INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Ce rendez-vous budgétaire s'inscrit dans une nouvelle étape de la décroissance de l'emploi public en France dans le cadre des restructurations entreprises au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) : refonte de l'administration territoriale de l'Etat, poursuite de la simplification de l'architecture statutaire et de la refondation de la politique salariale entreprise par le Gouvernement, mobilité encouragée, professionnalisation des recrutements, qui s'inscrivent dans le chantier d'une réforme de la fonction publique ouvert par le Président de la République le 19 septembre 2007 devant les auditeurs de l'Institut régional d'administration (IRA) de Nantes.
2010 aura été marquée par la rénovation du dialogue social intervenue par l'adoption de la loi du 5 juillet 2010.
En 2011, le Parlement devrait être saisi une nouvelle fois de la question des non-titulaires puisque le Gouvernement a annoncé le dépôt avant la fin de la présente année du projet de loi résultant de la réflexion initiée en 2009.
Parallèlement, une nouvelle phase de la RGPP a été lancée pour la période 2011-2013 avec la mise en oeuvre d'un nouveau train de 150 mesures annoncées lors du conseil des ministres du 30 juin 2010.
Le projet de budget pour 2011 prend place dans une fonction publique toujours en mutation tant dans ses structures, ses règles statutaires que dans ses modalités d'intervention.
Le présent avis examinera successivement les règles arrêtées pour déterminer le format des effectifs (I), les deux actions du programme 148 de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines , piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (II) et les principales mesures intervenues au cours de l'année écoulée (III).
I. VERS UNE AMPLIFICATION DE LA DÉCROISSANCE DES EMPLOIS PUBLICS
Le budget 2011 s'annonce plus cohérent sur la question de la réduction des effectifs du secteur public puisque non seulement les ministères continuent d'être soumis à la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, mais désormais les opérateurs de l'Etat sont aussi tenus au principe de l'allègement de la masse salariale.
Une diminution continue des effectifs de la fonction publique d'Etat
La diminution du nombre de fonctionnaires d'Etat, entamée en 2003, se poursuit en 2011 en passant sous la barre des 2 millions pour s'établir à 1.975.023 équivalents temps plein travaillés (ETPT) 1 ( * ) soit une diminution de 44.775 (- 2,21 %) qui résulte :
- de la suppression de 31.638 postes (ETP 2 ( * ) , soit 30.396 ETPT) par application du principe de non-remplacement de 1 pour 2 ;
- des mesures de transfert et de périmètre (- 34.175 ETPT) : il s'agit principalement des conséquences de l'autonomie financière au 1 er janvier 2011 de nouveaux établissements d'enseignement supérieur -dont 23 universités- (28.561 ETPT) et des effets des emplois transférés au cours de l'exercice 2010 aux agences régionales de santé (- 3.616 ETPT) ;
- de la prise en compte de corrections techniques réalisées sur les plafonds d'emplois des ministères sans impact sur les recrutements et la masse salariale (+ 19.796 ETPT).
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Ministères |
Plafond des autorisations d'emplois PLF 2011 |
Dont incidence en ETPT des créations et suppressions d'emplois |
Evolution |
|
Affaires étrangères et européennes |
15.402 |
-85 |
-0,54 |
|
Alimentation, agriculture et pêche |
32.293 |
-702 |
-2,12 |
|
Budget, comptes publics et réforme de l'État |
142.466 |
-3.120 |
-2,4 |
|
Culture et communication |
11.132 |
-83 |
-0,67 |
|
Défense |
301.341 |
-8.250 |
-2,66 |
|
Écologie, énergie, développement durable et mer |
62.371 |
-1.648 |
-2,57 |
|
Économie, industrie et emploi |
14.344 |
-331 |
-2,25 |
|
Éducation nationale |
968.194 |
-15.760 |
-1,60 |
|
Enseignement supérieur et recherche |
24.485 |
0 |
0 |
|
Espace rural et aménagement du territoire |
146 |
-1 |
-0,68 |
|
Immigration, intégration, identité nationale et développement solidaire |
612 |
4 |
+0,65 |
|
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales |
282.755 |
-575 |
-0,20 |
|
Justice et libertés |
75.825 |
718 |
+0,95 |
|
Services du Premier ministre |
9.109 |
106 |
+1,77 |
|
Travail, solidarité, fonction publique et Santé et sports |
22.430 |
-476 |
-2,07 |
|
Budget général |
1.962.905 |
-30.203 |
-1,51 |
|
Contrôle et exploitation aériens |
11.268 |
-181 |
-1,58 |
|
Publications officielles et information administrative |
850 |
-12 |
-0,17 |
|
Budget annexes |
12.118 |
-193 |
-1,56 |
|
Total Etat |
1.975.023 |
-30.396 |
-1,51 |
Source : rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations (2011).
