil constitutionnel, l'ouverture des seuls « services votés » ne représenterait aucune économie supplémentaire, et l'annulation des mesures relatives aux recettes aggraverait le déficit de 10 milliards d'euros par rapport à l'absence de censure.

Compte tenu de l'extrême sensibilité des marchés financiers, il s'agit d'un scénario que l'on ne peut se permettre de rendre possible. L'objectif du présent projet de loi constitutionnelle n'est pas d'enclencher une hausse des taux d'intérêt qui, une fois qu'elle aurait commencé, pourrait être très difficile à arrêter.

Tel est d'autant plus le cas que si une telle censure suscitait une crise politique empêchant le Gouvernement de prendre les mesures nécessaires avant six mois, celui-ci se trouverait dans la situation de devoir choisir entre réviser la loi-cadre et prendre des mesures pour des montants deux fois plus élevés en « régime de croisière » (par exemple, en augmentant la TVA de 2 points au lieu d'1 point), puisque les mesures ne s'appliqueraient plus que sur une demi-année.

Il ne faut donc pas se désintéresser des conséquences d'une non-conformité à la loi-cadre, en considérant qu'il appartient au Conseil constitutionnel de « faire au mieux ». Le Conseil constitutionnel sera tenu par sa jurisprudence antérieure, et ne pourra décider, une année donnée, de ne pas appliquer son interprétation du présent article, au motif que cela serait économiquement dommageable. Le sujet est trop important pour que le constituant s'en désintéresse.

? La censure des seules dispositions augmentant les dépenses ou réduisant les recettes : une solution « de bon sens » ?

Une solution a priori « de bon sens » serait que le Conseil constitutionnel se contente de déclarer non-conformes à la Constitution les dispositions augmentant les dépenses (c'est-à-dire, si tel est leur cas, les dispositions de l'article d'équilibre relatives aux dépenses) ou réduisant les recettes.

Dans ces conditions, on peut supposer que, faute d'autre disposition, l'article 45 de la LOLF s'appliquerait partiellement, le Gouvernement prenant des décrets ouvrant les crédits applicables aux seuls services votés. Les dispositions augmentant les recettes continueraient quant à elles de s'appliquer.

Cependant, il n'est pas certain que le Conseil constitutionnel estime disposer d'une telle « liberté jurisprudentielle ».

? Dans tous les cas de figure, un respect de la loi-cadre qui risque de ne pas être assuré

Quelle que soit la solution retenue, le respect de la loi-cadre ne serait pas assuré.

En effet, une censure ne permettrait pas une « rigueur » supérieure à celle résultant du « zéro valeur » sur l'ensemble des dépenses de l'Etat et de l'absence de mesures nouvelles sur les recettes.

Si, par exemple, le projet de loi de finances prévoit le respect du « zéro volume » et ne comprend pas de mesures sur les recettes, le Conseil constitutionnel peut réduire le déficit budgétaire de 6 milliards d'euros au maximum. Mais si, par ailleurs, la loi de financement de la sécurité sociale prévoit un déficit tel que l'ensemble constitué par l'Etat et les régimes obligatoires de base présente, avant la censure de la loi de finances, un déficit supérieur de, par exemple, 10 milliards d'euros à celui prévu par la loi-cadre, le Conseil constitutionnel ne pourra pas imposer le respect de cette dernière.

b) En cas de censure de la loi de financement de la sécurité sociale : la reconduction du droit existant

Contrairement de la censure d'une loi de finances, qui nécessite la mise en oeuvre de dispositions particulières, prévues par la LOLF, une censure de la loi de financement de la sécurité sociale ne ferait pas obstacle à la poursuite des dépenses des régimes de base et à la perception des recettes, selon le droit en vigueur.

Par conséquent, l'impact sur le solde d'une censure de la loi de financement, dans le contexte actuel d'accroissement des prélèvements obligatoires et de maîtrise de la dépense, serait nécessairement négatif puisqu'aucune économie ne serait à attendre du côté des dépenses, et que les éventuelles mesures nouvelles sur les recettes ne pourraient pas entrer en vigueur.

