B. UN DISPOSITIF INDISPENSABLE
1. Une condition de la cohérence de la politique de prélèvements obligatoires
Pour justifier sa recommandation d'instituer le monopole des lois financières sur les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires, le rapport Camdessus reprend à son compte un extrait de la note que lui ont adressée vos rapporteurs :
« Une révision en ce sens de la Constitution est une condition de la cohérence des orientations en matière de finances publiques, puisque chaque mesure coûteuse serait appréciée non seulement au regard de ses effets sectoriels mais également sur le solde des administrations publiques.
« Elle serait également facteur de hiérarchisation des priorités de l'action publique puisque les mesures sectorielles se feraient concurrence entre elles, toutes ne pouvant être retenues ».
2. Une nécessité si l'on veut éviter que le contrôle par le Conseil constitutionnel de la conformité des LF et LFSS à la loi-cadre perde une grande partie de sa portée pratique
Par ailleurs, l'institution du monopole contribuerait à l'effectivité de la règle d'équilibre proposée par le présent projet de loi constitutionnelle puisque, les lois financières étant les seules dont la conformité à la loi-cadre sera contrôlée de manière automatique par le Conseil constitutionnel, la possibilité d'inscrire des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires rendrait de fait non exhaustif le contrôle exercé par le Conseil sur les dispositions susceptibles d'avoir une incidence sur la trajectoire de mesures nouvelles en recettes figurant dans la loi-cadre.
S'il était possible d'alléger les prélèvements obligatoires dans des lois dont la conformité à la loi-cadre ne serait pas contrôlée par le Conseil constitutionnel, il serait à craindre que les gouvernements s'en servent pour contourner la règle. Celle-ci ne serait donc plus crédible.
3. Une discipline supplémentaire imposée au Gouvernement et aux ministres, davantage qu'aux parlementaires
Le Gouvernement, et en particulier les ministres dits « dépensiers », sont les principales « victimes » de l'institution du monopole.
Pour le Gouvernement, le monopole vient s'ajouter à la contrainte que constituera la nécessité, dans chaque texte financier, de « gager » les allègements de prélèvements obligatoires par des recettes nouvelles ou des réductions de dépenses de même montant, de façon à respecter la trajectoire de mesures nouvelles en recettes figurant dans la loi cadre.
Pour les ministres dépensiers, la possibilité de promouvoir des mesures fiscales se réduit puisque ce sont les seuls ministres chargés de l'économie et du budget qui pilotent la préparation des lois financières et que, sauf arbitrage contraire du Premier ministre, ils seront enclins à apprécier les considérations sectorielles en regard des considérations budgétaires.
Pour les parlementaires, en revanche, la situation est meilleure, en droit comme en fait. En droit parce que la possibilité de déposer des amendements aux lois financières n'est pas réservée aux seuls membres des commissions des finances et que, s'il se trouve une majorité pour les adopter, leurs initiatives sont tout à fait susceptibles de prospérer. L'exemple de l'instauration du taux de TVA à 5,5 % sur les livres numériques à compter du 1 er janvier 2012, par l'article 25 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, contre l'avis de la commission des finances et du Gouvernement (en raison de sa non compatibilité avec le droit communautaire), en est un exemple récent.
En fait parce que, compte tenu du cycle budgétaire permanent qui semble se mettre en place et que le monopole renforcera, il est probable que la pratique du collectif budgétaire de printemps sera systématisée. Les occasions de déposer des amendements fiscaux seront donc fréquentes.
4. Une discipline qui ne remplacera jamais la volonté politique de préserver les recettes publiques
Le monopole sera un outil essentiel pour canaliser les initiatives en matière d'allègements des recettes publiques. En revanche, il ne permettra jamais d'empêcher le vote de telles dispositions.
En effet, si des allégements de faible ampleur peuvent être adoptés dans des lois « sectorielles », les allégements qui ont un fort impact sur le solde public sont en pratique instaurés à l'initiative du Gouvernement.
Ainsi, depuis 2007, les mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires ont été de l'ordre de - 15,6 milliards d'euros, issues en quasi-totalité de deux lois « non financières » :
- la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite « TEPA » (- 10,5 milliards d'euros) ;
- la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques, qui a abaissé à 5,5 % le taux de TVA applicable au secteur de la restauration (- 3,1 milliards d'euros).
Les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires depuis 2007
(en milliards d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Cumulé |
|
|
Mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires |
-9,9 |
-9,4 |
-15,2 |
1,2 |
17,7 |
-15,6 |
|
dont : |
||||||
|
Loi TEPA (1) |
-1,3 |
-6,2 |
-2,1 |
-0,5 |
-0,4 |
-10,5 |
|
TVA restauration (2) |
0 |
0 |
-1,5 |
-1,6 |
0 |
-3,1 |
(1) Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.
(2) Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques.
Source : d'après les rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexés aux projets de loi de finances pour 2010 et 2011