A l'exception de la justice, de l'immigration/intégration et de l'enseignement supérieur et la recherche, les effectifs des ministères sont réduits -dans des proportions variables-. Ce schéma d'emplois sera reconduit en 2012 et en 2013.
Les plus « touchés » sont :
- le ministère de la défense (-8.250 ETPT soit -2,66 %) ;
- le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (-1.648 ETPT, soit -2,57 %) ;
- le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat (-3.120 ETPT, soit -2,4 %) ;
- le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (-331 ETPT, soit -2,25 %) ;
- le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche (-702 ETPT, soit -2,12 %) ;
- les ministères du travail, de la solidarité, de la fonction publique et de la santé et des sports (-476 ETPT, soit -2,07 %).
Le Gouvernement fait valoir les 400 emplois créés au ministère de la justice principalement consacrés au recrutement de personnels dans les nouveaux établissements pénitentiaires ainsi que la reconduction du plafond d'emplois dans le secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche, classé « priorité gouvernementale ».
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L'emploi public en France au 31 décembre 2008 - 5.276.927 personnes (4.912.246 ETP) travaillent dans les administrations publiques dont 3.859.013 fonctionnaires (3.686.385 ETP) : Etat : 2.406.854 (2.279.779 ETP) - titulaires : 1.674.522 (1.618.683 ETP) - non titulaires : 346.323 (275.632 ETP) - ouvriers d'Etat : 46.241 (45.697 ETP) - militaires et volontaires militaires : 39.768 (339.768 ETP) territoriale : 1.825.031 (1.666.565 ETP) - titulaires : 1.395.092 (1.316.359 ETP) - non titulaires : 374.181 (295.078 ETP) - assistantes maternelles : 55.758 (55.128 ETP) hospitalière : 1.045.042 (965.902 ETP) - titulaires : 789.399 (751.343 ETP) - non titulaires : 152.138 (139.121 ETP) - médecins : 103.505 (75.437 ETP) - 16,54 % de non titulaires (Etat, territoriale et hospitalière) Source : Données rapport annuel sur l'Etat de la fonction publique (2009-2010) |
L'extension de la contrainte salariale aux opérateurs de l'Etat
Les 584 opérateurs d'Etat sont soumis à partir de 2011 à un effort comparable à la règle de non-remplacement, qui consiste en une réduction du plafond d'emplois de -1,5 % ETP par an sur trois ans. Notons que cette règle ne s'applique pas aux emplois intégralement financés sur ressources propres.