Compte tenu du fait qu'une censure totale de la loi de finances aurait un effet incertain sur le solde, et qu'une censure de la loi de financement se traduirait vraisemblablement par une dégradation de ce solde, il convient d'envisager, pour des raisons de crédibilité de la politique des finances publiques, qu'une éventuelle non-conformité des lois financières annuelles à la loi-cadre ait d'autres conséquences que l'impossibilité pour ces deux textes d'entrer en vigueur.

3. Préciser dans la Constitution que les conséquences d'une non-conformité à la loi-cadre seraient déterminées dans la future loi organique

Il n'est pas possible de se satisfaire d'un dispositif imprécis s'agissant des conséquences de la non-conformité à la loi-cadre de la loi de finances (ou de l'ensemble constitué de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale).

Par conséquent, votre commission vous soumet un amendement aux termes duquel la Constitution renverrait à la loi organique la détermination des conséquences d'une éventuelle non-conformité à la loi-cadre.

Ce texte pourrait, par exemple, préciser qu'en cas de non-conformité à la loi-cadre :

- la disposition du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution selon laquelle le Gouvernement ouvre par décret les crédits se rapportant aux « services votés » s'applique ;

- les mesures nouvelles tendant à réduire les recettes sont annulées ;

- les mesures nouvelles tendant à les accroître sont maintenues ;

- le solde nécessaire pour compenser l'effort manquant est financé par une augmentation prédéterminée d'un certain prélèvement, par exemple du taux normal de la TVA, sauf si le Gouvernement prend les mesures nécessaires dans un certain délai.

En l'absence de dispositions de ce type, le contrôle par le Conseil constitutionnel ne pourrait pas efficacement assurer le respect de la loi-cadre, et donc jouer un rôle « dissuasif », faute de conséquences pratiques suffisantes et connues à l'avance.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article, sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle vous soumet.

ARTICLE 9 bis nouveau (article 61-2 nouveau de la Constitution) - Contrôle constitutionnel du respect du monopole

Commentaire : le présent article prévoit que le non respect du monopole des lois financières s'agissant des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires est un motif d'inconstitutionnalité, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité de droit commun.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement.

Il tend à insérer dans la Constitution un article 61-2 prévoyant que « lorsqu'il est saisi d'une loi autre que celles mentionnées au vingtième alinéa de l'article 34 [c'est-à-dire autre qu'une loi de finances ou qu'une loi de financement de la sécurité sociale] , dans les conditions prévues à l'article 61 [c'est-à-dire dans le cadre du contrôle de constitutionnalité « de droit commun »] , le Conseil constitutionnel examine la conformité à la Constitution des dispositions qui méconnaissent le domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale tel qu'il est défini en application des articles 34 [domaine de la loi] , 47 et 47-1 ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN ARTICLE QUI VA AU-DELÀ DE L'IRRECEVABILITÉ PRÉVUE PAR L'ARTICLE 2 BIS

L'article 2 bis du présent projet de loi constitutionnelle, inséré à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, étend l'irrecevabilité de l'article 41 de la Constitution au respect des monopoles des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Ce dernier article prévoit actuellement que, s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité.

Cependant, les dispositions de l'article 2 bis , combinées à celles relatives au monopole, créent une ambiguïté sur le fait de savoir si une disposition ne respectant pas le monopole mais figurant malgré tout dans la loi « non financière » serait ou non conforme à la Constitution.

Le présent article tend à lever cette ambiguïté, en précisant que le non respect du monopole est bien une inconstitutionnalité.

B. UN ARTICLE QUI, S'IL ÉTAIT MAINTENU, DEVRAIT VOIR SA RÉDACTION AMÉLIORÉE

Le présent article présente plusieurs défauts rédactionnels.

Tout d'abord, il prévoit que le Conseil constitutionnel « examine la conformité à la Constitution des dispositions qui méconnaissent le domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale ». Il est étrange de préjuger de la méconnaissance du monopole, alors même que c'est le respect de ce monopole que le Conseil constitutionnel est censé vérifier.

Cette rédaction paradoxale provient d'un sous-amendement à l'amendement du Gouvernement, adopté à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson. En effet, dans sa rédaction initiale l'amendement du Gouvernement prévoyait que « lorsqu'il est saisi d'une loi autre que celles mentionnées au vingtième alinéa de l'article 34, dans les conditions prévues à l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel déclare contraires à la Constitution les dispositions qui méconnaissent le domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale ».

Par ailleurs, on ne voit pas l'utilité de la référence aux articles 47 et 47-1 de la Constitution. Ces dispositions ne concernent en effet pas le monopole, comme le montre l'encadré ci-après.

Les articles 47 et 47-1 de la Constitution, dans la rédaction résultant du présent projet de loi constitutionnelle

Art. 47. - Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. Il ne peut être adopté définitivement de loi de finances en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné.

Le projet de loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice est déposé au plus tard le 15 septembre de l'année qui précède cet exercice.

Si l'Assemblée Nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet de loi de finances, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.

Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.

Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés. Il est procédé de même en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné.

Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session.

Art. 47-1. - Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique. Il ne peut être adopté définitivement de loi de financement de la sécurité sociale en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui détermine les conditions générales de son équilibre financier pour un exercice est déposé au plus tard le 1 ^er octobre de l'année qui précède cet exercice.

Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.

Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance.

Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l'article 28.

C. UNE DISPOSITION DONT L'OBJECTIF PEUT ÊTRE ATTEINT PAR D'AUTRES MOYENS

Le présent article a été présenté comme l'une des dispositions de conséquence du monopole instauré par l'article premier.

Si, comme le propose la commission des lois du Sénat, ce monopole était remplacé par une obligation de validation en loi financière des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires adoptées dans une loi ordinaire, le présent article devrait être supprimé.

Si, comme le souhaite votre commission des finances, le monopole était préservé et complété par la possibilité de « coupler » la présentation d'une loi sectorielle avec, si nécessaire, celle d'une loi financière rectificative, le dispositif proposé par l'article 2 bis ne serait plus nécessaire. Par coordination, son corollaire, proposé par le présent article, devrait être également supprimé.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis défavorable à cet article et vous soumet un amendement tendant à sa suppression.

ARTICLE 10 (article 70 de la Constitution) - Consultation du Conseil économique, social et environnemental

Commentaire : le présent article propose de prévoir que le Conseil économique, social et environnemental peut être consulté sur les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Le présent article propose de prévoir que le Conseil économique, social et environnemental (CESE) peut être consulté par le Gouvernement non sur les « projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques » (c'est-à-dire les lois de programmation des finances publiques), comme actuellement, mais sur les « projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques ».

L'article 70 de la Constitution

Texte actuel

Texte résultant du présent article

Le Conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Le Gouvernement peut également le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental lui est soumis pour avis.

Le Conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Le Gouvernement peut également le consulter sur les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques. Tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental lui est soumis pour avis.

Source : commission des finances

L'Assemblée nationale a adopté sans modification le présent article, qui constitue l'une des nombreuses dispositions de coordination relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE 11 (article 72-2 de la Constitution) - Monopole des lois de finances pour l'habilitation des collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux des impositions de toute nature, et pour la compensation des créations ou extensions de compétences

Commentaire : le présent article propose de prévoir le monopole des lois de finances pour l'habilitation des collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux des impositions de toute nature, et pour la compensation des créations ou extensions de compétences.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de prévoir le monopole des lois de finances :

- pour l'habilitation des collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux des impositions de toute nature, c'est-à-dire des impôts (dans son 1°) ;

- pour la compensation des créations ou extensions de compétences (dans son 2°).

En outre, le 1° procède, au deuxième alinéa de l'article 72-2, au remplacement, purement formel, de l'expression « impositions de toutes natures » par l'expression « impositions de toute nature ».

L'article 72-2 de la Constitution

	Texte actuel	Texte résultant du présent article
	Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.
1° du présent article	Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.	Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature . La loi de finances peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.
	Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre.
2° du présent article	Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi.	Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi de finances .

Source : commission des finances

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article est l'une des nombreuses dispositions de coordination relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Le tableau ci-après permet en effet de comparer la rédaction actuelle de l'article 72-2 de la Constitution et celle résultant du 2° du présent article.