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Les opérateurs de l'Etat La notion d'opérateur de l'Etat, née de la mise en oeuvre de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) vise une entité dotée de la personnalité morale, quel que soit son statut juridique (établissement public national, groupement d'intérêt public, association...) qui réunit trois critères : 1 - une activité de service public, qui puisse explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat ; 2 - un financement assuré majoritairement par l'Etat directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées ; C'est sur la base de ce principe que l'Etat se désengage progressivement du budget de l'ENSOSP (Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers), jusqu'alors un des opérateurs de l'Etat, dont le budget n'est pas alimenté par une contribution majoritaire de l'Etat. 3 - un contrôle direct par l'Etat. Au nombre actuel de 584, 65 % d'entre eux appartiennent à l'une des 22 catégories recensées (universités, agences régionales de santé...) ; les 35 % restants sont uniques. Ils sont constitués de : - 60 % d'établissements publics nationaux administratifs ; - 22 % d'établissements publics nationaux à caractère scientifique, culturel et professionnel, - 7 % d'établissements publics nationaux industriels et commerciaux ; - 5 % de groupements d'intérêt public ; - 3 % d'associations ; - 2 % d'établissements publics nationaux à caractère scientifique et technologique. Les opérateurs ne relevant d'aucune de ces catégories sont constitués en fondation, société anonyme, société d'Etat, groupement d'intérêt économique, statut sui generis. Précisons que le statut retenu correspond souvent à un mode d'action spécifique à un ministère ou à un secteur donné. On recense parmi les opérateurs : - l'Académie des sciences de l'outre-mer ; - l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances ; - la bibliothèque nationale de France ; - le centre national de la recherche scientifique (CNRS) ; - la Chancellerie de l'ordre de la Libération ; - la cinémathèque française ; - la cité de l'architecture et du patrimoine ; - le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ; - le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ; - l'école nationale des Ponts et Chaussées ; - l'établissement public du Marais poitevin ; - l'inventaire forestier national ; - Météo-France ; - l'Opéra national de Paris ; - les parcs nationaux ; - UBIFRANCE (agence française pour le développement international des entreprises) ; - voies navigables de France. Source : « jaune budgétaire » « Opérateurs de l'Etat » (2011). |
Si le différentiel d'emplois autorisés entre 2010 et 2011 s'établit à +28.030 ETP, c'est en raison de l'extension du périmètre des opérateurs principalement par l'accès à l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur impliquant le transfert de 28.588 ETP depuis le budget général. A périmètre constant, l'évolution des effectifs correspond à -2.629 ETP.
L'effort demandé aux ministères est ainsi heureusement complété par son élargissement aux opérateurs.
Cette règle permettra d'établir une image plus juste de l'emploi public puisque, au cours des dernières années, l'Etat a transféré différentes missions ou externalisé certaines de ses tâches : les emplois correspondants ont suivi le même chemin.
Or, la Cour des comptes a relevé que ce recours à des opérateurs a souvent permis de contourner les plafonds d'emplois ministériels. La Cour observe que ce mouvement aboutit, dans certains secteurs, à mobiliser « une part essentielle des moyens humains (...) pour conduire les politiques publiques ». « ... Les effectifs en poste dans les opérateurs de l'Etat, dont la part était encore marginale au début des années 1990, représentent aujourd'hui plus du cinquième du nombre des agents qui exercent par ailleurs au sein des ministères » 3 ( * ) .
Notons que, selon les derniers chiffres disponibles, le nombre total d'agents recrutés par ces établissements a augmenté de 3,46 % entre 2008 et 2009 alors que, dans le même temps, les effectifs de l'Etat diminuaient de 3,49 %.
La contrainte nouvelle qui leur est imposée, accompagne logiquement la volonté du Gouvernement de poursuivre l'application du principe de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. La rigueur qui s'applique déjà aux administrations des ministères contraindra les opérateurs à une rigueur comparable, seule à même de contenir les effectifs de l'Etat employeur et donc de parvenir à l'objectif affiché par le Gouvernement de réduction des dépenses publiques.
Les voies de la déflation des effectifs : une nouvelle étape de la RGPP
Le 30 juin 2010, ont été annoncées de nouvelles mesures dans le cadre de la RGPP : elles devraient dégager des marges de productivité, permettant d'absorber la diminution programmée du nombre de fonctionnaires -100.000 nouveaux départs en retraite ne seront pas remplacés sur la période 2011-2013-. Le Gouvernement, en effet, a assuré que les missions prioritaires de l'Etat ne seraient pas affectées.
Il fait valoir les trois pivots de la réforme fondant ces réductions d'effectifs :
1 - le recentrage de l'Etat sur son coeur de métier, citant curieusement à ce titre la simplification des procédures, la dématérialisation de certaines tâches, ainsi que, naturellement, l'abandon de missions concurrentes avec le secteur privé ;
2 - la réorganisation et la rationalisation des administrations centrales, des services déconcentrés et des réseaux à l'étranger (rappelons que la réforme de l'administration territoriale est entrée en vigueur au 1 er janvier 2010) ;
3 - la mutualisation et la professionnalisation des fonctions support sur une base interministérielle (comme le service des achats ou l'opérateur national de paye) 4 ( * ) .