L'article 72-2 de la Constitution : la modification apportée au quatrième alinéa par le 2° du présent article

Texte actuel	Texte résultant du présent article
Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi.	Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi de finances .

Source : commission des finances

On rappelle que la Constitution distingue plusieurs notions en matière de décentralisation :

- les transferts de compétences (qui concernent des compétences jusqu'alors exercées par l'Etat) doivent être compensés à l'euro près ;

- les créations ou extensions de compétences (qui concernent des dépenses exercées par les collectivités territoriales) doivent être compensées d'une manière déterminée par la loi, qui peut ne pas être à l'euro près.

Bien que l'article 72-2 de la Constitution ne le précise pas, c'est d'ores et déjà la loi de finances qui compense les transferts, créations ou extensions de compétences. En effet, l'article 36 de la LOLF prévoit que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ». Par ailleurs, les crédits budgétaires et prélèvements sur les recettes de l'Etat sont également du domaine exclusif de la loi de finances.

Si le 2° du présent article ne modifie donc pas le droit existant, il introduit une ambiguïté .

En effet, dès lors que seule la seconde phrase de l'alinéa concerné (celle relative aux créations et transferts de compétences) se réfère à « la loi », le 2° du présent article se contente de modifier cette phrase, qui serait donc la seule à se référer aux lois de finances. L'asymétrie entre la première et la deuxième phrase de l'alinéa serait accentuée, et pourrait donner l'impression que le constituant a souhaité un monopole limité aux et créations et extensions de compétences.

C'est pourtant l'interprétation inverse qui doit prévaloir, celle d'un parallélisme entre les règles applicables aux créations, extensions et transferts de compétence.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article.

ARTICLE 12 (article 88-8 nouveau de la Constitution) - Transmission au Parlement des projets de programme de stabilité, avant transmission aux institutions européennes

Commentaire : le présent article prévoit la transmission au Parlement des projets de programme de stabilité, et la possibilité d'un vote n'engageant pas la responsabilité du Gouvernement.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 14 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, tel qu'il résulte de la rédaction adoptée à l'initiative de la commission des finances du Sénat, prévoit qu' « à compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote ».

En s'inspirant de ce dispositif, le présent article, dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, prévoit qu'« à la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, [le projet de programme de stabilité] donne lieu à un débat en séance, puis fait l'objet d'un vote sans engager la responsabilité du Gouvernement ».

Il s'agit donc d'une procédure inspirée de l'actuel article 50-1 de la Constitution.

Le dispositif proposé a été modifié sur quatre points par l'Assemblée nationale :

- à l'initiative de sa commission des finances, elle a inséré la disposition prévoyant que le projet de programme de stabilité doit être transmis au Parlement au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne ;

- à l'initiative de sa commission des lois, elle a prévu le vote du Parlement sur les programmes de stabilité et une référence explicite à l'avis de l'une des commissions permanentes ;

- à l'initiative de sa commission des lois, elle a adopté deux amendements rédactionnels.

L'article 88-8 (nouveau) de la Constitution proposé par le présent article

L'article 88-8 (nouveau) de la Constitution		Pour mémoire : dispositifs existants
Rédaction initiale	Rédaction adoptée par l'Assemblée nationale	Article 50-1 de la Constitution	Article 14 de la LPFP 2011-2014
Art. 88-8. - Le Gouvernement adresse à l'Assemblée nationale et au Sénat, avant leur transmission aux institutions de l'Union européenne, les projets de programme de stabilité établis au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l'Union européenne.	Art. 88-8. - Le Gouvernement transmet chaque année à l'Assemblée nationale et au Sénat, au moins deux semaines avant sa transmission aux institutions de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l'Union européenne. Ce projet est soumis pour avis à l'une des commissions permanentes. À la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, ce projet donne lieu à un débat en séance, puis fait l'objet d'un vote sans engager la responsabilité du Gouvernement.	Art. 50-1. - Devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité.	A compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote.

Source : commission des finances

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE DONT IL FAUT SE FÉLICITER

La précision apportée par les députés selon laquelle le projet de programme de stabilité est transmis au Parlement au moins deux semaines avant son envoi à la Commission européenne, de même que le principe d'un vote du Parlement, figurent d'ores et déjà à l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014. Il aurait été paradoxal que le présent projet de loi constitutionnelle marque un recul en la matière.

Ce délai de deux semaines s'explique par le fait que, alors que le projet doit être transmis à la Commission européenne fin avril, l'Insee publie les résultats de l'année précédente seulement à la fin du mois de mars. Le Gouvernement devra donc transmettre le projet au Parlement à la mi-avril, ce qui lui laisse seulement deux semaines pour l'élaborer.

Le débat et le vote en séance publique seront organisés sur demande du Gouvernement ou d'un groupe politique. Cette souplesse par rapport à un débat et à un vote totalement automatiques permet d'envisager les cas dans lesquels, en année d'élection présidentielle par exemple, il ne sera pas forcément possible de réunir l'une ou l'autre des assemblées.

B. PRÉVOIR LA POSSIBILITÉ D'UNE RÉSOLUTION

Comme le Sénat a pu le constater lors de la première mise en oeuvre des dispositions de l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014, le 27 avril 2011, la solution d'un débat suivi d'un vote ne permet une expression nuancée puisqu'elle contraint à se prononcer en faveur ou en défaveur de la déclaration du Gouvernement.

Un vote qui se traduirait par l'adoption d'une résolution serait plus opérationnel. Il aurait par exemple permis, dans le cas du programme de stabilité 2011-2014, d'approuver la trajectoire proposée par le Gouvernement tout en émettant des réserves sur les hypothèses macroéconomiques retenues et en invitant le Gouvernement à détailler davantage les mesures qu'il entend prendre pour respecter ses objectifs en termes de maîtrise des dépenses publiques.

Dès lors que le dispositif proposé par le présent article pour le vote du Parlement sur le projet de programme de stabilité prévoit la possibilité d'un avis des commissions permanentes, votre commission des finances vous soumet un amendement qui propose que cet avis puisse déboucher sur une proposition de résolution.

De même que pour les résolutions européennes mentionnées à l'article 88-4 de la Constitution, dont elles se rapprochent par leur objet et dont elles pourront s'inspirer s'agissant de la procédure, les conditions d'élaboration de ces résolutions d'un type nouveau relèveraient du règlement de chaque assemblée, qui serait libre de s'organiser selon ses souhaits.

C. PRÉVOIR EXPLICITEMENT LA POSSIBILITÉ D'UN AVIS DE PLUSIEURS COMMISSIONS SUR LE PROGRAMME DE STABILITÉ

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que le projet de programme de stabilité « est soumis pour avis à l'une des commissions permanentes ».

Bien que la rédaction soit identique à celle actuellement retenue par l'article 43 de la Constitution, et que l'objet de l'amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'origine de cette disposition, précise que plusieurs commissions pourront émettre un avis, la commission des lois du Sénat propose à juste titre de lever cette ambiguïté en écrivant explicitement qu' « une ou plusieurs commissions permanentes » pourront donner un avis sur le projet de programme.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article, sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle vous soumet.

ARTICLE 13 - Entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi constitutionnelle

Commentaire : le présent article concerne les modalités d'entrée en vigueur des différents articles du présent projet de loi constitutionnelle.

Il résulte du présent article que les dispositions relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques (LCEFP) n'entreraient en vigueur qu'à la date fixée par la future loi organique.

Les autres dispositions seraient en revanche d'application immédiate. Cela concerne :

- le monopole des lois de finances initiales et lois de financement de la sécurité sociale prévu par les articles premier (impositions de toute nature et principes fondamentaux des autres ressources de la sécurité sociale) et 11 (autonomie financière des collectivités territoriales) ;

- la transmission du projet de programme de stabilité prévue par l'article 88-8 (nouveau) de la Constitution proposé par l'article 12.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination.

Votre commission des finances vous soumet un amendement de coordination avec son amendement portant article additionnel après l'article 2.

Décision de la commission : votre commission a donné un avis favorable à cet article, sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle vous soumet.