Les réductions d'effectifs annoncées dans le cadre de la loi de programmation triennale des finances publiques s'élèveront respectivement en sus des 31.600 ETP fixés pour 2011, à 33.000 et 33.100 ETP en 2012 et 2013.
Observons que, dans le même temps, la cadence des départs en retraite ralentira puisque les prévisions les évaluent à 63.200 ETP en 2012 et 62.600 ETP l'année suivante, qui, plus est, hors incidence de la réforme des retraites que le Parlement vient d'adopter : l'allongement de la durée des carrières devrait encore accuser cette déflation.
L'effort fourni par les administrations devra donc dépasser la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux. Dans quelles conditions ?
Notons que les administrations centrales « devront avoir réduit leurs effectifs de 10 % sur l'ensemble du quinquennat » 5 ( * ) . Cette décision encouragera leur adaptation aux évolutions nées tout à la fois de la décentralisation et de la déconcentration, intervenues au cours des dernières années et dont elles n'ont pas tiré toutes les conséquences.
Dans le même cadre, a été annoncé un programme quinquennal de fusions pour supprimer 150 nouveaux corps, qui devrait engendrer des économies de gestion.
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Le bilan des fusions depuis 2005 - 312 suppression de corps dont : 259 corps de catégorie C 22 corps de catégorie B 31 corps de catégorie A. Ces fusions visent à rapprocher les fonctionnaires relevant d'une même logique de métiers. - Il en résulte : * 380 corps actifs dont : 223 de catégorie A 91 de catégorie B 66 de catégorie C * 222 corps en voie d'extinction dont 71 dans les établissements publics (32 %) - 70 corps regroupent 80 % des effectifs des administrations de l'Etat (hors établissements publics) - 115 corps des administrations de l'Etat et 116 corps d'établissements publics comptent moins de 150 fonctionnaires. Source : DGAFP. |
Les axes du nouveau programme de fusion sont au nombre de trois :
- transformation des corps actuellement régis par des statuts communs en corps interministériels ;
- poursuite des fusions « traditionnelles » ;
- réduction du nombre de corps à faible effectif.
En lançant son nouveau train de suppression de postes, le Gouvernement a maintenu le principe de restitution aux agents de la moitié des économies en résultant, conformément à l'engagement du Président de la République.
D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, ce « retour de 50 % » est constitué de mesures catégorielles décidées par chacun des ministères qui, en 2009, ont représenté un total de 547,2 millions d'euros auxquelles s'ajoutent des mesures catégorielles interministérielles. Cette enveloppe devrait s'élever à 650 millions d'euros en 2010.
Si elle approuve sans réserve ce mouvement déflationniste, votre rapporteur voudrait rappeler, comme elle l'a déjà manifesté au cours des exercices précédents, son attachement à une mise en oeuvre au cas par cas du principe de non-remplacement de un sur deux, à une répartition ciblée des suppressions de postes.
Le ministre du budget, en présentant au mois de juin 2010 les nouvelles mesures arrêtées par le conseil de modernisation des politiques publiques, a annoncé l'objectif d'une réduction de 10 % des effectifs en administration centrale : s'il n'est pas douteux qu'il faut enfin tirer les conséquences des actes I et II de la décentralisation et adapter le format des ministères aux missions qui sont aujourd'hui les leurs, ne convient-il pas plutôt que de mettre en oeuvre un objectif purement comptable, d'analyser le cas de chacune des administrations centrales et de supprimer les postes superflus au regard des missions restant aujourd'hui à l'Etat ?
Il est incontestable que le recours aux nouvelles technologies, la simplification des procédures administratives, la mutualisation des fonctions, la suppression de corps de fonctionnaires ou la fusion de services constituent autant de gisements pour dégager des effectifs sans altérer la qualité du service public. Mais à l'aube de cette nouvelle étape, les marges de manoeuvre sont-elles suffisantes pour absorber la suppression de 100.000 nouveaux postes d'agents ?
En outre, à l'issue de ce mouvement de « dégraissage », quel sera le niveau qualitatif de l'action de l'Etat pour assumer ses missions ?
Prenons l'exemple du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales effectués par les préfectures où l'application du principe de non-remplacement pèse lourdement : année après année, l'exécutif en a resserré le champ. Si certaines exclusions sont de bon sens, il convient, cependant, de ne pas les multiplier, sauf à dénaturer cette mission de nature constitutionnelle. La sécurité juridique de ces actes ne doit pas être fragilisée pour des motifs d'ajustement comptable. C'est pourquoi le Sénat, sur proposition de votre commission des lois, avait notamment refusé, lors de l'examen de la loi de simplification du 12 mai 2009 que ne soient plus soumis à l'obligation de transmission au préfet les certificats d'urbanisme et les décisions relatives aux déclarations préalables.
Aussi pour ne pas désorganiser les administrations et affaiblir la qualité du service public, il importe qu'en préalable de toute suppression, l'Etat fixe le nombre et la qualification des agents nécessaires pour mettre en oeuvre l'action considérée. Alors seulement, peut être appliqué le principe de la réduction des agents au niveau des sureffectifs dégagés par l'analyse.
Notre pays, renommé pour la qualité de son service public et de ses fonctionnaires, ne doit pas devenir sous-administré par l'effet d'une application brutale d'un sain principe de rigueur budgétaire.
La gestion humaine de la RGPP
Différentes mesures ont été décidées pour accompagner le reclassement des personnels concernés par les restructurations des administrations d'Etat :
- un volet statutaire par la loi du 3 août 2009 pour encourager et fluidifier les mobilités et instituer un dispositif de réorientation professionnelle ;
- un volet indemnitaire pour faciliter les reconversions et encourager au départ de la fonction publique (indemnité de départ volontaire, prime de restructuration complétée par une allocation à la mobilité du conjoint, indemnité temporaire de mobilité, complément indemnitaire (pour les fonctionnaires perdant un emploi de responsabilité)).
Ces différents outils ont été complétés par les ministères. Citons à titre d'exemple les dispositifs d'accompagnement social à la Défense et à la DGFiP (direction générale des finances publiques, issue en 2008 de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique), qui prévoient notamment des primes spécifiques, des fusions de corps, un accompagnement RH (ressources humaines) et la mobilisation des dispositifs de formation.
Ces dispositifs ont permis la création, avec succès, de la nouvelle DGFiP saluée par les syndicats qui ont, par ailleurs, exprimé à votre rapporteur le malaise confus qui serait ressenti dans la fonction publique par l'effet de la réorganisation des administrations de l'Etat et des conséquences de la RGPP.
Les éléments qui lui ont été transmis concernant respectivement les primes de restructuration et l'indemnité de départ volontaire sont les suivants :
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2009 |
2010 (du 1 er janvier au 31 août) |
|||
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Montants |
Effectifs |
Montants |
Effectifs |
|
|
Prime de restructuration de service
|
17.908.790 € |
30.158 |
29.864.477 € |
18.185 |
|
Indemnité de départ volontaire
|
15.513.423 € |
448 |
22.900.715 € |
703 |
Source : données de paye - périmètre PSOP (hors militaires, agents à l'étranger, personnels des COM).
Les prévisions concernant cette dernière prime (hors militaires) visent un millier de bénéficiaires pour l'année 2010.
* 1 Les ETPT (équivalents temps plein travaillés) à résultent des effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents (ex : un fonctionnaire travaillant à mi-temps = 0,5 ETPT).
* 2 Les ETP (équivalents temps plein) mesurent la capacité de travail à un instant donné, c'est-à-dire le nombre de postes de travail susceptibles d'être occupés.
* 3 Cf. rapport public thématique « Les effectifs de l'Etat 1980-2008 : état des lieux » (décembre 2009).
* 4 Cf. projet de loi de programmation de finances publiques pour les années 2011 à 2014 (cf. TA n° 13 (2010-2011).
* 5 Cf. communiqué du conseil des ministres du 30 juin 2010.